麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀、難點及建議

吳玉平

（浙江省麗水市農(nóng)業(yè)局，浙江麗水 323000）

1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

2006年，麗水市率先開展林業(yè)投融資改革試點，林權(quán)抵押貸款工作走在全國前列；2012年4月，麗水市被央行批準(zhǔn)為全國首個農(nóng)村金融改革試點地區(qū)；2013年1月，麗水市被國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組列為三個全國首批改革試驗區(qū)之一；近幾年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)及金融改革的先行先試，為全市推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。2014年4月，麗水市全面啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作，改革內(nèi)容包括：土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟股份制改革、水權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地農(nóng)房登記、產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)和金融改革。2014年制定出臺了《關(guān)于加快推進麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》及一系列指導(dǎo)性政策意見，改革成效初步顯現(xiàn)。

1.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革情況

一是全面開展土地確權(quán)登記工作。2014年在9縣（市、區(qū)）全面完成了1個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，2015年全市全面鋪開，目標(biāo)完成家庭承包耕地面積的60%，到年底已經(jīng)全面完成目標(biāo)任務(wù)，達到了承包耕地面積的80%。二是推進土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。積極推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托村集體集中流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營。到2015年底累計發(fā)放土地（林地）流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證1 072本，涉及面積4 633.33hm2。

1.2 農(nóng)村林權(quán)制度改革情況

一是優(yōu)化林權(quán)信息管理。開展林權(quán)身份信息補充工作，加強林權(quán)IC卡應(yīng)用研究，推動“人地證相符、圖表冊一致”的林權(quán)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。二是深化林地流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新。實行林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，引導(dǎo)鼓勵林地向林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、經(jīng)營大戶集聚，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2015年全市新增林地流轉(zhuǎn)面積8 553.33hm2，林地流轉(zhuǎn)辦證面積2 393.33hm2。

1.3 農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)制度改革情況

全市小型水庫累計確權(quán)發(fā)證134本，萬方以上山塘確權(quán)登記發(fā)證714本，水利產(chǎn)權(quán)管理體制機制不斷完善。

1.4 農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證情況

麗水市在開展農(nóng)村1：500農(nóng)村數(shù)字地籍調(diào)查工作的同時，同步推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作。目前，全市已完成農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證136 752宗。

1.5 農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證情況

按照“先易后難、先簡后繁、點面結(jié)合”原則，啟動農(nóng)房登記工作，重點推進城中村、中心鎮(zhèn)、中心村農(nóng)房登記。目前，全市累計發(fā)證96 078宗。

1.6 村經(jīng)濟合作社股份制改革有序推進

圍繞“產(chǎn)權(quán)清晰化、股權(quán)商品化、職能分離化、收益分配公平化、制度管理程式化”五方面，通過宣傳引導(dǎo)、組織培訓(xùn)、清產(chǎn)核資、股權(quán)設(shè)置、社員界定、股權(quán)分配、運作管理，逐步推動村經(jīng)濟合作社股份制改革工作。全市已全面完成村經(jīng)濟合作社股份制改革。

1.7 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系基本建成

按照“依法公開、自愿有償、規(guī)范操作、有效監(jiān)管”的要求，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易為紐帶，積極搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，加快培育城鄉(xiāng)一體、開放規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。麗水市農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司正式成立運行，市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心于2014年9月掛牌成立并投入使用。今年全市新增農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開交易894宗，全面覆蓋所有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。

1.8 農(nóng)村金融服務(wù)不斷創(chuàng)新

目前，全市三權(quán)抵押新增貸款余額達到18.6億元；其中，新增林權(quán)抵押貸款余額5.03億元；新增農(nóng)房抵押貸款余額11.61億元；土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款新增1.96億元。

2 制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的難點

在工作的具體推進中，麗水市也遇到一些具體的問題，需要在下一步引起高度重視，及時研究并加以解決：

2.1 土地承包經(jīng)營確權(quán)登記工作問題

一是工作基礎(chǔ)薄弱。自一、二輪土地承包以來，農(nóng)村歷史遺留問題較多，各類檔案不完整，大量基礎(chǔ)資料缺失，管理混亂導(dǎo)致基數(shù)不明、底子不清。二是群眾發(fā)動困難。當(dāng)前農(nóng)村外出務(wù)工人員多，在家農(nóng)戶少，指界簽字難發(fā)動。三是部省意見不統(tǒng)一。省農(nóng)業(yè)廳對農(nóng)業(yè)部的技術(shù)規(guī)范理解上存在偏差，有些技術(shù)路徑提出嚴(yán)格要求。四是部門配合不力。一些地方?jīng)]有形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)單位廣泛參與的工作機制，當(dāng)前普遍只有國土局積極配合農(nóng)業(yè)局在推動土地確權(quán)這項工作。

2.2 農(nóng)村農(nóng)房（宅基地）確權(quán)登記發(fā)證問題

一是“兩違”（違法占地和違章建筑）處置難。兩違處置依然是當(dāng)前制約農(nóng)房（宅基地）確權(quán)正常推進的根本問題，根據(jù)國土、建設(shè)部門的調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市農(nóng)村的兩違比例均在60%以上，農(nóng)村“兩違”處置難直接影響了宅基地、農(nóng)房確權(quán)推進的進程。歷史遺留問題多。農(nóng)房繼承、析產(chǎn)分戶、轉(zhuǎn)證時未辦理土地證轉(zhuǎn)移登記，農(nóng)村老房（宅基地）牽涉多人，界址不清權(quán)屬糾紛，申請人不齊導(dǎo)致無法確權(quán)發(fā)證。二是政策銜接難。農(nóng)房確權(quán)后會出現(xiàn)二套房情況，現(xiàn)行對首套房、二套房不同信貸政策，保障房對申請人住房情況的審查制度等，也導(dǎo)致農(nóng)戶不愿確權(quán)。三是部門協(xié)調(diào)難。農(nóng)房（宅基地）登記發(fā)證工作政策性強，涉及面廣，需國土、建設(shè)、規(guī)劃、執(zhí)法等部門的聯(lián)動配合、而目前許多地方的配合機制尚未理順，給農(nóng)戶農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作帶來被動。

2.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)問題

一是交易平臺利用率低。宣傳發(fā)動不力，交易增值尚未體現(xiàn)導(dǎo)致市場需求總量不大，交易品種比較單一，交易行為不夠活躍。二是組織架構(gòu)不健全。大多數(shù)縣、鄉(xiāng)的場地、人員、經(jīng)費等保障機制未跟上。三是信息數(shù)據(jù)共享互通難。土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)房、宅基地等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)信息系統(tǒng)還未統(tǒng)一形成，帶來許多技術(shù)上的問題，亟須通過平臺對接、信息共享來解決。

2.4 農(nóng)村金融服務(wù)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的銜接問題

一是目前金融部門惠農(nóng)金融產(chǎn)品不夠豐富，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的覆蓋面不廣，主要局限在宅基地、林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”，尚未鋪開到“六權(quán)”，金融產(chǎn)品服務(wù)亟須創(chuàng)新；二是現(xiàn)有的“三權(quán)”抵押貸款也因為貸款額度偏小、利率幅度偏高、貸款期限偏短等因素，難以很好滿足農(nóng)民貸款需求；三是當(dāng)前各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證直接貸款比率偏低，導(dǎo)致民間權(quán)證“無用論”聲音普遍存在，反過來影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證進程。

3 深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的主要建議

3.1 加快推進土地確權(quán)登記頒證工作

加強組織領(lǐng)導(dǎo)。按照省委、省政府要求，成立麗水市土地確權(quán)登記頒證工作協(xié)調(diào)小組，將農(nóng)業(yè)、國土、法制、檔案、測繪等相關(guān)單位納入領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切配合、群眾廣泛參與的工作機制。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。市級繼續(xù)組織農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證培訓(xùn)工作，進一步提高縣、鄉(xiāng)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.2 繼續(xù)深化農(nóng)房（宅基地）確權(quán)登記發(fā)證工作

國土、建設(shè)等部門要在政策上、制度上、舉措上不斷創(chuàng)新，加強部門之間的協(xié)調(diào)配合，認真研究破解“兩違”的辦法舉措，總結(jié)推廣青田縣“五同步”典型做法，加快宅基地、農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證進程；各縣（市、區(qū)）也要認真學(xué)習(xí)，結(jié)合實際，加以運用，破解難題，同步推進宅基地、農(nóng)房確權(quán)登記工作。

3.3 創(chuàng)新村股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營體制機制

各縣（市、區(qū)）要認真做好村股改的后續(xù)工作，指導(dǎo)股份經(jīng)濟合作社規(guī)范化建設(shè)和各項制度完善，建立健全成員登記備案等制度，探索村經(jīng)營班子年薪制、風(fēng)險抵押金制以及外聘職業(yè)經(jīng)理人、獨立董事等多種形式的經(jīng)營管理機制，引導(dǎo)有條件的股份經(jīng)濟合作社運用項目制、現(xiàn)金配股、土地入股等方式與股東、相關(guān)市場主體發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)集體資產(chǎn)收益最大化。

3.4 深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)創(chuàng)新工作

著力破解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)工作存在的問題，在下一階段繼續(xù)深化探索，著力做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的“活權(quán)”文章。一是積極推進“三權(quán)”抵押貸款融資模式創(chuàng)新，推進“三權(quán)”抵押貸款擴面增量。二是在原有“三權(quán)”基礎(chǔ)上，積極探索發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)、水利工程產(chǎn)權(quán)（水域開發(fā)使用權(quán)）、流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)，逐步拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可抵質(zhì)押物范圍。三是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。不斷完善縣、鄉(xiāng)兩級的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)，抓緊農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估體系搭建工作，升級完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)功能，實現(xiàn)與農(nóng)、林、水、國土、建設(shè)、人行的產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)對接，切實做到交易聯(lián)動、信息互通、資源共享。

[1] 潘海紅.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，（31）：12462-12463.

[2] 胡博陽.鄂州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀和建議[J].魅力中國，2014，（16）：33.