建立國家公園體制的實(shí)質(zhì)是完善自然保護(hù)體制

唐芳林

上世紀(jì)80年代開始，自然保護(hù)區(qū)和國家公園在管理經(jīng)驗(yàn)上開始相互借鑒，自然保護(hù)區(qū)開始強(qiáng)調(diào)在保護(hù)的同時開展生態(tài)旅游、多種經(jīng)營和照顧社區(qū)發(fā)展，國家公園則把保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要功能，產(chǎn)生了趨同的傾向，甚至有的國家把兩者等同起來。盡管如此，自然保護(hù)區(qū)仍然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)管理，國家公園則允許人進(jìn)入，在保護(hù)的前提下可以適度開展游憩等活動，兼顧了科學(xué)保護(hù)和合理利用的關(guān)系。

適應(yīng)我國國民旅行、觀光、游憩娛樂等需求，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部自1982年開始建立風(fēng)景名勝區(qū)。風(fēng)景名勝區(qū)是規(guī)劃性質(zhì)的，本身沒有土地權(quán)屬，并不以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，和國家公園有本質(zhì)的區(qū)別。至于把風(fēng)景名勝區(qū)翻譯為N ati onal Park（國家公園），《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（G B50298-1999）第二章“術(shù)語”中定義“風(fēng)景名勝區(qū)，也稱風(fēng)景區(qū)，海外的國家公園相當(dāng)于國家級風(fēng)景名勝區(qū)”，這是對國家公園的誤讀。實(shí)際上，“風(fēng)景名勝區(qū)”比較貼切的英文翻譯應(yīng)當(dāng)是“Sceni c Area”。與自然保護(hù)區(qū)相比，風(fēng)景名勝區(qū)主要功能是游憩與娛樂，往往以人造景觀和園林風(fēng)光占優(yōu)。

國家公園體制是一項(xiàng)改革措施

我國目前形成了由多個政府職能部門轄屬的由各類型保護(hù)區(qū)組成的復(fù)雜管理體制。與世界各國的國家公園體制相比，我國的“保護(hù)區(qū)”體制明顯缺少以國家為基點(diǎn)的分級和分類頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃建設(shè)的法律依據(jù)、規(guī)范化的有效管理體制、健康運(yùn)營發(fā)展的機(jī)制。

我國保護(hù)區(qū)類型較多，由于建立標(biāo)準(zhǔn)不一，分屬不同部門，名稱、地域分布、保護(hù)力度、投入資金、管理人員、專業(yè)程度等差異性非常大，形成目前整體結(jié)構(gòu)不均衡、規(guī)則不一的中國保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀。交叉重疊嚴(yán)重，碎片化問題突出，影響了生態(tài)功能的發(fā)揮。國家并未建立由國務(wù)院授權(quán)的統(tǒng)一的權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)承擔(dān)各項(xiàng)有效管理包括人事編制、管理職能、科學(xué)研究、法制法規(guī)建立、經(jīng)費(fèi)提供、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營機(jī)制等的“國家公園體制”。

我理解，中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護(hù)區(qū)體系，解決目前的地域分割、部門分治，“多龍治水”的難題。建立國家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。既然國家公園只是保護(hù)區(qū)的其中一種類型，國家公園還不能覆蓋所有保護(hù)區(qū)，那么其他類型的保護(hù)區(qū)也不應(yīng)該被忽視，不能僅僅停留在國家公園這個尺度，而應(yīng)該站在自然保護(hù)這個更大的系統(tǒng)上來考慮，梳理現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)，按新的標(biāo)準(zhǔn)界定各類保護(hù)區(qū)，調(diào)整結(jié)構(gòu)，整合功能，保證自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，這樣才能完整的發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，推動生態(tài)文明建設(shè)，否則，局部的改善無法解決整體混亂的問題。

完整的保護(hù)區(qū)體系，應(yīng)該是建立由嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國家公園、省、市級自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園、沙漠公園等組成的保護(hù)區(qū)體系，從而構(gòu)建我國的國土生態(tài)安全空間。根據(jù)熟悉我國保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀的人士估計(jì)，我國現(xiàn)有的428處國家級自然保護(hù)區(qū)只有200個左右達(dá)到了嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，這些嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)也可以通過合并使得面積不變數(shù)量減少，通過國家投入，嚴(yán)格保護(hù)管理，確保最重要的生物多樣性和生態(tài)安全空間得到有效保護(hù)。其余的具有國家公園特征的現(xiàn)有國家級自然保護(hù)區(qū)，可以和其他類型保護(hù)區(qū)整合，形成地域上相連、生態(tài)系統(tǒng)完整的國家公園，有效保護(hù)，有限利用，建立與國際接軌、具有中國特色的國家公園體系。

建立國家公園體制的建議

首先需要區(qū)分“國家公園”與“國家公園體制”?！皣夜珗@”不是一般意義上的“公園”，也不等同于嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)，而是一種保護(hù)區(qū)類型。國家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明改革的重要部分，是一種新的保護(hù)體系。開展國家公園體制建設(shè)，不能僅是在現(xiàn)有保護(hù)體制下建立某個國家公園，而要根據(jù)我國國情，結(jié)合國際通用的IU CN保護(hù)區(qū)分類體系，重構(gòu)我國自然保護(hù)區(qū)體系，推動完善中國保護(hù)區(qū)體系的建設(shè)。

我國要建立國家公園體制，能夠提供的土地和符合條件的未發(fā)現(xiàn)（或未劃為保護(hù)區(qū)）的資源已經(jīng)極少，因此，需要將全國現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)整合，對目前所有的保護(hù)區(qū)進(jìn)行疏通理順、評價分析、科學(xué)分類，系統(tǒng)的規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)，以這次建立國家公園體制為契機(jī)，完善我國保護(hù)區(qū)體系。

建立國家公園體制須首先將中國各類保護(hù)區(qū)按照統(tǒng)一分類體系進(jìn)行梳理、歸類，使之形成一個完整的、統(tǒng)一的體系。在研究與借鑒國外國家公園體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情，建立具有中國特色、與國際接軌的國家公園體制。具體體現(xiàn)以下幾個方面：

統(tǒng)一協(xié)調(diào)、專業(yè)管理。采用“綜合監(jiān)督+專業(yè)管理”的管理模式，將國家公園的監(jiān)督部門與自然資源的主管部門分離，明確國家公園的主管部門及監(jiān)督部門。此模式即為黨的十八屆三中全會提出的“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”精神之所在。我國現(xiàn)行的綜合部門和專業(yè)部門結(jié)合的管理體制，充分考慮了行業(yè)和專業(yè)特點(diǎn)，有其合理性。國家公園具有資源屬性，必須由資源管理部門實(shí)施專業(yè)的科學(xué)管理。非專業(yè)部門的介入或者由一個部門一把抓，管理所有專業(yè)，都會增加新的混亂。國家公園體制的建設(shè)，需結(jié)合現(xiàn)有的自然資源管理部門對各類資源的管理情況，考慮管理的可行性。由國務(wù)院委托綜合部門對全國保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。資源管理部門主管各自范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)建設(shè)，也包括國家公園的建設(shè)管理。

央地結(jié)合、統(tǒng)一管理。 世界上各國國家公園的管理模式因國情不同而存在差異。國家公園的管理方式總體上可歸納為：中央集權(quán)型（如美國、挪威等）、地方自治型（如德國、澳大利亞等）和綜合管理型（如日本、加拿大等）三大類型。根據(jù)我國中央和地方兩級分權(quán)、兩級管理的事權(quán)劃分，國家公園也可以由中央授權(quán)委托省級人民政府進(jìn)行管理。國家公園由中央政府進(jìn)行系統(tǒng)的管理，采用直屬管理和授權(quán)省級政府管理的模式。屬于或者可收歸中央政府管理的土地上的國家公園，如國有林區(qū)、墾區(qū)、海洋、河湖沼澤濕地、原野區(qū)，以及跨省級行政區(qū)域的國家公園，可由國家直接垂直管理。其他的國家公園，可以在國家立法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，委托省級人民政府實(shí)行管理。endprint

健全體系，法律保障。需要建立和健全自然保護(hù)法律體系，可以在現(xiàn)行法律體系之下制定《國家公園管理?xiàng)l例》，條件成熟以后制定《國家公園法》或者制定《保護(hù)區(qū)法》，在其中專門明確國家公園的內(nèi)容。修訂相關(guān)法律，形成和《森林法》《野生動物保護(hù)法》《濕地保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《天然林保護(hù)條例》等配套的完整的自然保護(hù)法律體系。制定地方法規(guī)，制定省級條例，每一個國家公園均需制定國家公園管理?xiàng)l例，實(shí)現(xiàn)“一園一法”。

管經(jīng)分離，特許經(jīng)營。國家公園必要的保護(hù)管理設(shè)施，由國家投資建設(shè)，國家公園的運(yùn)行費(fèi)用，由中央財(cái)政撥款予以保障。門票或特許項(xiàng)目收入，以及接受的捐贈，實(shí)行收支兩條線，用于資源保護(hù)建設(shè)及自然宣傳教育支出。國家公園資源用于適度利用的部分，可以由國家公園管理局代表國家采取“管經(jīng)分離、特許經(jīng)營”的模式，應(yīng)用PPP模式（Publ i c-Pri vatePartnershi p），在有效監(jiān)管下，由企業(yè)投入經(jīng)營，資源可以評估入股、分紅，所得收入用于保護(hù)管理和支持社區(qū)發(fā)展。

人事直管，合作經(jīng)營。國家公園的管理機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)由國家公園主管部門設(shè)立，人員由國家錄用，作為公務(wù)員管理，主要人員人事按權(quán)限由國家公園主管部門任免。他們是代表國家管理國家公園的管理者，是國有自然資產(chǎn)的“物業(yè)管理”，是“管家”或看守者、科研人員、服務(wù)員、解說員，體現(xiàn)公共利益的公務(wù)員，不以國家公園資源作為生產(chǎn)要素營利，不直接參與國家公園門票或紀(jì)念品經(jīng)營活動，管理者自身的收益只能來自崗位工資。建立包括社區(qū)、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、景區(qū)管理和旅游等相關(guān)部門、志愿者組織等參與的伙伴關(guān)系。

建立國家公園體制不是簡單的建立幾個國家公園，也不是簡單的在原有自然保護(hù)區(qū)上掛上國家公園的牌子來開展旅游。建立國家公園體制實(shí)質(zhì)上是以此為改革推手，建立和完善我國的自然保護(hù)區(qū)體制。

我們賴以生存的自然環(huán)境和資源既是從父輩那里繼承來的，又是從子孫后代那里借用來的?？沙掷m(xù)發(fā)展要求需要既滿足當(dāng)代人的需求，而又不損害后代人滿足其需求的能力。要求人們與自然和諧共處，能夠認(rèn)識到自己對自然、對社會和子孫后代應(yīng)負(fù)的責(zé)任。因此，借建立國家公園體制的契機(jī)，各級政府、各個部門、組織及公民個人，應(yīng)當(dāng)齊心協(xié)力，努力創(chuàng)造，建設(shè)美好的中國保護(hù)區(qū)體系，為生態(tài)文明和美麗中國、為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不斷創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。endprint