中國(guó)社會(huì)福利制度發(fā)展現(xiàn)狀、評(píng)估及展望

張梅玨

摘要：中國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，特別是經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)福利模式到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮中的“補(bǔ)缺型”福利模式，再到新時(shí)期提出的推動(dòng)向“適度普惠型”福利模式的轉(zhuǎn)變這一系列的深層次的改革與發(fā)展。這一艱辛的歷程中有豐碩的成果，也有突出的問題，但都是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)福利制度中不可或缺的部分。站在新時(shí)期，面向新未來，中國(guó)的“適度普惠型”社會(huì)福利制度的建設(shè)仍將是攻堅(jiān)克難、任重道遠(yuǎn)的旅程。

關(guān)鍵詞：社會(huì)福利；“適度普惠型”福利模式；發(fā)展評(píng)估；展望

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2015）26024502

1中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1改革開放以來中國(guó)社會(huì)福利制度改革的歷史回顧

（1）傳統(tǒng)福利模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)缺型”福利模式。

中國(guó)的社會(huì)福利模式雖然與社會(huì)環(huán)境相生相伴，但其改革發(fā)展的步伐明顯要滯后一些。1978年改革開放的大幕拉開，各領(lǐng)域的改革如火如荼地進(jìn)行，從20世紀(jì)50年代就實(shí)行著的傳統(tǒng)福利模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，凸顯著城鄉(xiāng)二元福利的特點(diǎn)——城市集中體現(xiàn)在職工福利與民政福利，包辦的性質(zhì)較為濃烈，待遇水平也較好；農(nóng)村集中體現(xiàn)在五保供養(yǎng)和醫(yī)療服務(wù)等方面，也漸漸顯現(xiàn)出其弊端。正因?yàn)閭鹘y(tǒng)福利模式有其自身無法克服的缺陷，所以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中傳統(tǒng)福利模式的改革可以說是大勢(shì)所趨。

（2）“補(bǔ)缺型”福利模式。

20世紀(jì)80年代末，伴隨著大刀闊斧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，福利改革方興未艾。職工福利改革方面，一方面重新劃分了工資與福利，部分福利轉(zhuǎn)化成工資的一部分，解決了社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利之間混亂的關(guān)系。另一方面，對(duì)企業(yè)的福利設(shè)施和后勤保障進(jìn)行剝離，不斷走向社會(huì)化。民政福利方面，主要涉及社會(huì)福利機(jī)構(gòu)改革、社會(huì)福利企業(yè)改革和社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)來源改革。民政部先后頒布政策文件，表明民政福利逐漸擺脫官方包辦，走上了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的新道路。這一階段社會(huì)福利雖然披上了“社會(huì)化”的外衣，但究其實(shí)質(zhì)，福利對(duì)象逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱颂囟ㄈ巳?，福利的視角縮小，更加側(cè)重于“補(bǔ)缺”，在某種程度上說有著“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的意味。

（3）“適度普惠型”福利模式的構(gòu)建。

圍繞社會(huì)福利的戰(zhàn)略研究，學(xué)界做出了許多關(guān)于“補(bǔ)缺型”、“普惠型”的論證，也獲得了一定的成果?；凇皬膰?guó)家的國(guó)情、國(guó)力出發(fā)，按照有利生產(chǎn)、保障生活的原則，有步驟地完善和發(fā)展”的原則，通過采取投資主體多元化，服務(wù)對(duì)象公眾化，服務(wù)方式多樣化，服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化和志愿者相結(jié)合等措施，逐步拓展社會(huì)福利保障范圍，積極推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

1.2社會(huì)福利改革實(shí)踐

30多年的改革歷程，中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，社會(huì)福利實(shí)踐也朝著更深、更廣的方向發(fā)展。

從上面表1可以看出隨著我國(guó)的社會(huì)福利事業(yè)的曲折前進(jìn)，經(jīng)費(fèi)支出也出現(xiàn)了一定的變化，但總的趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大。并且從表2中我們可以看出，近幾年社會(huì)福利事業(yè)的支出涉及面較廣，主要包括兒童、老年人、殘障人士、精神病人、流浪乞討人員等，對(duì)維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定起到了積極的作用。

除了政府增加社會(huì)福利支出外，我國(guó)的一些慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織、公益組織也都采取各種形式的行動(dòng)，積極投入到了社會(huì)福利的建設(shè)事業(yè)之中。它們?cè)诿裾块T的領(lǐng)導(dǎo)下，通過自身與社會(huì)的力量從事社會(huì)公益與福利事業(yè)，推進(jìn)社會(huì)福利的法制化、社會(huì)化與專業(yè)化。

2中國(guó)社會(huì)福利制度的評(píng)估

2.1中國(guó)社會(huì)福利改革與發(fā)展取得的成就

2.1.1社會(huì)福利社會(huì)化的觀念得以確立

受社會(huì)歷史文化、經(jīng)濟(jì)條件、科教衛(wèi)生等現(xiàn)實(shí)因素的影響，對(duì)社會(huì)福利的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)且曲折的過程。直到邁出改革開放的步伐，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變使得社會(huì)福利模式得到了轉(zhuǎn)型。國(guó)家對(duì)于社會(huì)保障體系的建設(shè)也越來越明確，社會(huì)福利不再是政府一方獨(dú)大的局面，而是多方參與、眾人拾柴火焰高的新立意，社會(huì)福利社會(huì)化的觀念也深入人心。

2.1.2社會(huì)資源與民間力量進(jìn)入社會(huì)福利領(lǐng)域

隨著國(guó)家和公眾對(duì)社會(huì)福利有了正確的認(rèn)識(shí)，福利事業(yè)也迎來了新的春天。各種社會(huì)團(tuán)體、民間力量、非政府組織、公益機(jī)構(gòu)等都積極參與，用各種形式宣傳、支持和幫助社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。這其中也發(fā)起了許多活動(dòng)，促成了許多合作。

2.1.3社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”進(jìn)行轉(zhuǎn)變

社會(huì)福利制度的建設(shè)不僅解廣大百姓的燃眉之急，也關(guān)系到國(guó)家福祉。“補(bǔ)缺型”福利模式存在著不可避免的缺陷，結(jié)合國(guó)內(nèi)外福利制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尊重我國(guó)特殊的國(guó)情，“適度普惠型”福利模式應(yīng)該是眾望所歸，具有鮮明的中國(guó)特色的。

2.1.4部分福利事業(yè)獲得了較大的發(fā)展

在福利制度獲得了進(jìn)步的同時(shí)，部分福利事業(yè)也有了更大的發(fā)展。其中值得一提的就是中國(guó)福利彩票的發(fā)展，1987年為了更好地關(guān)愛困難和弱勢(shì)群體，籌集更多的公益基金，中國(guó)福利彩票應(yīng)運(yùn)而生，自誕生以來福彩始終堅(jiān)持“取之于民、用之于民”的發(fā)行理念和“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨。據(jù)統(tǒng)計(jì)1987年中國(guó)福利彩票的年銷售額是1700萬元，2004年增長(zhǎng)到近226億元。

2.2中國(guó)社會(huì)福利改革與發(fā)展存在的問題

2.2.1覆蓋面與制度目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)

社會(huì)福利始終要面對(duì)一個(gè)最基本的問題——保障對(duì)象。保障對(duì)象的多寡直接關(guān)系到保障制度的覆蓋面，進(jìn)而影響到制度實(shí)行的有效性?！斑m度普惠型”強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)要努力為全體社會(huì)成員提供滿足其基本生活需要的福利保障，讓全體社會(huì)成員共享改革開放的成果，是一種廣義的社會(huì)福利。但現(xiàn)實(shí)的情況是社會(huì)福利更多地幫助的是需要特殊關(guān)心的人群，更像是“特惠制”，是一種狹義的社會(huì)福利。

2.2.2福利總體水平不高

雖然社會(huì)福利要走社會(huì)化的道路，但是政府在其中仍然承擔(dān)著主要的責(zé)任。資金短缺一直是制約我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展的問題之一，在提倡多元籌資、社會(huì)參與的同時(shí)，政府也應(yīng)起帶頭作用。由于區(qū)域、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)差距較大，特別是一些經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的落后地區(qū)，資金投入明顯不足，最終導(dǎo)致福利的水平不高。

2.2.3制度存在碎片化

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展不平衡也是制約社會(huì)福利發(fā)展的重要原因之一。社會(huì)福利體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題必然導(dǎo)致社會(huì)福利制度的碎片化，制度內(nèi)與制度間的銜接和互補(bǔ)都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2.2.4社會(huì)福利項(xiàng)目在實(shí)施中不到位

社會(huì)福利在實(shí)施中也存在不到位的現(xiàn)象，例如福利項(xiàng)目、公益基金、專項(xiàng)基金的財(cái)務(wù)是否透明化、規(guī)范化、合法化。隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的發(fā)展，公眾對(duì)信息公開的訴求愈加迫切，加之社會(huì)福利事業(yè)的資金來源多元，幫助對(duì)象廣泛，參與主體較多，資金是否真正用到位關(guān)系到全體社會(huì)成員的切身利益。還有就是機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)管的問題，如何做到權(quán)責(zé)明晰、高效規(guī)范是普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。

3中國(guó)“適度普惠型”社會(huì)福利制度的展望

3.1堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”的原則

在2011年9月24-25日的“國(guó)家社會(huì)福利制度發(fā)展戰(zhàn)略”首次研討會(huì)上，民政部副部長(zhǎng)竇玉沛強(qiáng)調(diào)，著力社會(huì)福利制度發(fā)展戰(zhàn)略研究意義重大，開展研究必須堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”：立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合、理論研究和制度設(shè)計(jì)相結(jié)合、借鑒國(guó)外與立足國(guó)情相結(jié)合。中國(guó)“適度普惠型”社會(huì)福利的構(gòu)建是理論與實(shí)踐相互結(jié)合、反復(fù)作用的過程，應(yīng)該始終遵循社會(huì)福利制度戰(zhàn)略研究的“三個(gè)結(jié)合”的原則，堅(jiān)持走社會(huì)福利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之路。

3.2堅(jiān)持底線公平

社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分，作為社會(huì)保障體系中唯一一個(gè)面向全體社會(huì)成員的制度，其肩負(fù)著全體社會(huì)成員的福祉與利益。因此構(gòu)建中國(guó)特色的“適度普惠型”福利模式必須要堅(jiān)持底線公平的理論，按照“弱者優(yōu)先、政府首責(zé)、社會(huì)補(bǔ)償以及持久效益”原則建立中國(guó)特色福利社會(huì)，以體現(xiàn)“剛?cè)嵯酀?jì)、保底不保頂”的適度社會(huì)福利模式特征。只有這樣，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)福利均衡發(fā)展，縮小貧富差距，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3.3政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任

在社會(huì)福利社會(huì)化程度日益加深的情況下，政府更加要堅(jiān)持其主導(dǎo)地位不動(dòng)搖。第一，繼續(xù)將社會(huì)福利作為公共財(cái)政的重點(diǎn)投入領(lǐng)域，適當(dāng)提高社會(huì)福利的水平；第二，積極引導(dǎo)社會(huì)力量更多地參與到社會(huì)福利領(lǐng)域，指導(dǎo)社會(huì)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作；第三，對(duì)社會(huì)福利的的弱勢(shì)群體要給予更多的關(guān)注，探索建立出一種可推廣的長(zhǎng)期高效的機(jī)制，發(fā)揮項(xiàng)目的最大優(yōu)勢(shì)；第四，借鑒國(guó)外慈善組織、福利機(jī)構(gòu)、公益基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，逐步提高社會(huì)福利的整體水平。

3.4整合資源，聚集力量

社會(huì)福利的社會(huì)化說到底還是要依靠社會(huì)的力量。第一，不斷培育新的公共福利組織，積極鼓勵(lì)各方參與，將有用資源進(jìn)行整合，促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的蓬勃發(fā)展；第二，豐富社會(huì)福利的內(nèi)容和形式，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，充分利用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，為社會(huì)福利的健康蓬勃發(fā)展提供良好的環(huán)境。

3.5加快法制建設(shè)的步伐

“沒有規(guī)矩不成方圓”，同樣建立健全完善的法律制度也必須先行。因此，我國(guó)應(yīng)該加快立法的節(jié)奏，認(rèn)真梳理現(xiàn)有的相關(guān)法律條文，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展情況，針對(duì)社會(huì)福利實(shí)施中所暴露的問題和矛盾，預(yù)估社會(huì)福利事業(yè)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，具體問題具體分析，盡快彌補(bǔ)社會(huì)福利制度的法律缺失，為保證社會(huì)福利事業(yè)的健康發(fā)展筑起堅(jiān)實(shí)的屏障。

3.6開展專業(yè)化社會(huì)福利服務(wù)

我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)福利的專業(yè)化程度不高，從事社會(huì)工作的專業(yè)人員稀缺，因此要提高我國(guó)社會(huì)福利的專業(yè)化程度應(yīng)從以下幾方面著手：第一，借鑒國(guó)外專業(yè)高效的社會(huì)福利工作的經(jīng)驗(yàn)，將社會(huì)工作與社會(huì)福利相結(jié)合，培養(yǎng)大批專業(yè)化的社會(huì)工作者，引導(dǎo)他們進(jìn)入社會(huì)福利領(lǐng)域；第二，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)工作者、志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，提高工作能力，培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)；第三，對(duì)兒童、老人等群體進(jìn)行多元化的福利服務(wù)。

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