城市規(guī)劃與城市建設(shè)管理實(shí)踐問題研究與分析

張巖巖 張禹梅 韓立平

（1承德市疾病預(yù)防控制中心；2承德市雙橋區(qū)環(huán)衛(wèi)局；3承德市疾病預(yù)防控制中心）

城市規(guī)劃與城市建設(shè)管理實(shí)踐問題研究與分析

張巖巖1張禹梅2韓立平3

（1承德市疾病預(yù)防控制中心；2承德市雙橋區(qū)環(huán)衛(wèi)局；3承德市疾病預(yù)防控制中心）

隨著中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，對(duì)城市的建設(shè)管理工作帶來了新的問題與挑戰(zhàn)。因此城市規(guī)劃管理就顯得特別重要，它是一個(gè)城市空間布局，以及相當(dāng)一段長時(shí)間里城市發(fā)展的空間布局、土地建設(shè)、城市基礎(chǔ)建設(shè)等工作開展的前期準(zhǔn)備。所以城市規(guī)劃管理對(duì)城市的建設(shè)發(fā)展尤為重要。本文主要分析目前中國城市規(guī)劃建設(shè)過程中遇到的主要問題，以及解決的相關(guān)策略。

城市規(guī)劃；城市管理；城市建設(shè)；對(duì)策

城市規(guī)劃，是根據(jù)一個(gè)城市的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人文環(huán)境等客觀因素制定的適合城市發(fā)展的目標(biāo)和計(jì)算，促進(jìn)城市各個(gè)方面發(fā)展，并對(duì)城市的空間布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行戰(zhàn)略性部署的綜合性工作；而城市建設(shè)，主要是政府部門根據(jù)城市規(guī)劃的內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)城市園林綠化、交通設(shè)施、能源、通訊、網(wǎng)絡(luò)信息等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，它是一個(gè)城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的過程，也是一個(gè)將自然與人類活動(dòng)緊密結(jié)合的一個(gè)過程，最終的目的是要實(shí)現(xiàn)這個(gè)城市的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益有機(jī)的統(tǒng)一。美國國家資源委員會(huì)曾提出城市規(guī)劃的一個(gè)重要理念：城市規(guī)劃是一門科學(xué)、一種藝術(shù)、一種政策活動(dòng)，它設(shè)計(jì)并指導(dǎo)空間的和諧發(fā)展，以滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的需要。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的關(guān)鍵，但是由于我們國家國土面積大，人口多，大中小城市的分布也不平衡，所以當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)遇到不少問題，如何有效地解決這些問題，促進(jìn)城市健康有序的發(fā)展，是當(dāng)前城市建設(shè)管理的重要課題。

一、當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)的主要問題

（一）城市建設(shè)管理職能不明確

在城市管理過程中，涉及的職能部門非常多，比如住建部城市房子的建設(shè)、城管負(fù)責(zé)城市管理工作，規(guī)劃局負(fù)責(zé)城市規(guī)劃工作，交通部門負(fù)責(zé)城市交通、環(huán)保局負(fù)責(zé)城市環(huán)境保護(hù)工作，這些職能部門在城市管理過程中承擔(dān)不同的職責(zé)，但是城市管理過程中各個(gè)部門缺乏配合，在管理過程中，出現(xiàn)一些職能交叉的現(xiàn)象，責(zé)任不明確，造成各個(gè)部門之間相互推諉。比如，在一些居民樓，一些業(yè)主為賺錢，在樓頂加建房子，造成樓上樓，居民將情況反映給有關(guān)部門，住建部說拆除違法建是城管部門的職能，城管覺得自己只是負(fù)責(zé)城市管理工作，比如建筑施工占用人行道，城市占道經(jīng)營等管理問題，居民樓房建設(shè)問題是住建部的問題。

（二）城市功能分區(qū)混亂

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，城市人口的激增，給城市管理工作帶來了諸多問題，比如基礎(chǔ)設(shè)施跟不上城市人口的增長，特別是一些公眾場所，比如廣場、公園、停車場等公共基礎(chǔ)設(shè)施；特別是近幾年來，一些大城市為了所謂的改造舊城，打造現(xiàn)代化大都市的幌子，嚴(yán)重破壞歷史建筑。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計(jì)，近 30年來消失的4萬多處不可移動(dòng)文物中，有一半以上毀于各類拆建活動(dòng)。一個(gè)城市的人文風(fēng)景，是一個(gè)城市的底蘊(yùn)，也是一個(gè)城市的特色，不能意味追求現(xiàn)代化，而讓城市喪失了本身的特色。城市建設(shè)混亂，各個(gè)功能區(qū)規(guī)劃不合理，尤其是城區(qū)排水系統(tǒng)不夠完善，一到下雨天，城區(qū)內(nèi)澇嚴(yán)重，嚴(yán)重影響居民的正常生活。僅2008年至2010年期間，全國超過62%的城市發(fā)生過內(nèi)澇災(zāi)害，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個(gè)，有57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過12小時(shí)。

（三）城區(qū)交通堵塞嚴(yán)重

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活的水平提高，老百姓對(duì)生活質(zhì)量的需求，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車輛數(shù)量迅速增長。根據(jù)《2015年度中國主要城市交通分析報(bào)告》顯示，十大最堵車的城市，上海擁堵延時(shí)指數(shù)2.16小時(shí)，北京擁堵指數(shù)2.09小時(shí)，重慶市擁堵延時(shí)指數(shù)2.07小時(shí)，深圳市擁堵延時(shí)指數(shù)2.05小時(shí)，廣州擁堵延時(shí)指數(shù)2.02，除了北上廣深這些一線大城市堵車情況嚴(yán)重，一些二線城市堵車情況同樣很嚴(yán)重，比如濟(jì)南擁堵延時(shí)指數(shù)1.91小時(shí)，成都擁堵延時(shí)指數(shù)1.93，也就是說駕車出行的上班族要比到道路暢通的情況下，花費(fèi)2倍或者更多的情況才能到達(dá)目的地。

（四）城市規(guī)劃建設(shè)公眾參與度不夠

城市規(guī)劃建設(shè)，關(guān)系到一個(gè)城市未來幾十年的發(fā)展，應(yīng)該需要集思廣益，充分發(fā)揮人民群眾的力量，把城市建設(shè)的更加美好。但是當(dāng)前我們大多數(shù)城市的規(guī)劃建設(shè)主要還是依靠政府的決策，對(duì)城市規(guī)劃管理過程中，市民的需求缺乏有效地上傳，部門政府在規(guī)劃中，過分強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)利益，而忽略了社會(huì)效益和環(huán)境效益，造成城市綠化面積沒有達(dá)到公共的要求，這也是城市規(guī)劃的一個(gè)弊端。城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該是城市經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三者有機(jī)的結(jié)合，而不是片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益，這樣的城市規(guī)劃管理也失去了意義。

（五）城市綜合管理有待加強(qiáng)

隨著城市人口的增加，老百姓的衣食住行等配套設(shè)施跟不上來，尤其是菜市場，根據(jù)承德市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的有關(guān)信息，2012年全市人口抽樣調(diào)查推斷結(jié)果顯示：2012年末，承德市常住人口總量達(dá)到350.63萬人，比上年末增加1.61萬人，但是較大規(guī)劃的蔬菜批發(fā)市場極少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市居民生活的需要；生活垃圾未按照減量化、資源化的要求分類收集和處理，城市垃圾填埋場使用年限將會(huì)縮短；城市工業(yè)固廢和建筑垃圾綜合利用的機(jī)制不夠完善，急需出臺(tái)管理辦法；城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施處理能力不足，環(huán)境容量已趨飽和，環(huán)境質(zhì)量屢屢超標(biāo)，發(fā)展壓力大。

二、解決城市規(guī)劃與建設(shè)管理的對(duì)策

（一）完善城市規(guī)劃建設(shè)管理制度

各個(gè)城市的職能部門應(yīng)該加強(qiáng)溝通與聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步明確職能部門之間的職權(quán)范圍，該合并的合并，該分工的分工，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，構(gòu)建政府領(lǐng)導(dǎo)、主管部門各負(fù)其責(zé)，有關(guān)部門積極配合的工作機(jī)制，避免“多頭管理”和“誰都不管”的現(xiàn)象。在城區(qū)道路、機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車管理，城市環(huán)境保護(hù)等方面，市政府辦要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，明確責(zé)任，做到齊抓共管。

（二）科學(xué)合理規(guī)劃城市布局

根據(jù)風(fēng)向的統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算出的數(shù)據(jù)資料顯示，承德市的主流風(fēng)向?yàn)槲鞅憋L(fēng)和東南風(fēng)，風(fēng)向季節(jié)性變化較大，冬季多西北風(fēng)，夏季多東南風(fēng)。在城市上風(fēng)向不要規(guī)劃污染大氣的工業(yè)園和建設(shè)項(xiàng)目。城市建成區(qū)內(nèi)要合理劃分功能分區(qū)，減少污染、噪音。對(duì)現(xiàn)存布局不合理問題制定改造規(guī)劃，分期分批轉(zhuǎn)產(chǎn)、拆遷、關(guān)閉。完善城市路網(wǎng)，限制過境大車入城。加大規(guī)劃執(zhí)法力度，堅(jiān)決制止亂建設(shè)、亂改造現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）完善城市道路交通體系

以承德市為例：根據(jù)承德市第六次人口普查結(jié)果，2010年全市常住人為347.32萬人，同第五次全國人口普查的336.16萬人相比，十年共增加11.16萬人，增長3.32%，年平均增長率為0.33%。而2015年河北省的人口統(tǒng)計(jì)中，承德市352.72萬人，僅僅五年時(shí)間內(nèi)又增長了5.4萬人。

人口數(shù)量及車輛數(shù)量的激增使市區(qū)的交通擁堵現(xiàn)狀日益突出。造成承德市區(qū)擁堵的原因還包括現(xiàn)有道路條件已飽和與車流量不成正比，老城區(qū)道路欠賬多，斷頭路多，與日益增長的機(jī)動(dòng)車保有量不成比例。這屬于歷史原因，承德城區(qū)道路都比較狹窄，斷頭路很多，高峰時(shí)段，車輛就會(huì)像河流一樣涌入城市主干道，如果主干道發(fā)生交通事故或意外情況，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域的擁堵。

我市要改善上述問題，就必須加快城區(qū)主、次干道和快速路建設(shè)，打通堵頭和改造"瓶頸"地段，合理安排停車場所，完善公共交通網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)交通疏導(dǎo)，完成城區(qū)路口的拓寬改造，規(guī)劃道路交通標(biāo)線，設(shè)置交通護(hù)欄；結(jié)合人防設(shè)施建設(shè)要求，規(guī)劃新建部分停車場。督促業(yè)主在新建項(xiàng)目中必須建設(shè)地下停車場，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)城區(qū)相關(guān)單位開放庭院提供公共停車位或建設(shè)地下停車場；貫徹落實(shí)《城市公共交通發(fā)展與管理辦法》，健全財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制；全面優(yōu)化公交線路、站場設(shè)置，更新公汽車輛，進(jìn)行公汽站臺(tái)撤并改造。

（四）加強(qiáng)城市綠化建設(shè)

政府加大城市建設(shè)投入，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快城市園林綠化建設(shè)，配套休閑娛樂健身設(shè)施的建設(shè)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國城市人均公共綠地僅為6.25平方米；其中134個(gè)城市不足3平方米，31個(gè)城市不足1平方米。我國城市發(fā)展過程中，普遍存在綠化覆蓋率過低，園林綠地太少等問題，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)該加大園林綠化的建設(shè)。

根據(jù)承德市園林綠化局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年承德市完成的荒山造林74.98萬畝，義務(wù)植樹945萬株，市建成區(qū)綠化覆蓋率、綠地率分別達(dá)到41%、37%，人均公共綠地面積達(dá)到28.62平方米，較往年相比取得了很好的成效。但是隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市區(qū)的自然土地資源被越來越多的建筑、道路、商業(yè)和其它硬質(zhì)設(shè)施所取代地面板結(jié)、沙塵氣候日益加重。大量的樹木、綠色植物不僅能減低噪聲、制造氧氣，還能大量減少和降低空氣中的塵埃，凈化空氣。所以未來的幾年里我市應(yīng)該繼續(xù)大力實(shí)施城市綠化、美化工程，繼續(xù)推進(jìn)道路綠化、單位居住區(qū)綠化、立體空間綠化、綠道綠廊和公園綠地建設(shè)，讓承德山更綠、水更清、天更藍(lán)、環(huán)境更優(yōu)美，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供強(qiáng)有力的環(huán)境資源保障。

（五）增加公眾的參與度

城市管理需要市民的廣泛參與。人民群眾是城市管理的主體，與政府、開發(fā)商、城市規(guī)劃管理部門聯(lián)系緊密，所以在城市規(guī)劃管理過程中，應(yīng)該讓人民群眾積極踴躍參與進(jìn)來，大家建言獻(xiàn)策，老百姓將對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)的問題以及解決辦法反饋給政府部門，提高城市規(guī)劃管理的可行性和有效性；同時(shí)在規(guī)劃過程中，政府部門還應(yīng)該設(shè)置信息公布的渠道，將城市規(guī)劃建設(shè)管理如實(shí)公布，保證信息的透明度，充分吸取人民群眾的呼聲，只有集中人民群眾的智慧才能真正搞好城市管理。

結(jié)語：

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該高瞻遠(yuǎn)矚，不能只停留在城市目前的發(fā)展現(xiàn)狀，而應(yīng)該具有前瞻性、合理性，始終堅(jiān)持以人為本，科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展，以人性化的措施管理城市，將城市建設(shè)成為一個(gè)宜居宜業(yè)的城市。

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