地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管利弊分析與建議

崔強(qiáng) 吳利紅 崔彧煥

【摘 要】 地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行省級統(tǒng)管，有利有弊。利是能增加審計(jì)獨(dú)立性，促進(jìn)隊(duì)伍職業(yè)化，整合審計(jì)資源以及審計(jì)作用的發(fā)揮；弊為工作流動性增強(qiáng)而影響隊(duì)伍穩(wěn)定，與政府關(guān)系處理復(fù)雜，審計(jì)機(jī)關(guān)更為封閉，基層審計(jì)工作弱化。為此建議頂層設(shè)計(jì)好基層管理制度，以人為本穩(wěn)定審計(jì)隊(duì)伍，適時(shí)建立職業(yè)審計(jì)官制度，向其他監(jiān)督部門借力。

【關(guān)鍵詞】 地方審計(jì)； 省級統(tǒng)管； 利弊分析

中圖分類號：F239.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）02-0109-02

2014年10月，中共中央作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要完善審計(jì)制度，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理（參照司法體制試點(diǎn)改革說法，以下統(tǒng)一簡稱省級統(tǒng)管）。這是審計(jì)界期待已久的改革，無疑對國家審計(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但是如同一枚硬幣有正反兩面一樣，地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管有利也有弊。一些具體問題如得不到有效解決，將影響改革成效。本文深入分析省級統(tǒng)管的利弊，提出相應(yīng)建議。

一、地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管的有利分析

（一）有利于增加審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

有學(xué)者認(rèn)為，在行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)無異于政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。如審計(jì)機(jī)關(guān)最終遞交人大的審計(jì)工作報(bào)告，經(jīng)過中間過濾，很難做到原汁原味。日常審計(jì)中，審計(jì)部門一把手經(jīng)常面臨來自政府領(lǐng)導(dǎo)成員的招呼壓力。如不聽使喚，就有官位不保之虞。而當(dāng)縣審計(jì)局審計(jì)一名縣委常委或者副處級領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，審計(jì)注定成了走過場的形式主義。省級統(tǒng)管后，人財(cái)物均與政府脫鉤，審計(jì)部門在很大程度上能擺脫地方政府的干預(yù)，審計(jì)工作的獨(dú)立性大大增強(qiáng)。隸屬于人大的法院、檢察院，同樣實(shí)行了省級統(tǒng)管改革。這充分說明了在當(dāng)前中國實(shí)行地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管是必要而恰當(dāng)?shù)拇胧?/p>

（二）有利于促進(jìn)審計(jì)職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

優(yōu)秀的審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)兼具警官偵查、檢察官定性指控、法官判決量刑的素質(zhì)?？勺詫徲?jì)機(jī)關(guān)成立以來，吸納了大量非專業(yè)人士，有部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)的，也有其他部門調(diào)入的，尤其是外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行現(xiàn)象較為普遍。有的一把手領(lǐng)導(dǎo)缺乏專業(yè)素養(yǎng)，舉措失當(dāng)；有的副職領(lǐng)導(dǎo)長期不懂業(yè)務(wù)，浪費(fèi)人力資源。省級統(tǒng)管以后，審計(jì)人員主要由省級審計(jì)機(jī)關(guān)招錄和管理，非專業(yè)人士進(jìn)入審計(jì)隊(duì)伍尤其是領(lǐng)導(dǎo)層的概率大大降低，審計(jì)人員發(fā)揮專長與內(nèi)部晉升的空間得以放大。同時(shí)，異地審計(jì)增多，也將大大拓寬審計(jì)人員的視野，并提升審計(jì)業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)。以上這些在調(diào)動審計(jì)人員積極性的同時(shí)，也將促進(jìn)審計(jì)隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。

（三）有利于審計(jì)機(jī)關(guān)作用發(fā)揮

李克強(qiáng)總理提出，審計(jì)部門要當(dāng)好國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護(hù)者、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍。但國家審計(jì)體制如不改革，上述目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。省級統(tǒng)管不僅有利于大膽披露審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，也有利于拓寬審計(jì)范圍。比如針對領(lǐng)導(dǎo)頻頻決策失誤造成巨大損失的現(xiàn)狀，審計(jì)部門可事前介入，提交報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考；或者對重大決策開展事后監(jiān)督，檢查評價(jià)重大項(xiàng)目效果，界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而約束政府領(lǐng)導(dǎo)行為，促使財(cái)政資金效益提高。此外，還可對地方政府債務(wù)動態(tài)數(shù)據(jù)及時(shí)跟蹤，發(fā)出預(yù)警信息，維護(hù)社會穩(wěn)定。而中央政府可以及時(shí)掌握地方政府的真實(shí)債務(wù)數(shù)據(jù)，及時(shí)采取宏觀調(diào)控措施。

（四）有利于全面整合審計(jì)資源

省級統(tǒng)管以后，地方審計(jì)資源的整合能力大大增強(qiáng)，省級審計(jì)機(jī)關(guān)可以制定規(guī)模宏大的審計(jì)計(jì)劃。如直接從基層抽調(diào)審計(jì)人員組織實(shí)施諸如社會保險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)資金等全省范圍內(nèi)的專項(xiàng)審計(jì)。這樣的審計(jì)活動易于在宏觀層面上取得重大成果，并擴(kuò)大審計(jì)部門的社會影響力。對于不同類型的審計(jì)項(xiàng)目，可以針對行業(yè)特點(diǎn)組建不同的審計(jì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，事前統(tǒng)一進(jìn)行集中培訓(xùn)，提高審計(jì)工作效率。至于實(shí)施國家審計(jì)署統(tǒng)一部署的一條鞭審計(jì)，將更加高效并得心應(yīng)手。而地級審計(jì)機(jī)關(guān)，同樣可以通過整合區(qū)域內(nèi)的資源，開展異地交叉審計(jì)，改變目前對部分縣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)較為疲軟的狀況。

二、地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管的不利影響

（一）審計(jì)工作流動性的增加影響隊(duì)伍穩(wěn)定

省級統(tǒng)管后，審計(jì)部門一把手及部分副職領(lǐng)導(dǎo)必然異地任職，而一般人員也要參與異地審計(jì)，工作流動性的增加勢必對個(gè)人生活帶來影響，甚至降低個(gè)人幸福指數(shù)。審計(jì)部門兩極分化的現(xiàn)象值得關(guān)注：審計(jì)署駐各地特派辦人員長年累月在外奔波，家人團(tuán)聚困難，馬斯洛所說的人的多層次需求根本無法實(shí)現(xiàn)，部分家庭可能因此而解體；而基層審計(jì)人員就像圍城里的人，渴望了解外面世界而又沒有機(jī)會，二者對比鮮明。當(dāng)然，對于超快節(jié)奏的生活，后者并不感興趣，因而對省級統(tǒng)管，有的人擔(dān)心淪為上級機(jī)關(guān)使喚的工具，召之即來，揮之即去，實(shí)現(xiàn)不了個(gè)人價(jià)值，體現(xiàn)不出職業(yè)尊榮。這些勢必對審計(jì)隊(duì)伍穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）基層審計(jì)機(jī)關(guān)與政府關(guān)系變復(fù)雜

省級統(tǒng)管后，基層與上級審計(jì)機(jī)關(guān)的聯(lián)系大大增強(qiáng)，但與當(dāng)?shù)卣P(guān)系無疑變得復(fù)雜微妙。從制度設(shè)計(jì)的目的來看，省級統(tǒng)管就是要加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卣膶徲?jì)監(jiān)督，給權(quán)力上“緊箍咒”，這使審計(jì)機(jī)關(guān)未免有點(diǎn)尷尬。審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物獨(dú)立，并不意味著從此與地方政府沒有任何瓜葛。審計(jì)機(jī)關(guān)立足之地在地方，地方政府也會經(jīng)常交辦一些工作，盡管地方政府領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)部門有所忌憚，但審計(jì)部門無法承受雙方關(guān)系搞僵的后果，審計(jì)不能因獨(dú)立而任性?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在對上級負(fù)責(zé)的同時(shí)，也要充分考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而純粹專業(yè)出身的人往往不如黨政一把手出身的人那樣思路開闊，善于溝通協(xié)調(diào)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)處理與政府關(guān)系的難度系數(shù)將有所加大。

（三）地方審計(jì)機(jī)關(guān)可能更為封閉

重證據(jù)、用法律是審計(jì)工作的一大特征，審計(jì)人員因此習(xí)慣而使性格內(nèi)斂。與財(cái)政部門相比，審計(jì)不太受人歡迎，財(cái)政是送錢，審計(jì)是挑刺，很多人對審計(jì)敬而遠(yuǎn)之。外部環(huán)境與主觀因素的共同作用，使審計(jì)機(jī)關(guān)顯得有些封閉。省級統(tǒng)管后，在獨(dú)立性增強(qiáng)的同時(shí)，這一特征將更加明顯。原因是為預(yù)留內(nèi)部人員晉升空間，審計(jì)機(jī)關(guān)主要錄用一些資歷較淺人員，削弱了對外界綜合信息的吸納能力。即便是具有豐富財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、資歷較深的中層財(cái)務(wù)干部，也無法平調(diào)進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)——當(dāng)然這里有審計(jì)專業(yè)性太強(qiáng)的客觀因素。審計(jì)人員一直在體制內(nèi)循環(huán)的結(jié)果將使審計(jì)機(jī)關(guān)像目前國稅部門一樣自我封閉。外部信息的缺乏，很不利于績效審計(jì)的開展。

（四）基層審計(jì)機(jī)關(guān)工作弱化

省級統(tǒng)管后，省級審計(jì)部門可根據(jù)需要抽調(diào)人員，有聲有色地開展工作。但在基層審計(jì)人員看來，這一做法未免無情無義。因?yàn)楸怀檎{(diào)的審計(jì)人員一般都是骨干分子，是審計(jì)生力軍。省級統(tǒng)管后的審計(jì)隊(duì)伍雖然龐大，但基層無疑成了神經(jīng)末梢，處于邊緣地帶，有人擔(dān)心基層優(yōu)秀審計(jì)人員將來不是被借用就是被遴選上調(diào)?！?015中國大學(xué)生村官發(fā)展報(bào)告》顯示，8年中全國大學(xué)生村官進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍和事業(yè)單位的有16萬人，占流動數(shù)比65%。村成為大學(xué)生的跳板，而審計(jì)基層很可能成為象村一樣輸送人才的基地，基層工作受到?jīng)_擊而弱化。因此，如何加強(qiáng)基層建設(shè)，處理好上下級審計(jì)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系值得進(jìn)一步研究。

三、完善地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級統(tǒng)管的建議

（一）健全基層機(jī)關(guān)管理制度

實(shí)行省級統(tǒng)管，省級審計(jì)機(jī)關(guān)將直接指揮一支數(shù)千人的龐大隊(duì)伍。因此省廳的人事管理部門必須深入調(diào)研，了解基層實(shí)際情況，參照國稅、法院等單位的做法，搞好頂層設(shè)計(jì)，以一次性打包方式建立科學(xué)合理的內(nèi)部管理制度。一是做好審計(jì)隊(duì)伍的整編工作，明確各個(gè)縣區(qū)的人員機(jī)構(gòu)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、崗位設(shè)置、人員分工、職責(zé)和內(nèi)部晉升辦法。二是明確領(lǐng)導(dǎo)異地任職的管理辦法與條件，制定不同縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)人員工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。三是建立資產(chǎn)和檔案管理、人員培訓(xùn)制度，落實(shí)辦公用房管理辦法，探索建造審計(jì)公寓，解決審計(jì)人員的后顧之憂。四是研究審計(jì)交通成本補(bǔ)貼問題。部分地方公務(wù)用車改革給基層審計(jì)工作帶來了很大影響，比如審計(jì)人員車改補(bǔ)貼有限，對遠(yuǎn)距離單位實(shí)行就地審計(jì)，可能無法承受。為此要探索建立公車配置制度，并完善管理辦法。

（二）以人為本，穩(wěn)定審計(jì)隊(duì)伍

審計(jì)是一項(xiàng)非常個(gè)性化的工作，同樣的項(xiàng)目，不同審計(jì)人員去做，結(jié)果會大相徑庭。需要高素質(zhì)人才的審計(jì)機(jī)關(guān)在人才爭奪之戰(zhàn)中并不占上風(fēng)，機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，公務(wù)員的優(yōu)越感已大大降低。如上海市公務(wù)員一般年薪10萬元，而同等資歷企業(yè)員工則為30萬元，司法體制改革中法官離職頻頻出現(xiàn)。對此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須未雨綢繆，穩(wěn)定隊(duì)伍，留住人才。一是以人為本，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，建設(shè)奮發(fā)向上的機(jī)關(guān)文化，了解和幫助解決審計(jì)人員實(shí)際需要與困難，適當(dāng)調(diào)劑部分基層人員參加跨區(qū)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目，讓長期出差人員有休整機(jī)會。二是以事業(yè)留人，給予審計(jì)人員培訓(xùn)機(jī)會和晉升空間，幫助其實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。三是健全獎懲機(jī)制，如制定具體獎懲標(biāo)準(zhǔn)，獎優(yōu)罰劣，調(diào)動積極性。四是資深審計(jì)人員是審計(jì)財(cái)富，整編時(shí)不要以年齡原因而棄之不用，保證平穩(wěn)過渡。

（三）適時(shí)建立職業(yè)審計(jì)官制度

司法體制改革后的法官不同于普通公務(wù)員，如上海市員額內(nèi)法官的薪資待遇高于普通公務(wù)員43%。照此案例，審計(jì)機(jī)關(guān)人員也可以分類管理，建立審計(jì)官制度及相應(yīng)考試制度。目前公務(wù)員的工資待遇由于種種原因，提升空間已經(jīng)很小，而審計(jì)官可以援例提高薪資待遇，加上審計(jì)官特有的職業(yè)榮譽(yù)感可以極大地激勵審計(jì)人員，并吸收優(yōu)秀人才。技術(shù)含量高的工種，支付較高的報(bào)酬，符合市場法則。審計(jì)機(jī)關(guān)可考慮從中介機(jī)構(gòu)、企業(yè)、行政事業(yè)單位“挖”人，尤其是經(jīng)驗(yàn)豐富的財(cái)務(wù)主管和財(cái)政干部。如有甲醫(yī)院財(cái)務(wù)主管經(jīng)歷的審計(jì)人員參與乙醫(yī)院的審計(jì)，將收到事半功倍之效。同時(shí)可把年齡放寬到40至45周歲——因?yàn)槲磥硗诵菽挲g65歲。從職業(yè)特點(diǎn)看，審計(jì)人員同法官一樣，既要精通專業(yè)知識，又要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和社會閱歷，年齡稍大不是問題。

（四）積極向其他監(jiān)督部門借力

地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行省級統(tǒng)管，可以說是國家治理中的一件大事，基層審計(jì)機(jī)關(guān)因此突出重圍，開辟了審計(jì)發(fā)展新路。但如果審計(jì)不能有所作為，改革也就不算成功。為此，一方面要找好切入點(diǎn)開展審計(jì)，在群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和社會熱點(diǎn)問題上下工夫；另一方面審計(jì)機(jī)關(guān)要借力發(fā)力，以放大審計(jì)成果，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。審計(jì)監(jiān)督只是中央提到的八項(xiàng)監(jiān)督之一，在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾錯綜復(fù)雜的情況下，地方審計(jì)部門要避免單打獨(dú)斗，要與人大、輿論、紀(jì)委、行政等監(jiān)督部門互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)。要加大審計(jì)公開力度，主動公開審計(jì)結(jié)果；打通與媒體聯(lián)系渠道，做到審計(jì)公開，媒體跟進(jìn)，從而取得社會輿論的響應(yīng)與支持；在預(yù)算監(jiān)督方面，要積極與人大溝通，要推動地方人大建立專業(yè)預(yù)算監(jiān)督性機(jī)構(gòu)，并與審計(jì)形成監(jiān)督合力，促使政府預(yù)算走向公開透明?！?/p>

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