上海巧解私校管理難題

文 / 施扣柱（上海社會科學(xué)院）

民國時期是上海私立學(xué)校特別繁盛的一個歷史時期。由于不平等條約對外資在華辦學(xué)的開放性規(guī)定，也由于民國政府對民間私人辦學(xué)的政策引導(dǎo)和鼓勵，尤其是上海民營經(jīng)濟(jì)或私人經(jīng)濟(jì)的相對發(fā)達(dá)，整個民國期間上海的私立學(xué)校為數(shù)奇多，幾乎可以視為近代中國與上海的一大奇觀。

以1929～1934年度為例，上海的初、中、高各級私立學(xué)校占同級學(xué)校年平均比例分別為：72.20%、86.16%、70.61%。從幼稚園到高等學(xué)校，從普通學(xué)校到職業(yè)學(xué)校、師范學(xué)校，民國期間上海存在著一個數(shù)量龐大、級類分布廣泛的私立學(xué)校群體。

對這些并非主要或全部依賴市財(cái)政支持的私立學(xué)校如何實(shí)行管理，是對上海教育行政管理機(jī)構(gòu)的一大考驗(yàn)。甚至可以毫不夸張地說，比起對市立學(xué)校的管理來，這個考驗(yàn)關(guān)系更為重大：它關(guān)系到在以市場調(diào)節(jié)為主旨的私立學(xué)校管理方面政府機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該如何作為，關(guān)系到教育行政的有形之手與市場經(jīng)濟(jì)的無形之手之間如何協(xié)調(diào)。顯然，能否成功地管理數(shù)量眾多、級類分布廣泛的私立學(xué)校群體，是民國時期上海教育行政必須回答的一大難題。

民國上海教育行政管理機(jī)構(gòu)在私立學(xué)校管理問題上采取的是一種不同于市立學(xué)校的管理思路，筆者將其概括為間接管理模式。其基本精神是：學(xué)校具體事務(wù)交由董事會和校長全權(quán)負(fù)責(zé)，市教育行政則承擔(dān)重大事務(wù)的規(guī)定、審查、監(jiān)督與執(zhí)行。其具體表現(xiàn)為：確立私校內(nèi)部管理的二權(quán)分立模式，為間接管理創(chuàng)造前提；借助立案管理的基本手段，規(guī)范和引導(dǎo)私立學(xué)校的辦學(xué)行為。

二權(quán)分立

所謂私校內(nèi)部管理的二權(quán)分立模式，指的是私校董事會與校長兩者之間各不相同的權(quán)力分管范疇。其中，董事會主要負(fù)責(zé)兩件大事：一是全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營學(xué)校，二是負(fù)責(zé)校長人選的選任。校長則全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理事務(wù)。

私立學(xué)校的二權(quán)分立模式，不僅將私校經(jīng)營權(quán)和行政管理權(quán)在董事會和校長之間進(jìn)行了適度的分離，而且為城市教育行政實(shí)現(xiàn)對私立學(xué)校的間接管理提供了必不可少的過渡津梁：以經(jīng)營權(quán)為例，董事會雖然全權(quán)負(fù)責(zé)籌劃經(jīng)費(fèi)、審核預(yù)算決算、保管財(cái)產(chǎn)、監(jiān)察財(cái)務(wù)等財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理，但其權(quán)力并非漫無限制。相反，它必須承擔(dān)向市教育行政機(jī)構(gòu)報告財(cái)務(wù)狀況的義務(wù)，這種義務(wù)包括了平時的定期匯報和學(xué)校解散時的清理匯報。私立學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，連同私校董事會的事務(wù)狀況，均在一定程度上接受城市教育行政的管轄。

以行政管理權(quán)為例，校長固然享有全權(quán)與全責(zé)，但城市教育行政機(jī)構(gòu)仍然開辟了一定的聯(lián)系渠道，保證了對校長管理實(shí)務(wù)的知情權(quán)與影響力。組織私校校長參加全市校長聯(lián)合宣誓典禮和全市校長聯(lián)合會議就是其中重要的代表性形式。校長宣誓典禮最初始于市校校長，私校校長約于民國十九年開始參與其間。這種典禮一般有教育局長參加，儀式上一般安排宣讀誓詞，由局長領(lǐng)誓。雖然校長宣誓是一種儀式，但其意義卻不僅限于儀式，由城市教育行政首腦參與和領(lǐng)誓的行為，也超越了顯示其行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的純粹象征性意義。此舉重在表明：無論是市立學(xué)校還是私立學(xué)校，均應(yīng)承認(rèn)和接受城市教育行政的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)，私校校長尤其應(yīng)該將其直接管理的私立學(xué)校，自覺置于城市教育行政的有效間接管理范疇之內(nèi)，不能因?yàn)樗搅W(xué)校的產(chǎn)權(quán)私有性質(zhì)而恣意妄為。組織私校校長參加全市校長聯(lián)合會議亦可作如是觀。

總之，私校經(jīng)營和行政管理的具體事務(wù)分別由董事會和校長直接負(fù)責(zé)，城市教育行政則通過對董事會和校長某種程度與形式的管理，實(shí)現(xiàn)了對管理者的管理，確切地說，是借助對直接管理者的管理，實(shí)現(xiàn)了對私立學(xué)校的間接管理。比起對市校的直接管理，這種間接管理模式無疑大大節(jié)約了城市教育行政的管理成本。

立案管理

所謂私立學(xué)校的立案管理，首先含有私校登記備案之意。但其更深層次的含義卻是在于借此引導(dǎo)和規(guī)范私立學(xué)校的辦學(xué)行為，并由此達(dá)到對教育市場的整頓與規(guī)范之目的。其中，私校立案資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和立案行為的付諸實(shí)施，具有極為深刻的影響。

民國時期上海私立學(xué)校的立案資格標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、師資與校長、教育教學(xué)管理等若干方面。首先，要求立案的私立學(xué)校必須要有維持其學(xué)校的經(jīng)費(fèi)。其次，要有相當(dāng)之校地、校舍、運(yùn)動場、校具、教具等基本設(shè)備。第三，學(xué)校教職員應(yīng)合格勝任，其中專任教員應(yīng)占教員總數(shù)三分之二以上，校長應(yīng)由中國人充任。這些立案資格與條件，既包含了近代學(xué)校最為基本的幾個辦學(xué)要素，又考慮到了學(xué)校實(shí)際的辦學(xué)業(yè)績與管理水平，實(shí)際上是規(guī)定了最低限度的辦學(xué)條件，對確保上海私校的辦學(xué)質(zhì)量提供了起碼的屏障。

民國上海私立學(xué)校的立案管理，不僅制定了明確的資格標(biāo)準(zhǔn)，而且在一定程度上予以實(shí)際施行。這種施行注意到了不同學(xué)校的區(qū)別，并根據(jù)區(qū)別，采取不同的管理措施，也給予相應(yīng)的不同待遇。

民國上海私立學(xué)校分類管理統(tǒng)計(jì)表（民國16～24年度）

大體上，可以分為幾種情形：一種是立案態(tài)度端正、積極申請立案，辦學(xué)成績比較顯著的私立學(xué)校，對此當(dāng)然是準(zhǔn)予立案，直至給予精神獎勵和物質(zhì)資助；一種是愿意立案但辦學(xué)實(shí)績與立案資格還有一定距離，對此是根據(jù)辦學(xué)成績，準(zhǔn)予試辦或準(zhǔn)予改良（試辦以半年為限，改良以一年為限）。還有一種是對于立案管理不理不睬、置若罔聞或辦學(xué)很糟糕的，則規(guī)定予以取締。

上表可以大致反映民國期間上海對私立學(xué)校進(jìn)行立案管理的概貌：1927至1935年9年間，共計(jì)對954所私立學(xué)校（含幼稚園、小學(xué)、中學(xué)、職業(yè)學(xué)校、師范學(xué)校）進(jìn)行了規(guī)范化管理的審查，平均每年達(dá)106所以上，每月9所左右。以當(dāng)時市教育行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)私校管理的不足10名私校股工作人員數(shù)看，這樣的工作效率不能算很低。再從審查結(jié)果看，準(zhǔn)予立案的占48.32%，準(zhǔn)予試辦和應(yīng)予改良的占35.85%，勒令停閉的為15.83%，應(yīng)該說多數(shù)私立學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量是好的和比較好的，立案管理起到了一定的規(guī)范化管理的作用，初步達(dá)到了管理者整頓私校辦學(xué)市場秩序的初衷。

需要指出的是，民國時期上海私校的立案管理是動態(tài)的。換言之，私校立案資格的獲得并非一勞永逸。如果立案后出現(xiàn)辦學(xué)不善的情況，市教育行政保留撤銷其立案的權(quán)利，可以隨時撤銷。在實(shí)際執(zhí)行中，確有少數(shù)學(xué)校受此處罰。以1936年為例，共有5所小學(xué)被撤銷立案，理由分別是擅自遷校、學(xué)生太少、管理混亂、校長和教員不稱職，以及校舍簡陋、忽略教學(xué)設(shè)施建設(shè)等。

對于接受立案管理的學(xué)校，民國上海教育行政管理機(jī)構(gòu)采取了不少扶持措施，最主要的是經(jīng)費(fèi)扶持。早在1923年，上海已經(jīng)開始注意對立案私立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)扶持，1928年以后更是形成了一種比較持久的制度性行為。對立案學(xué)校所實(shí)行的比較長久的經(jīng)費(fèi)扶持政策，也是這些立案的私立學(xué)校能夠得以比較長期、健康發(fā)展的一個重要經(jīng)濟(jì)原因。