我國(guó)農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展問題研究

張忠宇

摘要：面對(duì)“新四化”對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展提出的新需求，以及“中心—外圍”效應(yīng)對(duì)保持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，應(yīng)按照普惠金融可持續(xù)發(fā)展的理念推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融體制改革，并應(yīng)在遵循金融發(fā)展內(nèi)生規(guī)律基礎(chǔ)上，通過不斷完善激勵(lì)機(jī)制、推進(jìn)市場(chǎng)化改革、優(yōu)化金融組織經(jīng)營(yíng)方式、改變監(jiān)管機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼方式等，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：普惠金融；農(nóng)村金融；可持續(xù)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu)；社會(huì)福利；貨幣政策；財(cái)政政策

中圖分類號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）01-0080-06

在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，農(nóng)村金融如何支持農(nóng)村新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合，如何創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式推動(dòng)土地資源等要素加快流轉(zhuǎn)，如何支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以及如何創(chuàng)新消費(fèi)性金融服務(wù)滿足農(nóng)村居民需求改善等，都面臨新的挑戰(zhàn)。尤其是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，“由于中國(guó)城市化發(fā)展不和諧，使得其城市經(jīng)濟(jì)在競(jìng)爭(zhēng)中受到發(fā)達(dá)國(guó)家城市體系“中心—外圍”式的支配、剝削，其效應(yīng)有漸增的趨向，這種趨向同樣弱化了城市“反哺”農(nóng)村的能力，進(jìn)而阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和三農(nóng)問題的破解，……必須供給合適的保障制度使得龐大的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移進(jìn)城而不致陷入“貧困的陷阱”……而擴(kuò)大資金供給是推動(dòng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移進(jìn)城從而快速推進(jìn)城市化的根本性前提，且為城市化“穩(wěn)健推進(jìn)①”戰(zhàn)略的一個(gè)根本著力點(diǎn)[1] [2]。鑒于此，順應(yīng)全球化規(guī)律，通過前瞻性、系統(tǒng)性的農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是必須要著重考慮的大問題。而在經(jīng)歷多輪改革后，關(guān)于我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行、政策性金融、農(nóng)村信用社、民間金融等農(nóng)村金融業(yè)態(tài)的定位、布局、監(jiān)管方式等，尚未形成一致意見，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益最大化的目標(biāo)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之間的深層次矛盾，形成農(nóng)村金融改革陷入必須不斷發(fā)放新牌照、成立新機(jī)構(gòu)解決新問題的無限反復(fù)的怪圈。解決以上問題，除了加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理外，更應(yīng)該從制度層面對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融改革進(jìn)行反思，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展理念推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融改革。

一、普惠金融發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)及相關(guān)評(píng)述

國(guó)際上，信息化技術(shù)的快速發(fā)展為金融服務(wù)的規(guī)模化、批量化和標(biāo)準(zhǔn)化提供了可能，面對(duì)全球化競(jìng)爭(zhēng)，金融機(jī)構(gòu)紛紛通過簡(jiǎn)化操作流程、撤銷服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等形式，降低運(yùn)營(yíng)成本，增加利潤(rùn)空間。特別是“中心—外圍”效應(yīng)在金融領(lǐng)域的不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)村居民以及缺乏合格抵質(zhì)押品的小微企業(yè)等排斥于金融體系之外。針對(duì)金融排斥（Financial Exclusion），聯(lián)合國(guó)2005年提出普惠金融（Inclusive Financial）的概念②，即：能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。關(guān)于普惠金融的基本理念，安信永國(guó)際（Accion International，2009）認(rèn)為普惠金融服務(wù)應(yīng)該是為各年齡段工作者提供負(fù)擔(dān)得起的、有尊嚴(yán)的、便利的、優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)[3]。蘭加拉詹委員會(huì)（Rangarajan Committee，2008）認(rèn)為，普惠金融是在成本可控前提下保證弱勢(shì)群體能夠及時(shí)、有效地獲得金融支持。為衡量普惠金融的發(fā)展水平，印度學(xué)者薩爾馬（Sarma，2008）提出了金融包容性指數(shù)（IFI，Index of Financial Inclusion），主要包括“金融滲透率、金融服務(wù)可得性和實(shí)際使用度”等[4]。2012年，世界銀行建立了全球首個(gè)金融包容性數(shù)據(jù)庫，從金融深度、金融可及性、金融效率和金融穩(wěn)定性等來衡量普惠金融發(fā)展水平③。從國(guó)際主流觀點(diǎn)看（詳見表1），普惠金融發(fā)展水平的不斷提升，必須以金融服務(wù)的可持續(xù)性供給為前提，金融機(jī)構(gòu)正是通過強(qiáng)化回報(bào)機(jī)制不斷擴(kuò)大資本來源，通過和客戶建立長(zhǎng)期合作關(guān)系、提供固定服務(wù)并使客戶形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，而不斷提升金融覆蓋率，并通過產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)和制度等創(chuàng)新不斷提升金融績(jī)效。在我國(guó)，農(nóng)村金融服務(wù)可持續(xù)問題一直是研究重點(diǎn)，謝平（2001）指出產(chǎn)權(quán)改革、多樣化經(jīng)營(yíng)、兼顧競(jìng)爭(zhēng)和盈利、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及體制機(jī)制改革是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵[5]。謝平、徐忠（2006）指出應(yīng)發(fā)揮公共財(cái)政在農(nóng)村金融商業(yè)可持續(xù)中的作用[6]。吳曉靈（2013）強(qiáng)調(diào)小額貸款等普惠金融必須實(shí)現(xiàn)利率能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)[7]。李江華、施文潑（2013）指出政府干預(yù)加劇了農(nóng)業(yè)信貸的區(qū)域不均衡，應(yīng)更多依靠?jī)r(jià)格手段而非數(shù)量工具來進(jìn)行信貸調(diào)節(jié)[8]。郭興平（2010）指出電子化金融服務(wù)渠道創(chuàng)新是建立普惠型農(nóng)村金融體系的突破口[9]。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，發(fā)展普惠金融主要有兩種思路：一種是制度主義，認(rèn)為只有實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)的可持續(xù)，金融組織才能長(zhǎng)期有強(qiáng)烈的動(dòng)力提高社會(huì)福利；另一種是福利主義，強(qiáng)調(diào)覆蓋深度比覆蓋規(guī)模更重要，該觀點(diǎn)認(rèn)為如果堅(jiān)持成本補(bǔ)償和取消補(bǔ)貼，會(huì)迫使金融機(jī)構(gòu)拋棄農(nóng)村地區(qū)的窮人，尤其是那些信貸成本和風(fēng)險(xiǎn)很高的窮人[10]。而筆者認(rèn)為，系統(tǒng)地體察以上觀點(diǎn)并不矛盾，考慮到普惠金融服務(wù)的公共物品屬性，為了保證金融服務(wù)的可持續(xù)性，一方面要依靠商業(yè)性供給擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面，另一方面有必要對(duì)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)貼或稅收減免，而問題難點(diǎn)在于如何通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融組織在追求商業(yè)利益和承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任之間的平衡。本文倡導(dǎo)普惠金融可持續(xù)發(fā)展的理念，是從一個(gè)區(qū)域或整體出發(fā)，在發(fā)揮農(nóng)村金融體系中各類機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，在激勵(lì)機(jī)制、組織管理、交易流程和服務(wù)方式等方面，保證金融產(chǎn)品和服務(wù)的可持續(xù)供給。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的制約因素，本文也同時(shí)給出了相關(guān)改革建議。

二、普惠金融可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵及理論框架

（一）基本理念

可持續(xù)理念的最初含義是通過建立當(dāng)前和未來的內(nèi)在聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)人類代際公平，該理念最早由聯(lián)合國(guó)在1970—1980年提出并應(yīng)用于環(huán)境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的研究④。該理念被應(yīng)用于金融領(lǐng)域，主要是基于貼現(xiàn)功能，金融能夠?yàn)榻F(xiàn)在和未來的顯性聯(lián)系提供工具和組織體系。與傳統(tǒng)視角顯著不同的是，在引入可持續(xù)理念之后，金融組織被看作不同社會(huì)階層進(jìn)行利益訴求的集合體，各利益主體之間是利益相關(guān)關(guān)系，人與人之間的金融交易可以形成相互信任關(guān)系，但必須在充分信息披露和重復(fù)博弈基礎(chǔ)之上，通過跨期制度安排和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)金融體系的利益兼容和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（詳見表2）[11]。

（二）基本原則

此處借鑒世界銀行扶貧顧問組織（CGAP，2004）⑤提出的小額貸款基本原則，給出普惠金融可持續(xù)發(fā)展“八性原則”[12]：（1）金融服務(wù)多樣性。不僅提供銀行貸款，還提供儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)以及現(xiàn)金支付等服務(wù)，幫助個(gè)人及家庭實(shí)現(xiàn)投資、消費(fèi)和發(fā)展的有效平衡。（2）金融權(quán)益平等性。金融是消除貧困、提升公民權(quán)益的重要工具，所有社會(huì)群體都有通過金融提升自身福祉的無差別權(quán)利。（3）金融體系銜接性。應(yīng)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，根據(jù)不同金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、利益訴求、物理分布、管理效率以及客戶熟悉度等，形成布局合理、相互銜接、競(jìng)爭(zhēng)有序的金融體系。（4）金融服務(wù)可持續(xù)性。金融機(jī)構(gòu)自身應(yīng)該實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)及收益覆蓋成本，政府補(bǔ)貼和社會(huì)捐贈(zèng)支持下普惠金融規(guī)模有限。（5）金融業(yè)務(wù)內(nèi)生性。必須在有效防范風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)某一區(qū)域或系統(tǒng)的內(nèi)生性資金循環(huán)機(jī)制。同時(shí)應(yīng)采取政府補(bǔ)貼、稅收減免等政策措施，保證公共金融服務(wù)供給并防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)集聚。（6）金融定價(jià)自主性。應(yīng)賦予金融組織自主定價(jià)權(quán)，適當(dāng)放寬對(duì)貸款機(jī)構(gòu)的利率管制，降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)弱勢(shì)群體的信貸配給，提升金融可獲得性。（7）金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。政府不應(yīng)直接參與金融組織的微觀經(jīng)營(yíng)，而是營(yíng)造政策環(huán)境。社會(huì)捐助則是對(duì)市場(chǎng)化金融的有效補(bǔ)充。（8）金融信息透明性。金融機(jī)構(gòu)需定期公開運(yùn)行績(jī)效信息，使股東和社會(huì)了解其經(jīng)營(yíng)績(jī)效以及承擔(dān)社會(huì)責(zé)任情況等。

（三）基本框架

普惠金融的基本框架包括四個(gè)層面：核心層面是金融服務(wù)對(duì)象——微觀組織層面是金融服務(wù)提供商——中觀輔助層面是金融基礎(chǔ)設(shè)施及公共支持體系——宏觀監(jiān)管層面是立法制度、行業(yè)規(guī)制以及監(jiān)管體系[13]。

1.核心客戶層面。在普惠金融體系中，客戶是金融體系的核心，低收入和敏感人群的需求決定著金融體系的發(fā)展方向和最終目標(biāo)。從可持續(xù)角度看，金融體系所提供的服務(wù)需要滿足：（1）多樣化，如：生存需求、消費(fèi)需求、投資需求以及長(zhǎng)期發(fā)展需求等；（2）便利性，如：物理距離較近、服務(wù)方式快捷、不受時(shí)間限制等；（3）廣泛性，如：適用群體廣泛、服務(wù)門檻低、技術(shù)應(yīng)用廣等[13]。相關(guān)產(chǎn)品需求包括：一般信貸與支付結(jié)算類金融服務(wù)、生活改善及應(yīng)對(duì)意外需求、儲(chǔ)蓄與投資性需求、家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、政府補(bǔ)貼與社會(huì)公益資金投資、農(nóng)業(yè)金融及災(zāi)害保險(xiǎn)、健康及人壽保險(xiǎn)等。從產(chǎn)品復(fù)雜程度和金融服務(wù)可得性排序看，以上金融產(chǎn)品的排序都是由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的。

2.微觀組織層面。金融組織必須具有可持續(xù)能力，不計(jì)成本或者通過補(bǔ)貼的方式提供金融服務(wù)，效率往往較低，并容易引發(fā)尋租。金融組織必須保證合理規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備基金和自有資本，以便通過多元化投資對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。該層面包括：非正規(guī)金融、合作性金融、公益性金融和正規(guī)金融等四大類（詳見表3）[12]，可根據(jù)社會(huì)信用狀況、人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等發(fā)揮以上機(jī)構(gòu)的組織制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行合理布局。

3.中觀輔助層面：金融信息及知識(shí)的共享有利于降低信息不對(duì)稱，提升金融效率，同時(shí)通過促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)及其服務(wù)對(duì)象之間的信息動(dòng)態(tài)雙向公開，開展對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及審慎性監(jiān)管等，有利于形成金融市場(chǎng)的內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制，并保證金融體系的可持續(xù)發(fā)展能力，艾森、庫克（2004）等在研究中提供了中觀金融組織體系的信息公開和績(jī)效評(píng)價(jià)方式[14]。該層面包括：金融基礎(chǔ)設(shè)施以及一切減少金融交易費(fèi)用、提升金融交易效率及優(yōu)化金融生態(tài)的服務(wù)和技術(shù)體系，如：為金融消費(fèi)者提供金融知識(shí)、技能培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，和社會(huì)信用體系、支付結(jié)算體系以及存款保險(xiǎn)制度等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

4.宏觀監(jiān)管層面：良好的制度環(huán)境和監(jiān)管框架是普惠金融可持續(xù)發(fā)展的保障，政策制定者不僅要保證監(jiān)管措施的有效實(shí)施，同時(shí)還要保證低收入者能夠在不同金融機(jī)構(gòu)間自由選擇金融服務(wù)，即保證充分競(jìng)爭(zhēng)性。制度設(shè)計(jì)者必須在保持金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性和符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡，機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)的最低標(biāo)準(zhǔn)是能夠提供有效服務(wù)，監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)是不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)（詳見表4）。該層面包括：中央銀行主要負(fù)責(zé)制定宏觀金融政策，監(jiān)管部門直接負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管，政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)制定普惠金融相關(guān)法律政策、稅收政策、公共服務(wù)設(shè)施等。

綜上所述：普惠金融體系是基于跨期優(yōu)化的制度安排，是兼顧利益相關(guān)者訴求的激勵(lì)兼容機(jī)制，目的在于形成代際可持續(xù)的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)普惠金融服務(wù)的可持續(xù)供給，必須在遵循“八性原則”基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為載體，以客戶為中心，通過有效挖掘各類機(jī)構(gòu)比較優(yōu)勢(shì)，形成微觀—中觀—宏觀各層面的利益引導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、我國(guó)農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展面臨的制度約束

1978年以來，雖經(jīng)多階段復(fù)雜的政策演變⑥，我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)追求商業(yè)利益最大化和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之間的深層次矛盾依然無法平衡，這造成：一方面必須通過不斷新設(shè)金融機(jī)構(gòu)、“花錢買機(jī)制”增加農(nóng)村金融供給，另一方面農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革過程中逆向選擇、內(nèi)部人控制、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題尚未解決，金融機(jī)構(gòu)沖動(dòng)性擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)并存。我國(guó)農(nóng)村金融改革陷入必須不斷發(fā)放新牌照，成立新機(jī)構(gòu)解決新問題的循環(huán)怪圈之中，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)供給不可持續(xù)的問題無法根本解決。主要面臨以下困境：

（一）金融市場(chǎng)不完善，經(jīng)營(yíng)不可持續(xù)與業(yè)務(wù)擴(kuò)張沖動(dòng)并存

2005年開始，為支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，監(jiān)管層規(guī)定涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)必須將一定比例的貸款用于農(nóng)村，相關(guān)政策的初衷是好的，但由于金融市場(chǎng)規(guī)模有限，投資領(lǐng)域受到限制，金融機(jī)構(gòu)不能通過組合投資分散風(fēng)險(xiǎn)，僅能利用信貸融資方式向同一地區(qū)的借款人提供資金，這違背了投資多元化基本原則。例如，某一地區(qū)的存款人為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害而進(jìn)行儲(chǔ)蓄，若商業(yè)銀行僅將此類存款作為居民應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的資金來源，顯然無法規(guī)避該區(qū)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。若要實(shí)現(xiàn)收益覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，金融組織必須對(duì)借款者收取更高利率，這將導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)者獲得資金的逆向選擇現(xiàn)象，反而進(jìn)一步的累積風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，一方面局限于區(qū)域內(nèi)的資金互助合作社、小型農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)等，因在封閉系統(tǒng)內(nèi)無法分散風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)資金鏈斷裂，造成區(qū)域金融生態(tài)惡化、民間融資問題頻發(fā)，另一方面，為保證商業(yè)可持續(xù)，農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)必須不斷向城市擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)區(qū)域、拓展業(yè)務(wù)范圍以抵御風(fēng)險(xiǎn)，卻又形成金融機(jī)構(gòu)不斷“洗腳進(jìn)城”，脫離農(nóng)村的悖論。

（二）政策補(bǔ)貼激勵(lì)效果有限，尋租導(dǎo)致逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)

從我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革來看，若通過持續(xù)補(bǔ)貼方式花錢買機(jī)制，將導(dǎo)致商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)沒有成本和風(fēng)險(xiǎn)邊界，過度補(bǔ)貼將造成對(duì)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的破壞。以農(nóng)村信用社改革為例，贏利的信用社不愿大股東加入，農(nóng)戶和個(gè)體工商戶又不愿加入虧損的信用社，結(jié)果虧損的信用社只能通過存款化股金，達(dá)到人民銀行專項(xiàng)票據(jù)兌付條件，最終強(qiáng)化了信用社的內(nèi)部人控制[15]。從金融機(jī)構(gòu)的微觀經(jīng)營(yíng)看，當(dāng)存在政府補(bǔ)貼機(jī)制時(shí)，金融機(jī)構(gòu)將不再考慮自身風(fēng)險(xiǎn)組合約束，而是將政府補(bǔ)貼看作既定的前提，反而不斷提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度，將風(fēng)險(xiǎn)較高者納入貸款范圍。一個(gè)極端情況是，金融機(jī)構(gòu)收取的利息收益包含了全部貸款收益和財(cái)政補(bǔ)貼，這反而形成金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款者本應(yīng)享有政策性補(bǔ)貼權(quán)益的侵害。

（三）金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度不明確，相關(guān)利益主體權(quán)責(zé)不明

在金融改革過程中，金融機(jī)構(gòu)通過增資擴(kuò)股來滿足監(jiān)管當(dāng)局的資本充足率要求，卻不必對(duì)股東負(fù)責(zé)；被剝奪了委托人權(quán)利的股東，追求的是不須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的短期高額收益；省聯(lián)社有權(quán)任命縣聯(lián)社的主任，但無須也沒有能力承擔(dān)縣聯(lián)社經(jīng)營(yíng)不善的責(zé)任。各利益相關(guān)方追求的都是短期高收益，而不是機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)[16]。農(nóng)村金融改革的“漏斗效應(yīng)”，造成一段時(shí)間以來對(duì)農(nóng)村改革的投入被“規(guī)模巨大且迅速膨脹的機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用、貪污腐化，和由于不當(dāng)行政干預(yù)造成的信貸損失”消耗掉了。借助“三農(nóng)”問題的政治化，地方政府通過農(nóng)村信用社改革間接獲得了大量的中央資金[17]，這種非常規(guī)的資金供給勢(shì)必影響貨幣政策及財(cái)政政策的執(zhí)行效果。

（四）信用約束機(jī)制不完備，微觀主體存在道德風(fēng)險(xiǎn)

一是信用信息作為公共物品供給短缺。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的信用信息是一種公共物品，取得成本高但使用成本低，市場(chǎng)很難有自發(fā)提供信用信息的激勵(lì)。雖然部分涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)建立了農(nóng)村信用檔案，開展了農(nóng)村青年示范戶建設(shè)等工作，但僅靠部分金融機(jī)構(gòu)，無法形成涵蓋全部農(nóng)村居民信用狀況的公共數(shù)據(jù)庫，信息共享機(jī)制不健全。二是信用懲戒機(jī)制缺乏導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。在缺乏明確法律約束和社會(huì)失信懲戒機(jī)制的情況下，小范圍聯(lián)?；ケＲ约罢畵?dān)保等，不是減少而是放大了道德風(fēng)險(xiǎn)。在政策補(bǔ)貼權(quán)屬不明情況下，借款者傾向于不履約，以通過聯(lián)合尋租騙取補(bǔ)貼資金。此外，聯(lián)保、互保方式更容易造成風(fēng)險(xiǎn)傳遞，聯(lián)保圈內(nèi)的一方違約甚至造成集體性違約和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)建議

我國(guó)農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建，要充分遵循普惠金融發(fā)展可持續(xù)的理念，建立協(xié)調(diào)各方的利益兼容機(jī)制，應(yīng)在加快金融改革、釋放潛在生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)通過改善經(jīng)營(yíng)管理模式、創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制等提供可持續(xù)金融服務(wù)。

（一）完善資本積累和利益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

按照自下而上簡(jiǎn)政放權(quán)和自上而下局部試點(diǎn)、整體推開的原則推進(jìn)農(nóng)村金融改革。一是明確投資收益方式和權(quán)責(zé)關(guān)系。必須建立正常的資本增長(zhǎng)和利益分享機(jī)制，使投資者有明確的收益預(yù)期。應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造和有效界定產(chǎn)權(quán)，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)、省聯(lián)社、信用社以及地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系[18]。二是明確地方政府責(zé)任。在賦予地方政府對(duì)小額貸款公司、社會(huì)金融組織等監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)，明確其承擔(dān)區(qū)域金融改革風(fēng)險(xiǎn)和成本的責(zé)任，以此防止地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)多種形式的資本聯(lián)合。應(yīng)積極鼓勵(lì)地方性國(guó)有資本、民營(yíng)資本和個(gè)人等參股控股區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)可以采取合作制、股份制與混合所有制等多種形式調(diào)動(dòng)民間資本積極性，發(fā)揮各類資本的風(fēng)險(xiǎn)管理和分?jǐn)們?yōu)勢(shì)，形成相互監(jiān)督的穩(wěn)定機(jī)制。

（二）加快利率市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益相對(duì)稱

一是農(nóng)村地區(qū)的利率市場(chǎng)化改革應(yīng)先于城市。應(yīng)該加快農(nóng)村地區(qū)利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程，減少農(nóng)村地區(qū)的利率價(jià)格控制，在擴(kuò)大小額貸款公司貸款定價(jià)空間的基礎(chǔ)上，按照成本分?jǐn)偰芰惋L(fēng)險(xiǎn)承受能力相平衡的原則，逐步放開村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等的存貸款利率管制。二是適度提高存款利率上限，賦予金融機(jī)構(gòu)自主定價(jià)權(quán)。按照收益覆蓋風(fēng)險(xiǎn)原則，在適度擴(kuò)大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款定價(jià)空間，保持合理存貸利差基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)適度提高存款利率水平增強(qiáng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，防止資金虹吸效應(yīng)。

（三）改變監(jiān)管和財(cái)政補(bǔ)貼方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)相一致

除利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民種養(yǎng)殖進(jìn)行直接補(bǔ)貼外，應(yīng)取消對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款的直接貼息補(bǔ)貼，并減少對(duì)金融市場(chǎng)微觀行為的干預(yù)。政府部門主要是創(chuàng)造有效的制度環(huán)境，在改善區(qū)域金融生態(tài)、提升信息透明度和降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等方面，構(gòu)建區(qū)域金融安全網(wǎng)和提供金融基礎(chǔ)設(shè)施[19]。一是要完善社會(huì)信用體系，形成信用監(jiān)督和違約懲戒機(jī)制。二是以地方性財(cái)政資金為主體，建立存款保險(xiǎn)制度，提升防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是建立區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)投資公司和金融控股集團(tuán)，通過多樣化經(jīng)營(yíng)分散金融風(fēng)險(xiǎn)。四是完善區(qū)域性金融市場(chǎng)，創(chuàng)新金融投資渠道，通過豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種和開拓農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)等，擴(kuò)大農(nóng)村居民投資范圍、提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分散能力。

（四）擴(kuò)大普惠金融覆蓋面，實(shí)現(xiàn)整體性和靈活性

一是充分利用大數(shù)法則，開展綜合負(fù)債管理。基于大數(shù)定律的貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要以整體評(píng)估替代個(gè)體評(píng)估，避免了對(duì)個(gè)體客戶分別授信所需要的大量調(diào)查、審批等環(huán)節(jié)，可有效提升金融交易效率。同時(shí)，在保證貸款對(duì)象數(shù)量足夠大的情況下，可進(jìn)一步分散投資風(fēng)險(xiǎn)。按照該法則，可圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體開展資金綜合負(fù)債管理，也對(duì)其上下游企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者開展批量營(yíng)銷[20]。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，有效布局金融業(yè)態(tài)。應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)一體化過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，選擇有效的金融組織方式，合理發(fā)揮各類金融組織的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)金融要素和工具整合。例如，將大型商業(yè)銀行的資本優(yōu)勢(shì)與小型金融機(jī)構(gòu)貼近市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，開展批發(fā)性金融、小額貸款轉(zhuǎn)貸等服務(wù)，既拓展了農(nóng)村資金來源，又?jǐn)U大了金融覆蓋面。

注釋：

①“馬先標(biāo)：《城市化穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式構(gòu)建——一個(gè)制度分析范式下的解讀》，載于《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2009年第1期，第64-73頁。在該文中，作者提出了“穩(wěn)健快速推進(jìn)的戰(zhàn)略模式是加速期中國(guó)特色城市化發(fā)展戰(zhàn)略的理性選擇。在制度分析范式下，該戰(zhàn)略模式的核心制度結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)根本著力點(diǎn)和“三證一協(xié)議”等核心制度”。在2012年第11期《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》雜志刊登作者的《穩(wěn)健推進(jìn)城市化的若干問題分析》一文（14-16頁）中，可能是考慮到目前國(guó)內(nèi)與城鎮(zhèn)化相關(guān)的法律制度和調(diào)控體系不夠完善、政策執(zhí)行力也還不夠強(qiáng)的國(guó)情約束條件，作者認(rèn)為在未來一段時(shí)期加中國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)穩(wěn)健推進(jìn)，妥善處理好復(fù)雜的愈億農(nóng)民工的半城市化難題。所以，這里根據(jù)最新的實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，選擇“穩(wěn)健推進(jìn)”的表達(dá)稱謂，而不是“穩(wěn)健快速推進(jìn)”。

②“普惠金融”也稱“包容性金融”，我國(guó)學(xué)者焦瑾璞首先將“Inclusive Financial”翻譯為“普惠金融”。

③2011年以來，世界銀行受蓋茨基金會(huì)（Bill & Melinda Gates Foundation）資助，成立了包含148個(gè)國(guó)家儲(chǔ)蓄、借貸、支付以及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面數(shù)據(jù)的包容性金融發(fā)展數(shù)據(jù)庫，并于2012年起定期發(fā)布包容性金融發(fā)展報(bào)告。詳見：http：//econ.worldbank.org。

④該理念主要由聯(lián)合國(guó)提出，并在1972—1987年舉行的一系列環(huán)境會(huì)議上不斷完善。包括：1972年的斯德哥爾摩環(huán)境會(huì)議、1980年聯(lián)合國(guó)全球自然資源會(huì)議（IUNC）以及1987年的世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)（WCED）等。

⑤CGAP，Consultative Group to Assist the Poor.

⑥趙威：《中國(guó)農(nóng)村金融改革三十年》，《南方農(nóng)村報(bào)》，2008年10月14日。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩