政局變動(dòng)下政府與華洋企業(yè)的妥協(xié)利用

蘆靖心

【摘 要】隨著南京國(guó)民政府的建立，1928年前后的政局變動(dòng)為政企關(guān)系帶來(lái)了新的轉(zhuǎn)變。筆者將從1928年前后南京國(guó)民政府與上海英美煙公司的“統(tǒng)稅”交涉出發(fā)，分析各方勢(shì)力交涉過(guò)程中形成的政府與華洋企業(yè)、華洋企業(yè)間、政府與工人等不同的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)分別從國(guó)內(nèi)政治、國(guó)際政治、民意和現(xiàn)實(shí)層面探討“相互利用、相互妥協(xié)”這一政企關(guān)系形成的原因，理解卷煙“統(tǒng)稅”交涉對(duì)于政府、華洋企業(yè)產(chǎn)生的影響，窺探南京國(guó)民政府成立之初的政企關(guān)系、國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)及國(guó)際關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政局變動(dòng)；政企關(guān)系；南京國(guó)民政府；上海英美煙公司；“統(tǒng)稅”交涉

1928年前后正是南京國(guó)民政府成立之初的特殊時(shí)期，也是政企關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變的特殊節(jié)點(diǎn)。政局變動(dòng)中，探討“統(tǒng)稅”交涉中南京國(guó)民政府、上海英美煙公司以及其他華商企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、工人等各方力量的參與和訴求，以及由此形成的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于理解這一時(shí)期的政企關(guān)系、國(guó)內(nèi)外政局和國(guó)際關(guān)系具有重要意義。

在對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期英美煙公司為代表的煙草企業(yè)與政府關(guān)系的探討上，美國(guó)康奈爾大學(xué)高家龍教授在《中國(guó)大企業(yè)——煙草工業(yè)中的中外競(jìng)爭(zhēng)（1890-1930）》及《大公司與關(guān)系網(wǎng)——中國(guó)境內(nèi)的西方、日本和華商大企業(yè)（1880-1937）》兩本著作中，從英美煙公司與南洋兄弟煙公司等中外企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)出發(fā)，探討其在發(fā)展經(jīng)營(yíng)中如何利用與政府的關(guān)系來(lái)獲得特權(quán)以擴(kuò)大銷(xiāo)售額，同時(shí)分析政治運(yùn)動(dòng)、政治事件如何對(duì)公司的發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大沖擊。同時(shí)指出任何一家企業(yè)在華成功的關(guān)鍵都在于“企業(yè)管理層級(jí)結(jié)構(gòu)”和“中國(guó)關(guān)系網(wǎng)”的互動(dòng)。楊在軍《南京國(guó)民政府時(shí)期上海英美煙公司勞資沖突研究——?jiǎng)诜?、資方與政府關(guān)系視角》一文認(rèn)為勞方、資方與政府博弈過(guò)程具有集體談判性質(zhì)。彭貴珍從1927年大罷工出發(fā)，探討南京國(guó)民政府與英美煙公司如何將其作為博弈的工具，從而在“統(tǒng)稅”交涉中實(shí)現(xiàn)各自的利益。在對(duì)南京國(guó)民政府卷煙“統(tǒng)稅”制度的研究上，董振平在《試論1927-1947年南京國(guó)民政府的統(tǒng)稅政策》中，對(duì)“統(tǒng)稅”政策的制定和發(fā)展過(guò)程及主要內(nèi)容進(jìn)行梳理。金源云，李國(guó)強(qiáng)在《略論1928—1937年南京國(guó)民政府卷煙統(tǒng)稅實(shí)施之影響》中，重點(diǎn)分析統(tǒng)稅政策的影響。于廣也專(zhuān)門(mén)梳理1928年前后卷煙統(tǒng)稅開(kāi)征的過(guò)程。

由上可知，學(xué)界對(duì)于英美煙公司及其他卷煙企業(yè)的研究，少有從政企關(guān)系角度對(duì)企業(yè)和政府的互動(dòng)進(jìn)行分析。在對(duì)民國(guó)初年統(tǒng)稅制度的研究中，還未有學(xué)者從政企關(guān)系的角度分析各方力量的“統(tǒng)稅”交涉。因此，筆者將從1928年前后南京國(guó)民政府與上海英美煙公司的“統(tǒng)稅”交涉出發(fā)，探討南京國(guó)民政府、英美煙公司及其他華商企業(yè)等在交涉中的不同角色，分析政府與華洋企業(yè)間“相互利用、相互妥協(xié)”的互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)指出交涉中企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)民意的利用，以此來(lái)窺探南京國(guó)民政府成立之初的政企關(guān)系、國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)及國(guó)際關(guān)系。

一、1928年前后卷煙“統(tǒng)稅”交涉的過(guò)程

1927年4月18日，南京國(guó)民政府成立。面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政困難，加上各省稅務(wù)皆不統(tǒng)一，中央政府決定對(duì)混亂稅制進(jìn)行改革，加征卷煙統(tǒng)稅。1927年6月，南京國(guó)民政府財(cái)政部長(zhǎng)古應(yīng)芬在整理稅收的過(guò)程中，公布《卷煙統(tǒng)稅暫行簡(jiǎn)章》。1928年1月18日，在財(cái)政部長(zhǎng)宋子文與上海英美煙公司的多次交涉下，國(guó)民政府財(cái)政部正式頒布《卷煙統(tǒng)稅條例》，規(guī)定：“凡一切進(jìn)口之卷煙及以煙葉制成之貨品，于繳納進(jìn)口正稅及二五附稅后，應(yīng)按照海關(guān)估價(jià)復(fù)納卷煙統(tǒng)稅20%，凡一切在本國(guó)境內(nèi)設(shè)廠制造之貨品，概應(yīng)由主管機(jī)關(guān)以海關(guān)估價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，征收22.5%（即每百元征收22.5元），準(zhǔn)其行銷(xiāo)各省，不再重征他項(xiàng)稅捐?！?/p>

這一統(tǒng)稅條例的出臺(tái)，標(biāo)志著南京國(guó)民政府正式擁有向卷煙行業(yè)征稅的指導(dǎo)辦法。這一《條例》具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：首先，英美煙公司建立的是從中央到地方統(tǒng)一的卷煙稅收制度，改變過(guò)去中央與地方多種稅目并存、重復(fù)征收的局面。其次，明確對(duì)進(jìn)口商品和本國(guó)境內(nèi)的制造商品的征稅稅率，除海關(guān)關(guān)稅和附加稅外，與本國(guó)商品保持一致，但征收額由海關(guān)量定?？梢?jiàn)，南京國(guó)民政府已經(jīng)著手統(tǒng)一全國(guó)和重建經(jīng)濟(jì)秩序，爭(zhēng)取關(guān)稅自主權(quán)的行動(dòng)也已展開(kāi)。

此后，華商群體利用民族主義情感和輿論支持不斷向政府抗議示威。1928年11月8日，上海卷煙統(tǒng)稅處召集中外卷煙公司開(kāi)會(huì)，討論增加煙稅問(wèn)題。12月1日，南京國(guó)民政府正式發(fā)布公告實(shí)行加稅，規(guī)定無(wú)論華洋及進(jìn)口卷煙，一律征收統(tǒng)稅32.5%。此舉雖再次遭到華商反對(duì)，然而到1929年2月《征收卷煙統(tǒng)稅條例》改訂版正式公布時(shí)，政府已然做出加征關(guān)稅至32.5%的最終決定。

二、1928年前后卷煙“統(tǒng)稅”交涉中政企關(guān)系的特征

經(jīng)過(guò)1927-1928年主要以上海英美煙公司和南京國(guó)民政府為代表的卷煙“統(tǒng)稅”交涉，《征收卷煙統(tǒng)稅條例》的頒布意味著卷煙統(tǒng)稅制度步入正軌。而近兩年的交涉主要呈現(xiàn)出以下三個(gè)特征：首先，南京國(guó)民政府急于通過(guò)統(tǒng)稅制度的確立來(lái)重建經(jīng)濟(jì)秩序，對(duì)內(nèi)穩(wěn)定局勢(shì)，廣開(kāi)稅源，對(duì)外爭(zhēng)取關(guān)稅自主，與外商展開(kāi)談判；其次，英美煙公司面對(duì)中國(guó)政局變動(dòng)迫切希望能夠與新政權(quán)建立合作，繼續(xù)維護(hù)其特權(quán)地位；再次，華商企業(yè)征稅問(wèn)題上陷入被動(dòng)，遂而聯(lián)合商界通過(guò)贏得民意的方式展開(kāi)自救，并與政府展開(kāi)對(duì)抗；此外，為籌備北伐軍費(fèi)和應(yīng)對(duì)其他開(kāi)銷(xiāo)，政府一再與各方力量談判并增加稅收。盡管政策頒布遭遇阻力，但最終都順利施行。

從以上特征中可以明顯看到政府力量和華洋企業(yè)力量的博弈和妥協(xié)。南京國(guó)民政府與上海英美煙公司呈現(xiàn)出“表面打壓，實(shí)則合作”的互動(dòng)關(guān)系。一方面，南京國(guó)民政府的力量日漸凸顯并對(duì)英美煙公司實(shí)行與華商企業(yè)相同的卷煙稅率。另一方面，政府的意志受到公司及其背后英美兩國(guó)的壓制，政府為獲得高昂借款，不得不向公司進(jìn)行談判妥協(xié)。就南京國(guó)民政府與華商企業(yè)而言，主要呈現(xiàn)出“互相利用，互有妥協(xié)”的關(guān)系。一方面，南京國(guó)民政府企圖利用華商及其聯(lián)合體的抵抗，來(lái)應(yīng)對(duì)英美煙公司的強(qiáng)硬態(tài)度；華商企業(yè)在政府的保護(hù)下，一定程度上改變了華洋不均的局面，但由于自身力量有限和政府向外商的妥協(xié)而最終遭受損失。當(dāng)然，對(duì)于華洋企業(yè)而言，其競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不言而喻。由于英美煙公司的強(qiáng)大壟斷地位，華商企業(yè)在南京政府時(shí)期的處境每況愈下。此外，交涉過(guò)程出現(xiàn)了一支新的力量，即工人的力量。在1927年的大罷工中，工人成為政府與英美煙公司政治博弈的工具，并直接影響了統(tǒng)稅政策的頒布。

基于以上特征和各方勢(shì)力關(guān)系的總結(jié)，筆者將從國(guó)內(nèi)政治、國(guó)際政治、民意以及現(xiàn)實(shí)層面出發(fā)，借助1927-1928年卷煙“統(tǒng)稅”的交涉，探討南京國(guó)民政府與華洋企業(yè)在政權(quán)更替的特殊背景下，形成上述關(guān)系的深層原因。

三、南京國(guó)民政府與華洋企業(yè)互動(dòng)關(guān)系之原因反映

（一）國(guó)內(nèi)政治層面：南京國(guó)民政府與華洋企業(yè)的合作基礎(chǔ)

政權(quán)交替之時(shí)，南京政府急于建立新的經(jīng)濟(jì)秩序來(lái)穩(wěn)固統(tǒng)治，同時(shí)寄希望于爭(zhēng)奪關(guān)稅自主權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)在國(guó)際地位的獨(dú)立自主，英美煙公司也迫切尋求繼續(xù)與新政權(quán)合作的基礎(chǔ)。因此，雙方都希望通過(guò)交涉來(lái)實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化。

北洋政府時(shí)期，英美煙公司享有巨大的在華特權(quán)和全球最低的卷煙稅率。南京國(guó)民政府的成立代表著中國(guó)新的政治秩序的產(chǎn)生。因此，進(jìn)行財(cái)稅改革，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序就成為新政府必須面對(duì)的問(wèn)題。一方面，政府若在統(tǒng)一稅收問(wèn)題上取得重大進(jìn)展，勢(shì)必會(huì)提高政府威望，穩(wěn)固其合法地位。另一方面，政府成立以來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政困難和繼續(xù)北伐的軍費(fèi)支出，使其不得不在卷煙這一暴利行業(yè)上轉(zhuǎn)變之前低稅率的做法，通過(guò)政策來(lái)保障穩(wěn)定的稅收。而為了達(dá)到這一目的，政府一方面利用工人大罷工煽動(dòng)民族情感，以圖通過(guò)政治強(qiáng)力來(lái)聯(lián)合各社會(huì)團(tuán)體和工人向英美煙公司的抗稅行為施加壓力；另一方面，政府不得不接受英美煙公司提出的巨額認(rèn)捐款項(xiàng)。同時(shí)，英美煙公司背后所代表的英美勢(shì)力也使得政府不得不出于外交的目的緩和二者關(guān)系。南京國(guó)民政府成立以來(lái)的親美政策，無(wú)疑是向商界宣告英美煙公司特權(quán)經(jīng)營(yíng)的合法性。在不平等條約所帶來(lái)的中國(guó)對(duì)外政策的混亂秩序下，政府唯有從現(xiàn)實(shí)利益出發(fā)去和企業(yè)進(jìn)行符合現(xiàn)實(shí)利益的談判。

以南洋兄弟煙草公司為代表的華商企業(yè)以及成立的各種工商業(yè)團(tuán)體，也希望充分抓住這一時(shí)局變動(dòng)來(lái)改變北洋政府時(shí)期華洋企業(yè)極其不平等的地位。因此，南京政府成立以來(lái)所進(jìn)行的一系列關(guān)稅自主的嘗試給予他們莫大希望。罷工期間，他們積極運(yùn)用政府的輿論授意和經(jīng)濟(jì)援助鼓動(dòng)罷工以取得對(duì)他們有利的稅收政策。同時(shí)，他們向政府提出抗議，大肆渲染民族主義情感博得政府的同情。1927年9月14日，上海南洋、華成等44家民族企業(yè)發(fā)表聯(lián)合宣言。除表達(dá)洋商在租界的惡意競(jìng)爭(zhēng)外，指出華商企業(yè)為政府提供稅源卻遭到不平等稅收政策的損害，以致難以為繼。希望能聯(lián)合同業(yè)力量迫使政府能加以干涉，實(shí)現(xiàn)自救。

最終的結(jié)果是，政府在確定征稅體系的前提下向英美煙公司做出了讓步，這與南京國(guó)民政府急需財(cái)源和英美兩國(guó)的支持密切相關(guān)，同時(shí)與新任財(cái)政部長(zhǎng)宋子文的積極交涉密不可分。英美煙公司用巨款預(yù)付卷煙稅的承諾，成為宋子文發(fā)行公債籌集經(jīng)費(fèi)解決財(cái)政困境的擔(dān)保。

（二）民意層面：南京國(guó)民政府的利用與暗中對(duì)抗

在1928年前后英美煙公司與政府就“統(tǒng)稅協(xié)議”的交涉過(guò)程中，上海各煙廠爆發(fā)了長(zhǎng)達(dá)110天的聯(lián)合大罷工，這無(wú)疑為政府和英美煙公司的交涉形成了巨大震動(dòng)。與此同時(shí)，罷工活動(dòng)也直接影響到1928年初《卷煙統(tǒng)稅條例》的出臺(tái)。

1927年10月2日到17日，浦東英美煙公司三廠工人先后加入罷工，并赴工會(huì)請(qǐng)求嚴(yán)重交涉。在四次談判過(guò)程中，黨政機(jī)關(guān)也先后參與調(diào)解。10月2日，經(jīng)過(guò)上海市黨部、工會(huì)統(tǒng)一委員會(huì)、勞資調(diào)節(jié)委員會(huì)等機(jī)關(guān)的調(diào)解，勞資雙方最終以意見(jiàn)相差太遠(yuǎn)而未有結(jié)果。其后，外交部交涉公署也參與其中，但談判都以失敗告終。談判失敗后，為進(jìn)一步鼓勵(lì)罷工，黨政部門(mén)聯(lián)合發(fā)動(dòng)抵制英美煙公司產(chǎn)品與援助罷工的全民運(yùn)動(dòng)。全民抵貨的巨大壓力也使英美煙公司感到此次罷工不僅僅是簡(jiǎn)單的勞資沖突，也是一場(chǎng)政治外交利益的博弈。黨政機(jī)關(guān)以稅收優(yōu)惠為條件，動(dòng)員華商大企業(yè)——南洋煙廠和華成煙廠進(jìn)行捐款，利用民意向英美煙公司的統(tǒng)稅特權(quán)發(fā)起挑戰(zhàn)。隨著罷工的持續(xù)，中國(guó)政府和英美煙公司都面臨困境。對(duì)中國(guó)政府而言，持續(xù)的罷工需要大量的經(jīng)費(fèi)支持，而就英美煙公司而言，其各品牌商品在華東區(qū)的銷(xiāo)售額出現(xiàn)明顯降低，有被中國(guó)企業(yè)搶占的危險(xiǎn)。因此，雙方都希望就稅收問(wèn)題和罷工問(wèn)題盡快展開(kāi)談判。自1月18日《征稅統(tǒng)煙條例》頒布后，宋子文立即以調(diào)解人身份斡旋英美煙公司的罷工運(yùn)動(dòng)，并達(dá)成和解協(xié)議。而諷刺的是，時(shí)隔三個(gè)多月的罷工后，政府依然在統(tǒng)稅問(wèn)題上接受了英美煙公司的意見(jiàn)。這與英美煙公司本身的雄厚實(shí)力和壟斷地位等現(xiàn)實(shí)因素密不可分。

（三）現(xiàn)實(shí)層面：英美煙公司的強(qiáng)大實(shí)力和壟斷地位

事實(shí)上，英美煙公司獲得歷屆政府的優(yōu)待與其自身的強(qiáng)勢(shì)經(jīng)營(yíng)密切聯(lián)系，而政府提供的稅收特權(quán)也促使其不斷壯大。這一過(guò)程中，英美煙公司與政府之間愈發(fā)產(chǎn)生一種依賴(lài)關(guān)系?；仡櫽⒚罒煿驹?927-1928年的經(jīng)營(yíng)狀況，可以感嘆其規(guī)模之大，滲透之深。以英美煙公司的北方區(qū)為例，在1926年10月-1927年4月，英美煙公司的銷(xiāo)售額占比雖有波動(dòng)，但始終在50%以上。盡管在1927年罷工期間，英美煙公司各品牌的銷(xiāo)售量有所下降，但從1928年開(kāi)始，其銷(xiāo)售量逐漸恢復(fù)并逐漸增長(zhǎng)到其有史以來(lái)銷(xiāo)售額的最高峰，這無(wú)疑仰賴(lài)于相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)政局。

由此可見(jiàn)，英美煙公司本身的資金優(yōu)勢(shì)使其必然成為南京國(guó)民政府合作的對(duì)象。其自身良好的經(jīng)營(yíng)也為發(fā)展提供了良性循環(huán)。正如高家龍教授提出的企業(yè)家精神，英美煙公司通過(guò)西方公司的管理經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)本土化的生產(chǎn)銷(xiāo)售，形成生產(chǎn)-銷(xiāo)售-管理為一體的龐大市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。而中國(guó)境內(nèi)的其他企業(yè)基本都處在追趕、模仿的過(guò)程，這也是為何在中國(guó)經(jīng)營(yíng)40年始終處于壟斷地位的原因。于政府而言，與擁有強(qiáng)大實(shí)力同時(shí)得到英美支持的企業(yè)合作，能夠維護(hù)其統(tǒng)治地位。因此，政府雖有心保護(hù)華商企業(yè)，但伴隨著英美煙公司與政府經(jīng)濟(jì)依賴(lài)關(guān)系的確立，在征稅方面，政府不得不依賴(lài)能夠從政治上直接控制的華商企業(yè)的資金支持。

（四）國(guó)際政治層面：關(guān)稅自主與條約限制

1928年1月18日《卷煙統(tǒng)稅條例》的出臺(tái)，不僅意味著對(duì)卷煙稅收的調(diào)整，更是南京國(guó)民政府廢除不平等條約，爭(zhēng)取關(guān)稅自主權(quán)的先聲。首先，政府希望通過(guò)和平方式廢除不平等條約，因而英美煙公司與政府的“統(tǒng)稅”交涉不僅僅是政府與企業(yè)的行為，已然上升到外交層面。正如英美煙公司方面所稱(chēng)，“此事已將實(shí)行，外國(guó)各公司因領(lǐng)事館反對(duì)之故，不能尊奉?！倍鲊?guó)領(lǐng)事館緣何出面干涉？長(zhǎng)期以來(lái)不平等條約給予外商的關(guān)稅特權(quán)使其在北洋政府時(shí)期的自由貿(mào)易的體系下財(cái)富盡攬。因此，當(dāng)新政府企圖按照本國(guó)原則加征稅收勢(shì)必會(huì)遭受他國(guó)政府干涉。因?yàn)檫@一原則不僅適用于某一企業(yè)或某種行業(yè)，實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)中外貿(mào)易秩序的挑戰(zhàn)。