我國(guó)圖書館治理研究的發(fā)展回顧及展望

李　敏（海南師范大學(xué)圖書館　海南　海口　571158）

羅　皓（山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館　山東　青島　266100）

我國(guó)圖書館治理研究的發(fā)展回顧及展望

李敏（海南師范大學(xué)圖書館海南?？?71158）

羅皓（山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館山東青島266100）

我國(guó)圖書館治理研究始于20世紀(jì)初，早期代表性成果是中國(guó)科學(xué)院黃穎的博士論文。2007年，圖書館治理研究的旨趣又被重新提起，2007—2010年是我國(guó)圖書館治理研究的橫向拓展階段，2012年國(guó)內(nèi)圖書館學(xué)核心期刊組織了圖書館治理研究的3個(gè)專題，由此開啟了我國(guó)圖書館治理研究的縱向深入階段。10余年來(lái)，我國(guó)圖書館治理研究主要集中于圖書館管理范式的演變、圖書館治理模式的轉(zhuǎn)型和圖書館治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。今后的研究重點(diǎn)將是圖書館理事會(huì)制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

圖書館治理理事會(huì)法人治理結(jié)構(gòu)公共圖書館

1　引　言

圖書館治理理論研究和實(shí)踐探索的內(nèi)外部環(huán)境在不斷變化，了解現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，需要研究者不斷地跟進(jìn)研究動(dòng)態(tài)，從這一點(diǎn)看，對(duì)已取得成果的系統(tǒng)梳理和熱點(diǎn)追蹤是一項(xiàng)具有促進(jìn)作用的工作，也是推動(dòng)相關(guān)研究趨向臻美的客觀動(dòng)力。進(jìn)入CNKI（中國(guó)知網(wǎng)）數(shù)據(jù)庫(kù)，將檢索條件設(shè)定為：主題＝“圖書館”并含“治理”，檢索日期為2014年8月31日，其他條件為默認(rèn)的情況下，筆者首次檢索到408條結(jié)果，剔除“簡(jiǎn)介”、“啟事”、“廣告”和“優(yōu)先出版”以及無(wú)關(guān)題錄后，共得到97篇有效文獻(xiàn)。從所得文獻(xiàn)數(shù)量年度分布的走勢(shì)可以看出，2009年之前的圖書館治理研究處于平緩的增長(zhǎng)期，年度文獻(xiàn)量均低于10篇，峰值出現(xiàn)在2010年，約占全部文獻(xiàn)量的23.7%，隨后則發(fā)生較小的回落，但也算是近5年來(lái)我國(guó)圖書館學(xué)的研究熱點(diǎn)。同時(shí)，隨著文化建設(shè)的推進(jìn)和《公共文化服務(wù)保障法》的提出以及公共圖書館立法的完善，以圖書館為核心的文化事業(yè)單位改革試點(diǎn)也將相關(guān)研究從理論問(wèn)題引入實(shí)踐探索。我國(guó)的圖書館治理研究始于21世紀(jì)初，10余年來(lái)取得了一系列頗具指導(dǎo)意義的理論成果，既有對(duì)西方國(guó)家（或地區(qū)）典型圖書館治理經(jīng)驗(yàn)的介紹、比較和借鑒，也有對(duì)本土圖書館治理的積極探索和嘗試，突破了圖書館管理體制的固有格局，向圖書館治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化邁出了重要步伐。

2　我國(guó)圖書館治理研究的發(fā)展脈絡(luò)

2.1第一階段：我國(guó)圖書館治理研究的悄然興起

將治理理論引入圖書館研究是一個(gè)創(chuàng)新方法，與創(chuàng)新聯(lián)系最緊密的是發(fā)展問(wèn)題，圖書館要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展必須打破常規(guī)，尋求創(chuàng)新之路。由中國(guó)科學(xué)院徐引篪教授主持的國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目“制度創(chuàng)新與我國(guó)圖書館的可持續(xù)發(fā)展”首開先河，從制度創(chuàng)新的角度探討我國(guó)圖書館的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，為圖書館治理研究的興起提供了理論導(dǎo)引，并由此引發(fā)了圖書館界對(duì)相關(guān)問(wèn)題的思考和探討。

從CNKI收錄的相關(guān)文獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)最早將治理理念引入圖書館領(lǐng)域的是中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心的黃穎和徐引篪，其發(fā)表的《圖書館治理：概念及其涵義》從廣義和狹義兩個(gè)角度給出了圖書館治理（Library Governance）的定義，并從圖書館治理的制度環(huán)境、結(jié)構(gòu)要素和相關(guān)機(jī)制3個(gè)方面作了外延性解釋[1]。黃穎在《從“統(tǒng)治”到“治理”：管理圖書館范式的演變》中認(rèn)為，“統(tǒng)治”和“治理”是管理圖書館的兩種基本機(jī)制，統(tǒng)治的主要特征是其權(quán)威的來(lái)源具有唯一性，政府機(jī)構(gòu)自上而下形成的權(quán)力運(yùn)行體系長(zhǎng)期以來(lái)在圖書館事業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位，治理的創(chuàng)新性作用則體現(xiàn)在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的多中心化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與和開放合作[2]。黃穎的《圖書館治理的比較制度分析》是其圖書館治理研究成果的集中體現(xiàn)，其分析了圖書館治理單元、類型及發(fā)展模式，利用比較制度分析方法探討了制度環(huán)境影響因素，對(duì)美國(guó)圖書館治理的演變過(guò)程和典型案例進(jìn)行了解說(shuō)，提出了我國(guó)圖書館治理變革的6條政策及建議，并認(rèn)為治理變革的核心是完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，推行圖書館委員會(huì)制度[3]。黃穎的此篇博士論文已成為我國(guó)圖書館治理研究的經(jīng)典之作，總被引頻次列相關(guān)文獻(xiàn)的第一位，對(duì)后續(xù)研究產(chǎn)生了較大影響。

2.2第二階段：我國(guó)圖書館治理研究的橫向拓展

在黃穎的博士論文“研究不足”部分，他對(duì)圖書館委員會(huì)制度的工作模式充滿期盼，但終究未見其有關(guān)圖書館治理的進(jìn)一步拓展性研究。隨后兩年內(nèi)雖有其他作者發(fā)表了兩篇相關(guān)論文，但從內(nèi)容上判斷，屬于“雞肋”性質(zhì)的邊緣“產(chǎn)品”，與圖書館治理研究主題的中心思想有較大的差距。直至2007年，該主題的研究熱情被重新點(diǎn)燃，由此產(chǎn)生了一批具有較大影響力的文章，從CNKI可知，被引頻次大于10的論文共有11篇，其中，8篇發(fā)表在2008—2010年，這一階段也成為我國(guó)圖書館治理研究成果的繁榮時(shí)期。

浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)圖書館的阮勝利至今已發(fā)表了9篇相關(guān)圖書館治理的文章，總被引頻次29次，其中2007年有4篇，這些文章成為了我國(guó)圖書館治理研究的承啟之作。2008年，黑龍江大學(xué)蔣永福教授發(fā)表的《論圖書館治理》在引述黃穎觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了圖書館治理的四項(xiàng)基本原則[4]，并受到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”的資助，蔣永福教授帶領(lǐng)的研究團(tuán)隊(duì)至今已經(jīng)發(fā)表了18篇相關(guān)文章，其中，2010年就有10篇，他是目前我國(guó)圖書館治理研究領(lǐng)域總被引頻次（115次）最高的學(xué)者。該團(tuán)隊(duì)的研究主題主要分布在“圖書館法人治理結(jié)構(gòu)”、“圖書館治理主體設(shè)置”、“圖書館治理評(píng)價(jià)”及“圖書館理事會(huì)制度”四大方面，采用的實(shí)踐案例屬于就地取材。雖然黑龍江省公共圖書館的建設(shè)主體設(shè)置模式及其總分館服務(wù)體系是管理創(chuàng)新行為，但并非是治理變革。2008—2010年的研究成果主要集中于3個(gè)專題：①《國(guó)家圖書館學(xué)刊》2010年第4期的專題“公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”；②《情報(bào)資料工作》2010年第5期的同名專題；③《圖書館建設(shè)》2010年第11期組織的“公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置模式研究”專欄。另外，深圳圖書館的幾位學(xué)者也發(fā)表了相關(guān)成果，如肖容梅（2008）在《公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探》一文中構(gòu)建了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架：理事會(huì)（決策機(jī)構(gòu)）＋管理層（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）＋監(jiān)督層，并提出了“激勵(lì)”、“監(jiān)督約束”和“評(píng)價(jià)”等一系列治理機(jī)制[5]。深圳圖書館是我國(guó)首批法人治理機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位，該館同仁發(fā)表的文章緊扣實(shí)踐主題，為我國(guó)圖書館理事會(huì)制度的建設(shè)提供了案例支撐與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.3第三階段：我國(guó)圖書館治理研究的縱向深入

作為我國(guó)公共圖書館率先進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)的事業(yè)單位，深圳圖書館實(shí)行理事會(huì)制度的代表性意義和示范性作用在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)講都是重大的，在一定程度上對(duì)我國(guó)其他有開展治理實(shí)踐意向的圖書館起到了模范帶頭作用，同時(shí)也進(jìn)一步拓展并深化了相關(guān)理論研究。法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會(huì)制度，雖然這一制度在國(guó)外的發(fā)展已有160余年，但被引入國(guó)內(nèi)并付諸于實(shí)踐卻僅有4年，蔣永福教授在《論圖書館理事會(huì)制度》一文中詳細(xì)闡述了圖書館理事會(huì)制度的概念、起源、類型及重要性，并以美國(guó)和韓國(guó)為例探索了國(guó)外圖書館理事會(huì)制度的基本架構(gòu)和法律基礎(chǔ)[6]。此后，我國(guó)圖書館治理研究的重心則由“治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“理事會(huì)制度”的建設(shè)、運(yùn)行和評(píng)價(jià)，開啟了新的研究和實(shí)踐探索階段。

我國(guó)圖書館治理研究進(jìn)入全面深化階段的主要標(biāo)志是圖書館學(xué)核心期刊組織的3個(gè)針對(duì)性專題研究：①是西安文理學(xué)院段小虎發(fā)表在《圖書館雜志》2012年第5、6、7期上的“公共圖書館治理模式研究”3篇系列論文，從治理哲學(xué)的視角分別審視了圖書館的參與式治理、自主治理及合作治理3種模式。2013年產(chǎn)生的10篇有關(guān)圖書館治理研究主題聚焦在“農(nóng)村圖書館治理”、“圖書館多中心治理”以及不同環(huán)境、背景和體系下的圖書館治理探微。②《圖書與情報(bào)》2014年第2期由北京大學(xué)李國(guó)新教授主持的專題，主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是對(duì)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的框架與調(diào)控機(jī)制進(jìn)行梳理，二是對(duì)倫敦、紐約和波士頓等國(guó)外幾家具有較大影響的圖書館理事會(huì)制度進(jìn)行解讀和評(píng)價(jià)，通過(guò)該專題可以透視出公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究和實(shí)踐的現(xiàn)狀，為我國(guó)圖書館推進(jìn)理事會(huì)制度的施行，完善法人治理結(jié)構(gòu)提供了有益參考和借鑒。③《國(guó)家圖書館學(xué)刊》2014年第3期組織的“圖書館法人治理研究”專題，主要涵蓋3個(gè)方面：一是我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀及突出問(wèn)題；二是我國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度建設(shè)的難點(diǎn)問(wèn)題；三是英、美兩國(guó)典型圖書館治理模式及制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)引薦。在這一階段，將國(guó)外圖書館的治理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)行情況引入國(guó)內(nèi)的文章多達(dá)16篇，從相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，圖書館理事會(huì)制度在國(guó)外已屬于較為成熟的治理方案，但該制度畢竟是游離于我國(guó)文化事業(yè)管理體制之外的事物，能否在本土的制度土壤內(nèi)生根發(fā)芽，至少在目前看來(lái)仍是一粒值得期待的“種子”。

3　我國(guó)圖書館治理研究成果述評(píng)

3.1圖書館管理范式的演變：內(nèi)生機(jī)理與制度環(huán)境

圖書館的建設(shè)和發(fā)展受到3個(gè)層面的影響：①國(guó)家層面的政策、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等宏觀指導(dǎo)與行政要求；②圖書館舉辦者或所有者的管控、經(jīng)營(yíng)和處置等中觀因素；③圖書館工作人員的業(yè)務(wù)工作和用戶的需求反饋等具體性要素，這三種管理形態(tài)在實(shí)際操作中存在內(nèi)容與形式上的差別，但究其本質(zhì)來(lái)看，卻是制度安排的迥異。黃穎比較了“統(tǒng)治”（Government）和“治理”（Governance）的內(nèi)涵差異，他所羅列的七大要素可以歸為3個(gè)方面：①官僚化色彩的濃淡；②利益相關(guān)者的多少；③民主化水平的高低[2]?？梢?，治理比統(tǒng)治在體制上更具有包容性和優(yōu)越感，這也重新定義了不同管理范式的內(nèi)涵。黃穎認(rèn)為，圖書館治理的前提是主體之間不同的利益訴求，主體是指能夠行使代表性職能的個(gè)人、組織和委員會(huì)，而客體則是指治理的對(duì)象及其范圍[3]。他還認(rèn)為，某一個(gè)確定的“一定范圍內(nèi)的居民”為了獲得共同的圖書館服務(wù)會(huì)形成一個(gè)治理單元（Governance Unit），并與一般性概念上的用戶群體有著本質(zhì)區(qū)別[3]。治理單元是一個(gè)較為封閉的完整性系統(tǒng)，強(qiáng)化了用戶在治理過(guò)程中的主體性地位和作用，而多元化形態(tài)的治理單元又生成了不同的圖書館治理類型，黃穎在《圖書館治理的比較制度分析》中把在個(gè)體/家族、協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)和地方政府等范圍內(nèi)的圖書館治理歸入元素型范疇，由以上治理單元組合而成的圖書館治理則納入組合型范疇，典型的元素型圖書館治理形態(tài)包括高校圖書館和公共圖書館[3]。例如，美國(guó)自治城市與縣級(jí)公共圖書館在治理結(jié)構(gòu)上的差異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是上級(jí)主管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)方式，縣級(jí)圖書館對(duì)上級(jí)部門的行政依賴性更強(qiáng)；二是圖書館委員會(huì)的職能權(quán)限，自治城市比縣更加突出“顧問(wèn)型委員會(huì)”在圖書館治理中的主導(dǎo)作用。而中國(guó)的公共圖書館在管理范式上仍沒(méi)有脫掉行政管制的帽子，自治程度較低，僅有少數(shù)圖書館設(shè)置了非制度化的用戶咨議機(jī)制。

公共圖書館是具有高度正外部性的準(zhǔn)公共物品，是公共文化服務(wù)運(yùn)行體系中的核心力量之一，所涉及的問(wèn)題不僅在于其社會(huì)公益性能否普遍惠及公眾，還在于這種制度安排能否帶來(lái)高效率的運(yùn)行狀態(tài)，引入市場(chǎng)化機(jī)制能否提升效率，政府部門的角色如何定位。顧燁認(rèn)為，公益動(dòng)機(jī)是導(dǎo)致圖書館運(yùn)行效率低下的主因，而且存在“低效率→政府失靈”和“社會(huì)公平價(jià)值＞＞市場(chǎng)效率價(jià)值→市場(chǎng)失靈”的雙失靈困境[7]。因而，“政府、市場(chǎng)、志愿者”不同價(jià)值取向的三方所形成的相互協(xié)調(diào)分工合作關(guān)系，也為圖書館體制的創(chuàng)新及公眾爭(zhēng)取在圖書館事務(wù)上的民主權(quán)利提供了可拓展性的制度環(huán)境，而民眾“獲得圖書館服務(wù)”權(quán)利即是貫穿于圖書館治理過(guò)程的核心主線[7]。黃穎在《圖書館治理的比較制度分析》中把影響圖書館治理中博弈均衡的制度因素歸納為“獲得圖書館服務(wù)”的權(quán)利、公共權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)、圖書館行業(yè)性組織和圖書館立法4個(gè)方面[3]。習(xí)衛(wèi)妮在《圖書館治理的制度環(huán)境影響因素分析》一文中基本照抄了前者的主要內(nèi)容，只不過(guò)在“圖書館立法”部分稍有延伸，將制度上升為法律意味著對(duì)圖書館治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整有了最具強(qiáng)制性和權(quán)威性的規(guī)范[8]。同時(shí)需要指出的是，上述四項(xiàng)制度環(huán)境不是孤立存在的，而是一個(gè)國(guó)家的民主程度在圖書館事業(yè)上的映射，中外體制有別，研究者應(yīng)當(dāng)從本國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，國(guó)外圖書館治理的制度安排固然有可以借鑒和參考的元素，但若直接移植過(guò)來(lái)可能會(huì)造成“水土不服”。

3.2圖書館治理模式的轉(zhuǎn)型：方案選擇與權(quán)衡因素

中央發(fā)布的兩項(xiàng)文件對(duì)公共文化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有鮮明的政策引導(dǎo)性，一是2005年的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），提出要形成科學(xué)有效的文化事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新機(jī)制，二是2006年的《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“綱要”），提出了以政府為主體、以社會(huì)力量為補(bǔ)充的公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制[9]。阮勝利對(duì)“意見”和“綱要”進(jìn)行了政策觀念詮釋，認(rèn)為兩項(xiàng)文件的實(shí)施為公共圖書館管理的變革提供了政策動(dòng)力，也為圖書館事業(yè)的制度環(huán)境注入了新的活力[9]。而早在20年前，浙江省金華市就已經(jīng)在醞釀建立新型的圖書館管理模式，以“民辦公助”的形式建造了嚴(yán)濟(jì)慈圖書館（以下簡(jiǎn)稱嚴(yán)圖）。阮勝利等從權(quán)力分配、治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)等方面理性分析了嚴(yán)圖管理委員會(huì)模式，結(jié)合我國(guó)公共圖書館治理模式運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并對(duì)照“意見”中的改革精神，得出了3點(diǎn)重要結(jié)論：①嚴(yán)圖是股份制產(chǎn)權(quán)下的委員會(huì)制運(yùn)作模式，距離純粹的民主式委員會(huì)制還有一定的差距；②以政府投入為主的“公辦民助”模式更加符合我國(guó)圖書館建設(shè)的實(shí)際邏輯；③委員會(huì)制在圖書館治理中具有多樣化的價(jià)值意義[10]。參與式治理模式曾一度被學(xué)界看作為一種有效治理方案，但段小虎等認(rèn)為，參與式治理還受到治理結(jié)構(gòu)、治理生態(tài)和公民社會(huì)發(fā)育等因素的制約，難以獨(dú)立承擔(dān)我國(guó)公共圖書館治理轉(zhuǎn)型的艱巨任務(wù)[11]。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的不斷深化，自發(fā)形成的民間組織得到了迅速發(fā)展，自治能力也有了大幅度提升，但相關(guān)的法律、法規(guī)并不發(fā)達(dá)，《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》（草案）還在修改之中，無(wú)法對(duì)圖書館治理行為產(chǎn)生有效的政策規(guī)范與制度約束。段小虎認(rèn)為，在法律制度和公民社會(huì)兩大外部條件缺失的情況下，公共圖書館治理的突破點(diǎn)還須在自身內(nèi)部尋找，因?yàn)槲覈?guó)目前現(xiàn)行不多的圖書館治理方案都是由政府主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，但實(shí)踐中的自主運(yùn)行和合作治理力量卻始終徘徊于主流認(rèn)識(shí)之外，造成理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)[12]。因此，他從社會(huì)結(jié)構(gòu)的視角分析了合作治理在圖書館治理中的適用性并用案例輔以證明，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和公眾需求趨于多樣化，圖書館治理的主體也將由單一化走向多元化，邊界由清晰走向模糊化，以解決圖書館對(duì)于政府部門過(guò)度依賴的弊端[13]。

價(jià)值理念與決策目標(biāo)是關(guān)系圖書館定位的核心內(nèi)容，國(guó)外圖書館已經(jīng)在制度設(shè)計(jì)上解決了圖書館治理的模式選擇難題，而我國(guó)傳統(tǒng)的管理風(fēng)格已經(jīng)嵌入到圖書館管理體制的內(nèi)在邏輯中，若要將這種已經(jīng)成型并且根深蒂固的理念更新，還須從我國(guó)圖書館事業(yè)所處的現(xiàn)實(shí)情景入手。梁欣認(rèn)為，制約公共圖書館推廣均等化服務(wù)的癥結(jié)在于制度因素，保障和實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利是圖書館的核心價(jià)值之一，那么，如何在頂層設(shè)計(jì)中融入這一目標(biāo)就成為圖書館治理在制度安排上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[14]。曲紅從制度、文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面探討了影響圖書館治理模式選擇的情景因素，主要包括3個(gè)方面：①自治組織在形式上具有相對(duì)獨(dú)立性；②行動(dòng)方案在邏輯上具有可選擇性；③文化沖突在程序上具有可調(diào)控性[15]。因此，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化是圖書館共同治理模式的客觀屬性，共同治理在一定程度上打破了以政府主導(dǎo)的參與治理目標(biāo)的政策單一性局限，改變了上下層級(jí)分明的線性領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)，重構(gòu)了圖書館利益相關(guān)者之間具有彈性的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，并表現(xiàn)出供給主體和渠道、治理手段和方式以及權(quán)利向度多元化等特點(diǎn)[15]。姜利華認(rèn)為，政策引導(dǎo)是圖書館走向多中心治理的外驅(qū)動(dòng)力，而公眾的多層次需求則是內(nèi)在動(dòng)力，這種建立在協(xié)商與合作基礎(chǔ)上的合作治理模式是樹立我國(guó)圖書館治理新風(fēng)尚的標(biāo)桿[16]。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，圖書館治理模式是特定社會(huì)歷史文化環(huán)境下的產(chǎn)物，李志慧認(rèn)為，能否“滿足特定群體要求”是檢驗(yàn)圖書館治理模式存在必要性的終極手段，圖書館治理模式的演進(jìn)和轉(zhuǎn)型既受到來(lái)自政策、文化、技術(shù)及權(quán)益訴求等外部宏觀環(huán)境的制約，還與圖書館內(nèi)部的職能結(jié)構(gòu)、專業(yè)分工程度有關(guān)，如何通過(guò)正式制度和非正式規(guī)則來(lái)均衡“主導(dǎo)”與“參與”之間的關(guān)系，將是圖書館治理模式轉(zhuǎn)型、升級(jí)面臨的挑戰(zhàn)[17]。

3.3圖書館治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整：優(yōu)化路徑與評(píng)價(jià)機(jī)制

我國(guó)在文化事業(yè)管理體制上還沒(méi)有形成“政事分開”的局面，映射到公共圖書館治理結(jié)構(gòu)中的表現(xiàn)就是政府對(duì)公共圖書館事務(wù)進(jìn)行“一條龍”式的建設(shè)和管理，這種制度安排與現(xiàn)代公共治理的“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”三權(quán)分離理念是背道而馳的，提升圖書館治理的法治化水平是當(dāng)前亟待解決的主要任務(wù)。蔣永福教授將圖書館法人治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)外兩個(gè)部分，外部治理結(jié)構(gòu)由政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、監(jiān)督部門與圖書館之間形成的相互協(xié)調(diào)、制衡的宏觀及中觀管理體制組成，而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指在圖書館事務(wù)管理過(guò)程中由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層等構(gòu)成的微觀管理體制[18]，我國(guó)圖書館學(xué)界關(guān)注和研討的焦點(diǎn)是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。決策層的權(quán)力主體是圖書館理事會(huì)，理事會(huì)成員由不同界別的人士擔(dān)任，核心職能是制訂發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；執(zhí)行層由館長(zhǎng)及副館長(zhǎng)組成，向理事會(huì)匯報(bào)、對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，基本職能是執(zhí)行理事會(huì)的決議；監(jiān)督層則對(duì)決策層和執(zhí)行層進(jìn)行雙向監(jiān)督。易向軍認(rèn)為，由理事會(huì)統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能才能保證監(jiān)督發(fā)揮作用，這樣的論斷實(shí)際上是混淆了決策與監(jiān)督的權(quán)屬關(guān)系[19]。阮勝利認(rèn)為，優(yōu)化圖書館法人制度設(shè)計(jì)是去除體制機(jī)制弊端的有力措施，改善體制的關(guān)鍵在于政府決策的公益立場(chǎng)和民眾權(quán)利的保障，健全機(jī)制的關(guān)鍵在于實(shí)行政事分開與程序化運(yùn)作[20]。王明慧把公共圖書館治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的具體目標(biāo)細(xì)分為制度、服務(wù)和結(jié)果3個(gè)分目標(biāo)，法治、普遍均等和用戶滿意分別是對(duì)應(yīng)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)[21]，當(dāng)然，這只是治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程中急需完善的內(nèi)容。另外，我國(guó)現(xiàn)行的公共圖書館治理主體設(shè)置模式上仍然存在著諸多問(wèn)題，蔣永福教授把這些弊端總結(jié)為3個(gè)方面：①所有者主體被懸置；②建設(shè)主體缺乏責(zé)任和能力；③管理主體被忽視和吞沒(méi)，他建議應(yīng)當(dāng)依據(jù)“誰(shuí)所有，誰(shuí)主權(quán)”的原則，突顯所有者主體的權(quán)力，在治理策略上應(yīng)該打破“以政代事、合二為一”的結(jié)構(gòu)，逐步推行理事會(huì)制度[22]。張世穎認(rèn)為，合理設(shè)置建設(shè)主體是優(yōu)化我國(guó)圖書館治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圖書館所有者（主權(quán)擁有者）應(yīng)當(dāng)遵循法治原則和責(zé)任能力對(duì)等原則設(shè)置建設(shè)主體，有條件的省份（城市）可以模仿國(guó)外的做法，鼓勵(lì)組建聯(lián)合建設(shè)主體以跨越“同級(jí)不同能”的障礙，促成多元化主體設(shè)置格局[23]。

圖書館治理結(jié)構(gòu)是否處于高效率的運(yùn)作狀態(tài)，可以從治理單元、治理主體和治理評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行考察。阮勝利認(rèn)為，所有者主體被虛置、建設(shè)主體多層和管理者主體缺位是我國(guó)現(xiàn)行公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的通病，這種缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制的治理評(píng)價(jià)所帶來(lái)的結(jié)果形成不了有效的法人治理結(jié)構(gòu)[24]。治理評(píng)價(jià)是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則對(duì)治理活動(dòng)的過(guò)程及其結(jié)果的效果進(jìn)行測(cè)評(píng)、檢驗(yàn)和評(píng)定的過(guò)程。我國(guó)已經(jīng)實(shí)施20年的公共圖書館評(píng)估指標(biāo)體系中“讀者服務(wù)工作”的比重僅占28%，具有明顯的“重投入、輕結(jié)果”特征[25]。此外，李海英等還指出，我國(guó)公共圖書館評(píng)估指標(biāo)體系存在“重管理，輕服務(wù)”、“重普遍，輕差異”等弊端[25]。因此，圖書館所有者要把評(píng)價(jià)重點(diǎn)從“過(guò)程”向“結(jié)果”傾斜，形成一套以圖書館服務(wù)成效評(píng)價(jià)為重心的評(píng)價(jià)理念，加大“讀者滿意率”在指標(biāo)體系中的權(quán)重。同時(shí)，針對(duì)圖書館服務(wù)存在地區(qū)差異和館際差異等問(wèn)題，在考慮統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，圖書館所有者應(yīng)當(dāng)在評(píng)價(jià)體系中加入“圖書館分級(jí)”指標(biāo)，以保證制度設(shè)計(jì)上的公平、合理性。但這些改進(jìn)建議對(duì)于圖書館評(píng)估這樣的行政指令性評(píng)估制度而言，如同“隔靴搔癢”，因?yàn)檫@種由政府部門自導(dǎo)自演的評(píng)估還算不上真正意義上的治理評(píng)價(jià)，因此，設(shè)置合理的評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)就成為構(gòu)建圖書館治理評(píng)價(jià)體系的首要問(wèn)題。李海英等認(rèn)為，評(píng)價(jià)的目的在于引導(dǎo)圖書館走向“善治”狀態(tài)，實(shí)行政府、圖書館行業(yè)組織和公眾三結(jié)合的主體結(jié)構(gòu)是較為理想的選擇，治理評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和圖書館治理目標(biāo)相結(jié)合、效率與公平相統(tǒng)一的原則，在評(píng)價(jià)過(guò)程中還應(yīng)充分體現(xiàn)社會(huì)參與權(quán)力、責(zé)任明確、公開透明等核心內(nèi)容，從而形成一個(gè)科學(xué)、有序、高效的評(píng)價(jià)機(jī)制[26]。

4　我國(guó)圖書館治理研究的未來(lái)展望

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究的“西學(xué)東漸”之風(fēng)吹進(jìn)我國(guó)圖書館界已有10余年，但透過(guò)“體制柵欄”扎根的改革風(fēng)氣少之又少，不得不令人深思其中的癥結(jié)所在。國(guó)外許多圖書館都是依據(jù)相關(guān)法律而成立了“法定機(jī)構(gòu)”，世界上超過(guò)1/3的國(guó)家或地區(qū)先后制定了250余部圖書館法規(guī)，英國(guó)、美國(guó)、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家均制定了有關(guān)圖書館事業(yè)和活動(dòng)的專門法案，從國(guó)家法律層面保證了圖書館的法人地位、行動(dòng)準(zhǔn)則以及權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。我國(guó)2009年正式啟動(dòng)的《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》尚處于草案的修改階段，到目前為止，支撐圖書館事業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)依然是省市層面出臺(tái)的工作條例、管理辦法和規(guī)章制度等，相對(duì)于成熟的“XX法”而言，這些條例、規(guī)程的法律效力十分有限，制約了圖書館理事會(huì)制度的構(gòu)建和運(yùn)行[27]，也造成了圖書館治理中“雖有章可循，但無(wú)法可依”的窘迫局面，政府部門可能借助這種立法缺位尋求免責(zé)借口，可見，立法缺位是掣肘我國(guó)圖書館治理邁向法治化的主要癥結(jié)。我國(guó)圖書館界自20世紀(jì)90年代就開始呼吁的圖書館立法一直被政府部門“雪藏”，反映了我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)：圖書館行業(yè)在社會(huì)資源的配置過(guò)程中處于弱勢(shì)地位[28]。因此，賦予圖書館更加權(quán)威性的法定職權(quán)是優(yōu)化圖書館治理結(jié)構(gòu)的制度保障，應(yīng)該引起立法部門的高度重視并付諸積極行動(dòng)[29]。圖書館被納入法定機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生明顯的法力效應(yīng)：①圖書館的設(shè)立機(jī)關(guān)將是立法部門而不是行政部門，這在法理上提高了圖書館的自我管制權(quán)限；②圖書館理事會(huì)也是依據(jù)法律建立，在調(diào)和不同主體利益的關(guān)系上將具有更加靈活、獨(dú)立的決策權(quán)力；③圖書館理事會(huì)的法律地位提升后，有利于圖書館在對(duì)外活動(dòng)中獲得平等的話語(yǔ)權(quán)。從我國(guó)目前的制度環(huán)境來(lái)看，圖書館法人治理結(jié)構(gòu)尚處于試點(diǎn)階段，政策推進(jìn)的外部動(dòng)力也不是很足，可以借鑒的樣本也很少，在此形勢(shì)下，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)就顯得尤為重要，是圖書館治理“向左”還是“向右”的指揮棒。

圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會(huì)制度，優(yōu)化理事會(huì)制度的頂層設(shè)計(jì)是完善法人治理結(jié)構(gòu)的首要環(huán)節(jié)，而制度設(shè)計(jì)的所有細(xì)節(jié)歸納起來(lái)則集中于3個(gè)方面：①理事會(huì)類型的選擇應(yīng)當(dāng)符合實(shí)際，即理事會(huì)所涉及的業(yè)務(wù)和活動(dòng)能夠?yàn)閳D書館開展公益服務(wù)提供支撐。根據(jù)職能和權(quán)限來(lái)判斷，圖書館理事會(huì)主要有決策型、咨詢型、決策監(jiān)督型3種，另外，還有衍生出的決策議事型。但圖書館歸根結(jié)底還是體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，在體制內(nèi)運(yùn)作，受體制的約束，而理事會(huì)就像圖書館背負(fù)的“行囊”，裝載的東西過(guò)重則會(huì)壓斷圖書館的“脊梁”，過(guò)輕則顯得不夠嚴(yán)肅，若使得圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)的改革道路上“輕裝上陣”，則必須理順和變革我國(guó)現(xiàn)有的文化事業(yè)管理體制，不走過(guò)場(chǎng)，讓圖書館理事會(huì)成為真正的決策機(jī)構(gòu)[30]。從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，圖書館理事會(huì)的首選是決策型。②理事會(huì)成員的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理，即理事會(huì)由哪些人來(lái)參與、協(xié)商和運(yùn)行才能發(fā)揮其本職作用。我國(guó)已建立法人治理結(jié)構(gòu)的公共圖書館，其所設(shè)立的理事會(huì)成員均由政府官員、社會(huì)人士和館內(nèi)職工組成，以上三類人員在理事會(huì)中所占的比重也略有不同，雖然社會(huì)人士占大多數(shù)的設(shè)置模式已成為主流，但理事長(zhǎng)一般是由政府部門官員兼任，任職的穩(wěn)定性要弱于其他人士。一個(gè)疑問(wèn)是：主流就一定合理嗎？三方的人數(shù)達(dá)到一個(gè)什么樣的比例才算是合情、合理呢？解決這個(gè)問(wèn)題的前提是圖書館理事會(huì)職能的準(zhǔn)確定位，為了防止任何一方在決策行為上占優(yōu)，比較理想的構(gòu)成是各部分均為三分之一[31]，“三三制”原則僅是一種比例配置的基準(zhǔn)，不同類型的圖書館理事會(huì)所要求的能力和權(quán)力存在差別，可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。③理事會(huì)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)配套、齊全，即理事會(huì)應(yīng)下設(shè)若干專門委員會(huì)以形成一個(gè)專業(yè)的決策支撐體系[32]，同時(shí)，理事會(huì)還應(yīng)遵循章程化的組織原則，建立起考核、報(bào)告、披露、監(jiān)督等相關(guān)制度。

5　結(jié)　語(yǔ)

“去行政化”是文化事業(yè)單位體制機(jī)制改革和創(chuàng)新的核心旨趣，目標(biāo)是最大限度地削弱政府部門對(duì)相關(guān)事務(wù)的絕對(duì)性直接控制，而具有廣泛民意基礎(chǔ)和公益精神的理事會(huì)就順理成章地成為代替政府行使決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)。圖書館理事會(huì)的決策質(zhì)量和健全程度決定了法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行效果，以理事會(huì)為核心的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)容易獲得公眾的普遍認(rèn)同和接受，也充分體現(xiàn)了社會(huì)參與的共同治理理念[33]。深圳圖書館于2008年率先啟動(dòng)了法人治理結(jié)構(gòu)改革，并于2010年成立了深圳圖書館理事會(huì)，制定了理事會(huì)章程及四項(xiàng)配套制度，從總體運(yùn)行情況和實(shí)踐效果來(lái)看，深圳圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)取得了階段性成效，但改革的力度和深度仍有進(jìn)一步挖掘的空間，在缺乏國(guó)家統(tǒng)一政策規(guī)劃和制度銜接的外部宏觀環(huán)境下，深化改革所面臨的阻力和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)是潛在、巨大的[34]。從無(wú)錫市、深圳市、廣州市、深圳市寶安區(qū)和成都市成華區(qū)等地已建立的圖書館理事會(huì)制度來(lái)看，我國(guó)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：①組織結(jié)構(gòu)從縱向管理的科層制向橫向協(xié)調(diào)的單層制轉(zhuǎn)型；②理事會(huì)的模式定位具有多元化態(tài)勢(shì)；③社會(huì)人士在理事構(gòu)成中的比重得到提升；④制度建設(shè)逐步走上程序化、規(guī)范化軌道[35]。但是同時(shí)也暴露出改革進(jìn)程中的一些制度頑疾和體制障礙，這些問(wèn)題也正是今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)圖書館治理研究所要攻克的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

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Development Review and Prospect of the Library Governance Research in China

The library governance research in China was started at the beginning of the 20th century, the early representative result is the doctoral dissertation written by Huang Ying in Chinese Academy of Sciences. The purport of the library governance research was restarted in 2007, and its horizontal expansion stage was from 2007 to 2010, some core library science periodicals published three special topics of the library governance research in 2012, and the research came into the vertical deepening stage from this year. In more than 10 years, the library governance research mainly focuses on the evolution of the library management paradigm, the transformation of the library governance mode, and the adjustment of the library governance structure. In the future, the research emphasis will be the optimal design of the system of the board of trustees of the library.

Library governance; Board of trustee; Corporate governance structure; Public library

G251

A

李敏女，1978年生，碩士，現(xiàn)工作于海南師范大學(xué)圖書館，館員，研究方向?yàn)閿?shù)字圖書館、古籍、地方文獻(xiàn)。羅皓男，1976年生，碩士，現(xiàn)工作于山東外貿(mào)職業(yè)學(xué)院圖書館，館員，研究方向?yàn)閳D書館學(xué)。

2014-09-28 ]