產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟社會一體化

城市因其獨具的“神圣、安全、繁忙”三大價值而成為人類文明的集聚地。人類社會的城市化進程推動了一國范圍內(nèi)或跨國（地區(qū)）間空間規(guī)模的重塑，導致區(qū)域空間規(guī)模治理成為一個歷史性難題。當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵演進，經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制下“行政區(qū)經(jīng)濟”到市場經(jīng)濟體制下“區(qū)域經(jīng)濟一體化”再到科學發(fā)展觀下“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”的階段性嬗變，并呈現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級、區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展“三位一體”要素的耦合特征，展現(xiàn)發(fā)展思維的更新和制度安排的選擇之制度試錯邏輯。建構(gòu)當代中國區(qū)域協(xié)同治理的新圖景，需要從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃視角對區(qū)域治理政策框架體系進行頂層設(shè)計。

空間規(guī)模治理；區(qū)域治理；要素耦合；制度試錯；區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃

TU982；F207A005507

一、 城市價值、空間規(guī)模治理與區(qū)域治理

城市是人類文明千百年來的演進結(jié)晶和累積性創(chuàng)造，又是人類創(chuàng)造活力的不斷涌流之地。人類超越自然界的恩賜而建構(gòu)一個可控的多層次秩序體系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通過人們的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市場得到充分繁榮之地，并將“神圣、安全、繁忙”六字方針作為城市的基本價值，寫在城市發(fā)展的旗幟上。① 集“神圣、安全、繁忙”三大價值于一體的城市生活，是一個融生產(chǎn)、生活、生命、生態(tài)四業(yè)態(tài)于一體，集多樣性、豐富性與包容性三特征于一身的復(fù)合共同體生活。任何自毀三大價值中任何一個方面價值的行徑，就等于自毀城市的本質(zhì)，最終導致城市生活的衰亡。②

正因為城市生活所獨具的集聚特征與核心價值，人類社會的歷史變遷視城市化與工業(yè)化為孿生推動力，以一種摧枯拉朽的姿態(tài)將城市生活不斷推進至它所能抵達的區(qū)域，塑造出一個一個人口、資源、信息、技術(shù)、資本、物流等要素高度流動并日益集中的城市共同體。這種以城市文明為代表的生產(chǎn)力，“把一切封建的、宗法的和田園詩般的關(guān)系都破壞了。……過去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。物質(zhì)的生產(chǎn)是如此，精神的生產(chǎn)也是如此。各民族的精神產(chǎn)品成了公共的財產(chǎn)。民族的片面性和局限性日益成為不可能”③ 。

人類社會的城市化進程，既開拓了人類物質(zhì)生活的豐富性，提升了人類精神生活的品質(zhì)，又開辟了人類居住空間的新形態(tài)——一個以區(qū)域大城市或特大城市為核心、以中小城市為連綿地、以小城鎮(zhèn)為連接點的大都市圈或大都市連綿帶，在世界的不同區(qū)域以一種前所未有的姿態(tài)屹立在世人面前。隨著全球城市化的快速推進，傳統(tǒng)的大都市圈和城市群逐漸向“巨型城市區(qū)域”（Megacity Region）演變，以這些巨型城市區(qū)域為代表的空間單元將重塑世界經(jīng)濟地理格局。肖林：《上海的“十三五”發(fā)展主線》，載《上海證券報》，2015年10月21日。 大都市圈空間或者巨型城市區(qū)域空間的擴大，不僅引發(fā)一國范圍內(nèi)空間規(guī)模的重塑，而且引發(fā)跨國（地區(qū)）間的空間規(guī)模的重塑。由民族國家邊界作為劃分標準的空間背景變得不再那么重要。處于中心城市地位的民族國家和主要城市的角色，越來越受到超國家的區(qū)域發(fā)展政策的挑戰(zhàn)。[英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規(guī)劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。

唐亞林：產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟社會一體化

無論一國范圍內(nèi)還是跨國（地區(qū)）間空間規(guī)模的重塑，都將引發(fā)區(qū)域空間規(guī)模治理問題——由區(qū)域經(jīng)濟社會一體化而肇發(fā)的跨域公共事務(wù)協(xié)同化與傳統(tǒng)的分割式城市治理模式之間的內(nèi)在矛盾。區(qū)域空間規(guī)模治理又因各國與地區(qū)政治經(jīng)濟與文化制度的不一而呈現(xiàn)不同的區(qū)域治理形態(tài)，其基本模式主要有：組建綜合性的城市聯(lián)合政府，設(shè)置非政府性質(zhì)的城市協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立城市之間的合作組織，建立承擔專門職能的地方政府。卓越、邵任薇：《當代城市發(fā)展中的行政聯(lián)合趨向》，載《中國行政管理》，2002年第7期。

當代中國的城市化進程經(jīng)過了改革開放三十余年的快速發(fā)展，截至2014年底，城市化率已達到54.77%。而且，在傳統(tǒng)的長江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、京津冀地區(qū)三大都市圈基礎(chǔ)上，開始出現(xiàn)長株潭與武漢城市群、成渝城鄉(xiāng)一體化區(qū)域等中西部大都市圈。為突破分割的區(qū)域治理模式的限制，加快推進區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，2010年6月《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2015年4月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》相繼出臺，國內(nèi)跨區(qū)域的“長江經(jīng)濟帶”發(fā)展戰(zhàn)略、國際跨國（地區(qū)）間的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略被提升至當代中國國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，并成為中共十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的重要內(nèi)容。

當代中國的區(qū)域治理，因區(qū)域空間規(guī)模治理問題引發(fā)了區(qū)域治理的階段性內(nèi)涵嬗變，進而呈現(xiàn)獨特的要素耦合特征與制度試錯的選擇邏輯，需要從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃視角對區(qū)域治理政策框架體系進行頂層設(shè)計。

二、 當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變

當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵演進，經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制下“行政區(qū)經(jīng)濟”到市場經(jīng)濟體制下“區(qū)域經(jīng)濟一體化”再到科學發(fā)展觀下“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”的階段性嬗變。

計劃經(jīng)濟體制下，不存在區(qū)域治理一說。因為是“全國一盤棋”，所有生產(chǎn)、銷售、分配、消費等均由高度集中統(tǒng)一的中央指令性計劃來完成。曾任國家經(jīng)濟體制改革委員會副主任的經(jīng)濟學家高尚全在接受采訪時，曾講述過一個關(guān)于計劃經(jīng)濟時代統(tǒng)一調(diào)配資源而引發(fā)的看似荒誕卻真實的事例：當時沈陽有兩個工廠，一個是電纜廠，屬于一機部管，另外一個是沈陽冶煉廠，由冶金部管，這兩個工廠正好隔一堵墻。電纜廠需要的銅，由一機部從外地調(diào)到沈陽，而冶煉廠生產(chǎn)出來的銅卻由冶金部分配到全國各地。本來一墻之隔的兩個廠，簽個合同就可解決資源的最優(yōu)配置問題，但由于不符合指令性計劃的各自條線管理要求，必須從外地調(diào)撥，其結(jié)果必然是造成大量的人力、物力和時間上的浪費。究其原因，在于計劃經(jīng)濟的一個基本特征就是“統(tǒng)”，通過中央部門來搞集中統(tǒng)一的經(jīng)濟，最終一直走不出“一統(tǒng)就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統(tǒng)”的怪圈。馬國川：《共和國部長訪談錄》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第198頁。

改革開放后，為打破計劃經(jīng)濟體制的條塊分割弊端，走市場取向的改革發(fā)展之路，國務(wù)院提出了推進跨（行政）地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合和形成經(jīng)濟區(qū)的大思路。1980年，國務(wù)院作出了《關(guān)于推動經(jīng)濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，要求按照“揚長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，保護競爭，促進聯(lián)合”的方針，大力促進區(qū)域經(jīng)濟合作。這是當代中國第一次在中央政府層面作出的關(guān)于形成區(qū)域經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，標志著當代中國區(qū)域治理的內(nèi)涵進入第一個發(fā)展階段，即“行政區(qū)經(jīng)濟”階段。

“行政區(qū)經(jīng)濟”意味著在計劃濟經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時，所出現(xiàn)的基于行政區(qū)劃的、具有過渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟類型，其典型特征有：地方政府經(jīng)濟行為主導經(jīng)濟發(fā)展，生產(chǎn)要素跨行政區(qū)流動困難，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。劉君德：《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》，上海：華東師范大學出版社，1996年，第9394頁。1982年12月22日國務(wù)院決定成立上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，劃定以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波（后來又增加紹興）等城市在內(nèi)的上海經(jīng)濟區(qū)為國內(nèi)第一個跨省市綜合性經(jīng)濟區(qū)，這標志著“行政區(qū)經(jīng)濟”從理念走向?qū)嵺`。

“區(qū)域經(jīng)濟一體化”是當代中國區(qū)域治理內(nèi)涵嬗變的第二個階段。一國范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化是指在一個主權(quán)國家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理、文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域發(fā)展總體目標，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置各種要素，提高資源使用效率，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域總體效益、促進區(qū)域共同繁榮的動態(tài)過程。宋巨盛：《長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化研究》，載《當代財經(jīng)》，2003年第2期。 區(qū)域經(jīng)濟一體化的內(nèi)容一般包括六大方面：交通等基礎(chǔ)設(shè)施與信息的一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、市場一體化、生態(tài)環(huán)境一體化、政策與制度一體化、形態(tài)一體化。在當代中國區(qū)域治理的實踐中，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式缺乏地方自治基礎(chǔ)、壓力型政府績效評估體系難以催生跨區(qū)域政府合作的真正動力、跨區(qū)域政府合作的共識還沒有真正形成等多重因素的交織約束下，唐亞林：《長三角城市政府合作體制反思》，載《探索與爭鳴》，2003年第8期。 區(qū)域經(jīng)濟一體化進程仍然停留在通過中央有關(guān)部門的宏觀規(guī)劃與調(diào)配，側(cè)重于交通一體化等硬件建設(shè)，而難以在產(chǎn)業(yè)一體化、政策與制度一體化等軟件建設(shè)上取得突破性進展的層面。

2003年11月，中共十六屆三中全會在《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出“樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，堅持“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的“五大統(tǒng)籌目標”，昭示著區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變進入到了第三個發(fā)展階段，即“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”階段?！皡^(qū)域經(jīng)濟社會一體化”是指在推進區(qū)域治理過程中，改變過去只重經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會發(fā)展、只重區(qū)域經(jīng)濟一體化而忽視區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的傾向，更加注重將經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟一體化的成果造福于區(qū)域民眾的社會福祉的提升，大力推進區(qū)域公共服務(wù)標準化與均等化進程，通過經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的有機互動，建構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新型動力，并塑造區(qū)域治理的新型發(fā)展空間。

三、 當代中國區(qū)域治理的要素耦合特征

當代中國的區(qū)域治理，一方面需要積極回應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟社會一體化引發(fā)的跨域公共事務(wù)協(xié)同化問題，另一方面需要面對因區(qū)域空間規(guī)模拓展而引發(fā)的生產(chǎn)要素等資源配置、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化水平提升以及更大范圍、更多層次區(qū)域治理空間復(fù)合等問題。

世界銀行2009年世界發(fā)展報告《重塑世界經(jīng)濟地理》針對區(qū)域空間規(guī)模治理問題提出了三大耦合要素，即：體現(xiàn)區(qū)域空間規(guī)模、人口分布、經(jīng)濟發(fā)展與生活水準等的居住區(qū)密度，體現(xiàn)資源要素等集中程度的城市群距離，體現(xiàn)生產(chǎn)與生活融合、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展融入全球市場的區(qū)域分割程度。由于經(jīng)濟發(fā)展在一國經(jīng)濟發(fā)展過程中會呈現(xiàn)從低收入水平向高收入水平演化的狀況，由此必然帶來生產(chǎn)的日趨集中，生產(chǎn)者會青睞一些大城市及其周邊地區(qū)、沿海發(fā)達地區(qū)，也必然造成區(qū)域發(fā)展不平衡狀況的加劇。這就需要通過有效的公共政策與制度創(chuàng)新，促進不同地區(qū)人們生活水平的趨同，其根本出路就在于區(qū)域經(jīng)濟一體化。因此，世界銀行認為，不平衡的經(jīng)濟增長與和諧性發(fā)展可以并行不悖、相輔相成。世界銀行：《重塑世界經(jīng)濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第119頁。

綜觀當代中國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展歷程，因資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)基礎(chǔ)、社會文化條件等綜合因素的約束，基本上遵循了由東到西逐步推進、梯度發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，形成了沿海、沿江、內(nèi)陸梯次開放，橫向化與差異化兼具的平面發(fā)展格局，在一定程度上又進一步強化了原本就存在的區(qū)域分割發(fā)展與城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的不平衡發(fā)展格局。

與此同時，20世紀80年代中后期率先起航的長江三角洲區(qū)域發(fā)展、珠江三角洲區(qū)域發(fā)展、環(huán)渤海灣地區(qū)（京津冀地區(qū)）區(qū)域發(fā)展三大都市圈引領(lǐng)的大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，20世紀90年代中后期推進的西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，21世紀初提出的成渝城鄉(xiāng)一體化區(qū)域、長株潭與武漢城市群、海西經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲區(qū)域、圖們江合作開發(fā)區(qū)域、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)等跨區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以及21世紀10年代提出的“長江經(jīng)濟帶”“一帶一路”跨區(qū)域跨國（地區(qū)）協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，共同型構(gòu)了當代中國區(qū)域治理的多層次、立體化、協(xié)調(diào)化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

在當代中國經(jīng)濟發(fā)展走向穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓創(chuàng)新、促開放的“經(jīng)濟新常態(tài)”格局下，當代中國區(qū)域治理的多層次、立體化、協(xié)調(diào)化區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，一方面為區(qū)域空間規(guī)模治理提供新的價值引領(lǐng)，另一方面不斷推動區(qū)域治理核心要素的轉(zhuǎn)換、重組與復(fù)合，并推動城市產(chǎn)業(yè)的不斷集聚與變化、城市群空間的不斷演化與擴展、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷演進與分化三者的有機互動，即通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級、區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展“三位一體”要素的耦合，共同塑造區(qū)域治理協(xié)調(diào)發(fā)展的新圖景。

從區(qū)域治理協(xié)調(diào)發(fā)展的新圖景視角觀之，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級主要在于追求更高質(zhì)量的發(fā)展。根據(jù)國土主體功能區(qū)的規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色，實施嚴格的市場準入和環(huán)境保護，通過東中西部地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理分工、調(diào)整轉(zhuǎn)移和主動升級，塑造區(qū)域治理的可持續(xù)發(fā)展動力。區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展主要在于追求更協(xié)調(diào)的發(fā)展。根據(jù)資源環(huán)境承載力來調(diào)節(jié)城市規(guī)模，促進大中小城市群與小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、集約發(fā)展，加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率，切實改變農(nóng)村社會以基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)為核心的公共服務(wù)初始水平普遍低下的狀況，構(gòu)建集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)方式、公共服務(wù)、人居環(huán)境和公共交往五位于一體的新型城鄉(xiāng)發(fā)展平臺。區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展主要在于追求更人性化的發(fā)展。發(fā)展的一切目的是為了人。根據(jù)共享發(fā)展的要求，將經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展一體化規(guī)劃、一體化推進，在提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的同時，不斷增強公共服務(wù)的供給水平和供給能力，不斷增進人民群眾的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和諧社會。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級是推進當代中國區(qū)域治理的根本動力，區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)的發(fā)展是推進當代中國區(qū)域治理的有效手段，區(qū)域經(jīng)濟社會一體化是推進當代中國區(qū)域治理的本質(zhì)要求。產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合，既有機統(tǒng)一于當代中國區(qū)域治理的歷史進程，又有機統(tǒng)一于當代中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史進程。

四、 當代中國區(qū)域治理的制度試錯邏輯

當代中國的區(qū)域治理經(jīng)歷了一個制度試錯的累積性發(fā)展過程，一方面表現(xiàn)在發(fā)展思維的更新上，另一方面表現(xiàn)為制度安排的選擇上，并由此實現(xiàn)了區(qū)域治理的兩大歷史性飛躍：一是從最初的迷戀用自上而下的中央政府權(quán)威來對區(qū)域治理進程進行行政干預(yù)，轉(zhuǎn)到推進區(qū)域內(nèi)各城市政府間的自發(fā)聯(lián)合與自愿合作；二是從各城市政府間的自發(fā)聯(lián)合與自愿合作，轉(zhuǎn)到在各級政府組織間、各行業(yè)協(xié)會間、各民間組織間等建立以“準非政府組織”形式運作的制度化機制。

在發(fā)展思維的更新上，首先，為突破計劃經(jīng)濟體制下“行政區(qū)經(jīng)濟”的藩籬，20世紀80年代初國務(wù)院及有關(guān)部門通過行政手段的方式，以上海為中心，專門辟出了包括上海、江蘇與浙江兩省的部分地區(qū)在內(nèi)的跨省市綜合經(jīng)濟區(qū)——“上海經(jīng)濟區(qū)”，并率先成立了專門從事區(qū)域規(guī)劃和行政協(xié)調(diào)職能、作為中央政府派出機構(gòu)的“上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室”。雖然這一跨地區(qū)的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)對于推進長江三角洲區(qū)域治理起到了一定的促進作用，但終究無以應(yīng)對“諸侯經(jīng)濟”的博弈困境，在20世紀80年代末走向了解體和消亡。

其次，1992年當代中國提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標，“區(qū)域經(jīng)濟一體化”又被提上了區(qū)域治理的議事日程。鑒于過往通過行政手段來推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的諸多經(jīng)驗和教訓，1992年上海、江蘇、浙江的省級城市、副省級城市與地級城市的市經(jīng)協(xié)委（辦）自發(fā)聯(lián)合成立了“長江三角洲14城市協(xié)作辦（委）主任聯(lián)系會”，后改名為“長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，試圖通過自愿合作的方式推進長江三角洲區(qū)域治理的發(fā)展進程。如今這一各城市政府間自愿合作組織形式，不僅在專題合作、項目合作、標準互認、政策聯(lián)動、共識研討等領(lǐng)域取得了許多“看得見摸得著”的實打?qū)嵆晒?，而且其組織成員也已輻射到包括安徽相關(guān)地級城市在內(nèi)的泛長江三角洲地區(qū)，從而有力地推動了區(qū)域治理空間規(guī)模的拓展。

最后，在“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的基礎(chǔ)上，邁向了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展”，進入了一國范圍內(nèi)區(qū)域治理內(nèi)涵的最高層次——“區(qū)域經(jīng)濟社會一體化”。2013年中共十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的“五大統(tǒng)籌目標”，在此基礎(chǔ)上，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出了“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制”以及“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任”等新要求。 2015年中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》就是這一戰(zhàn)略思維的具體體現(xiàn)（不再是區(qū)域規(guī)劃，而是協(xié)同發(fā)展規(guī)劃）。該規(guī)劃綱要不僅要求京津冀協(xié)同發(fā)展在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)等方面走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極；而且要求在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破，并通過加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，加快公共服務(wù)一體化改革?！吨泄仓醒胝尉终匍_會議審議〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉》，載《人民日報》，2015年5月1日。

在制度安排的選擇上，一方面表現(xiàn)為三大轉(zhuǎn)變：一是從重區(qū)域治理組織形式化傾向向重區(qū)域治理組織形式的非政府組織傾向之轉(zhuǎn)變；二是從重主題合作的選擇到重合作機制的構(gòu)建之轉(zhuǎn)變；三是從有選擇性的試錯式合作到整體性規(guī)劃與治理之轉(zhuǎn)變。唐亞林：《長江三角洲區(qū)域治理的理論與實踐》，上海：復(fù)旦大學出版社，2014年，第204211頁。 另一方面，對于區(qū)域治理的內(nèi)容層次選擇上，開始形成以交通、信息與標準一體化為先導的跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化——以產(chǎn)業(yè)差異化分工、互補與升級為重點的跨區(qū)域政策體系一體化——以社會就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生事業(yè)為核心的跨區(qū)域公共服務(wù)與政府治理制度一體化的三層次區(qū)域治理內(nèi)容新框架，且呈現(xiàn)由低到高、由易到難、由單一到綜合的立體化架構(gòu)。

當代中國區(qū)域治理的制度試錯邏輯，一方面立基于區(qū)域治理的內(nèi)涵嬗變軌跡，一方面立基于區(qū)域治理的產(chǎn)業(yè)升級、城市群發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合機理，再一方面立基于區(qū)域治理事務(wù)復(fù)雜性與制度創(chuàng)新艱難性的交織實踐，三者互為推動，共同催生了基于中國特色的區(qū)域治理發(fā)展之路。

五、 用區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域協(xié)同治理新圖景

由區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級、區(qū)域大中小城市群與小城鎮(zhèn)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟社會一體化而型構(gòu)的當代中國區(qū)域治理“三位一體”新圖景，既為當代中國的區(qū)域協(xié)同發(fā)展催生發(fā)展新空間，又為區(qū)域協(xié)同發(fā)展培育發(fā)展新動力，反過來又用發(fā)展新動力去開辟更大的區(qū)域治理發(fā)展新空間。

當代中國區(qū)域治理需要站在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的新的歷史起點，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展一體化目標，就需要突破傳統(tǒng)區(qū)域治理的體制機制障礙，從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設(shè)計視角，重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系。

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是區(qū)域協(xié)同治理的起點和基礎(chǔ)。一個富有戰(zhàn)略目標的且事關(guān)長遠的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，既能詳細地說明區(qū)域治理的基本任務(wù)，布置完成該任務(wù)的長期基本目標并安排完成這些目標所需要的各種資源，又有助于區(qū)域內(nèi)各類政府組織、市場組織、非政府組織等有效地保持正確的發(fā)展方向，并不因為區(qū)域內(nèi)各機構(gòu)負責人的更迭而發(fā)生目標位移。財政部財政科學研究所《績效預(yù)算》課題組：《美國政府績效評價體系》，上海：經(jīng)濟管理出版社，2004年，第36頁。

既包括區(qū)域戰(zhàn)略目標又包括區(qū)域戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的支持條件的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，對于區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系的價值在于三方面：一是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是屬于整個區(qū)域范圍的規(guī)劃，而不僅僅是局部范圍；二是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略政策框架，既覆蓋有明確愿景和使命的區(qū)域總規(guī)劃，又涵蓋服務(wù)于特定目的的主要發(fā)展項目；三是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃聚焦戰(zhàn)略的優(yōu)先次序問題，將重點置放于戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略規(guī)劃之間的有機平衡，置放于經(jīng)濟、環(huán)境與社會目標的一致性考量，置放于不同利益群體的影響與訴求平衡，而不去關(guān)注具體政策的細節(jié)。[英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規(guī)劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。從此角度上講，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃也可被看成為一種新型政策工具，是構(gòu)成區(qū)域治理的重要方式。

從區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設(shè)計視角來重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系，其關(guān)鍵在于建構(gòu)無空間區(qū)別機制的公共政策框架體系，即將推進區(qū)域協(xié)同治理的所有工具如公共制度、基礎(chǔ)設(shè)施、激勵措施均納入該框架之中。其中，公共制度包括影響土地、勞動力和國際貿(mào)易的規(guī)章制度，通過稅收和轉(zhuǎn)移機制提供的教育、健康、衛(wèi)生和社會保障等社會服務(wù)制度；基礎(chǔ)設(shè)施包括公路、鐵路、機場、港口和通信體系等促進商品、服務(wù)、人員國內(nèi)國際流動和觀念交流的設(shè)施；激勵措施包括清除貧民區(qū)計劃、針對制造業(yè)公司的財政激勵措施、貧窮國家在發(fā)達國家市場中的貿(mào)易優(yōu)先準入等。世界銀行：《重塑世界經(jīng)濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第122頁。

對于當代中國來說，重構(gòu)促進區(qū)域協(xié)同治理的政策框架體系，就是要對已經(jīng)形成的“跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化——跨區(qū)域政策體系一體化——跨區(qū)域公共服務(wù)與政府治理制度一體化”三層次區(qū)域治理內(nèi)容進行重新優(yōu)化，加強基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通與共建共享的政策整合力度，提升公共服務(wù)均等化的制度保障力度，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體規(guī)劃的干預(yù)措施，最終形成區(qū)域協(xié)同治理的新格局。