我國城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究

●梁永郭 徐雪冰 馮鑫淼

我國城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究

●梁永郭 徐雪冰 馮鑫淼

對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的研究，是研究以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中不可或缺的一部分。通過分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，剖析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異及原因，不僅直接明確地展現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距，而且對于城鎮(zhèn)化更好發(fā)展具有重要的啟示意義，促使對完善農(nóng)村基本公共服務(wù)重要性的清醒認識。這也是實現(xiàn)中國夢的重要組成部分。

城鄉(xiāng)差異；公共服務(wù)均等化；新型城鎮(zhèn)化

城鄉(xiāng)之間的發(fā)展思路和自身特點具有很大的差異性，這種差異是基于現(xiàn)實的經(jīng)濟、社會、文化等方面的不同條件而產(chǎn)生的，而我們現(xiàn)在所倡導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，并不能簡單的理解為農(nóng)村向城市過渡，更準確的說法應(yīng)當是農(nóng)村人口的城市化。農(nóng)村人口之所以要實現(xiàn)城市化，其核心并不是要單純的轉(zhuǎn)移到城市來工作和生活，而是要保障在城市生活的農(nóng)村務(wù)工人員和居住在農(nóng)村地區(qū)的居民可以和城市居民享有均等的國民待遇，也就是要在城鄉(xiāng)之間，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化發(fā)展。所以說，人的城鎮(zhèn)化，歸根到底就是農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展的問題。

公共服務(wù)均等化是國家公共財政想要達到的基本目標之一，具體指我國政府要為社會公眾提供基本的、不同階段不同標準衡量的、最終實現(xiàn)大致上均等的公共福利。均等絕不等同于完全相等，是將城鄉(xiāng)公共服務(wù)之間的差距掌控在一個合理的可以接受的范圍中，并逐步采取有效的措施減小城鄉(xiāng)差距。這也就是說，我國公民不管身處城市還是農(nóng)村，每個人都可以均等的享受到公共物品和公共服務(wù)的配給，公共服務(wù)的均等化對公共分配有著積極性的作用，促進公平和效率相互統(tǒng)一的實現(xiàn)。目前，我國城鄉(xiāng)之間甚至城市之間的基本公共服務(wù)非均等化問題已經(jīng)超出合理的接受范圍，問題突出并成為社會關(guān)注的焦點問題之一。

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

首先，總體供給水平低下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在財政壓力，缺乏能力向農(nóng)村地區(qū)提供基本公共服務(wù)；其次，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，尤其是交通方面，直接制約了經(jīng)濟的發(fā)展；再次，教育和醫(yī)療服務(wù)落后，從業(yè)人員素質(zhì)較低，且設(shè)施落后，大多只配備了基礎(chǔ)的設(shè)備。詳情見表1。

表1 全國各地區(qū)城鄉(xiāng)各分項指標差異值

首先，醫(yī)療衛(wèi)生的差異。近些年來，由于經(jīng)濟水平發(fā)展迅速，國家投入到醫(yī)療的資金逐年增加，醫(yī)療設(shè)備的更新以及醫(yī)生技術(shù)越來越專業(yè)，我國社會的醫(yī)療水平快速提高。醫(yī)療保險基本達到了全面性的覆蓋，但是城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療條件和設(shè)備以及各種醫(yī)藥資源的差距依然逐步拉大。其中，吉林的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差異值達到了最高值1.0，上海地區(qū)的城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差異值的最低值為0.17。據(jù)調(diào)查，由于對城市和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金差異大而直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源占有的明顯差異，并且城市居民可以選擇的就醫(yī)機構(gòu)更為全面和廣泛，醫(yī)保可報銷部分比農(nóng)村要高出11個百分點。這就直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間醫(yī)療資源分配的不均衡，并且差距日益明顯。

其次，基本公共設(shè)施的差異。內(nèi)蒙古的基本公共設(shè)施差異為最高值0.822，上海的基本公共設(shè)施差異值為最小值0.216。公共設(shè)施的建設(shè)隨著我國對農(nóng)村的重視在逐漸的完善，但是由于力度不夠，農(nóng)村政府資金由于各種原因不到位依然導(dǎo)致了農(nóng)村公共設(shè)施非常缺乏的局面。

最后，基本公共教育的差異。根據(jù)表1可得，新疆的城鄉(xiāng)基本公共教育差異值為最高值0.711，湖南的城鄉(xiāng)基本公共教育差異值為最低值0.246。調(diào)查顯示，我國在城鄉(xiāng)之間教育的支持有較大差距，具體體現(xiàn)在學(xué)校數(shù)量的變化和所分布的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)學(xué)前教育方面的差異以及師資力量的不均衡。農(nóng)村的學(xué)校在逐步的縮小，出現(xiàn)周邊鄉(xiāng)村共用一個學(xué)校的局面，農(nóng)村學(xué)生在路上所耗費的時間遠遠高于城市學(xué)生，并且在交通工具的選擇上非常單一，由此造成的時間資源浪費以及上學(xué)難的狀況愈演愈烈。

圖1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評價指標體系及權(quán)重[1]

圖1中采用了德爾菲法來確定各項指標的權(quán)重，由此來反映各個指標在評價時的相對重要程度。三級指標構(gòu)成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評價的指標體系。其中，一級指標為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)綜合指數(shù)，用符號A表示；二級指標為分類指標，用符號B表示，由醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共教育等3類指標構(gòu)成，分別用符號B1、B2、B3表示；三級指標是具體指標，用代號C表示，共有11個，分別用代號C1、C2、C3、…、C11表示。由表二我們可以總結(jié)出在公共服務(wù)的三大方面中，醫(yī)療衛(wèi)生的權(quán)重最高，基礎(chǔ)設(shè)施全中最低，所以我們必須要著重提高和重視農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件以及醫(yī)療資源的優(yōu)化和整合。在醫(yī)療衛(wèi)生中，每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)目的權(quán)重最高，清晰地指出了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的問題所在，即：農(nóng)村的執(zhí)業(yè)醫(yī)師過少。

二、我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等原因分析

第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)差，兩種戶籍制度區(qū)別對待。我國分配在城市的資源遠遠超過農(nóng)村，這種局面有著深刻的體制原因和歷史淵源。我國農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給長期以來都是依靠土地資源和自身勞動，自力更生。由于我國在城市和農(nóng)村兩大區(qū)域?qū)嵭袃煞N戶籍制度，戶籍在我國所承載的意義非常繁重，包括基本權(quán)利和發(fā)展機會以及可享有福利。這本身就在加劇城鄉(xiāng)分割，強化二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民的價值被低估，使得城鄉(xiāng)之間的差距上升到了國家制度和政策的層面。政府近些年來開始重視這個問題，我國城鄉(xiāng)戶籍制度區(qū)別對待的局面在逐漸好轉(zhuǎn)，但從成效來看，城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)并未發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，是基本公共服務(wù)均等化遲遲得不到實質(zhì)性發(fā)展的主要原因之一。

第二，城市依然是國家發(fā)展的重點，也是國家財政資源、政治資源分配的重心，農(nóng)村基本公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給缺乏穩(wěn)定性和發(fā)展性。當下阻礙農(nóng)村基本公共教育的主要問題就是投入制度并不合理，各級政府的責任并不明確，穩(wěn)定增長的教育機制未形成。

第三，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，農(nóng)民收入微薄，城鄉(xiāng)居民的收入差距已經(jīng)達到4：1。我國財政還未全面覆蓋，農(nóng)村自身能力有限，無法自我提供公共服務(wù)。

三、改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的建議

解決人的城鎮(zhèn)化，需要轉(zhuǎn)變思路，從農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)，以基本公共服務(wù)為中心展開，改變盲目扶貧，短視效應(yīng)的現(xiàn)狀。

（一）推進戶籍制度進一步改革，淡化城鄉(xiāng)戶籍制度差異，回歸戶籍最基本職能

我國戶籍制度的背后是教育、就業(yè)、相關(guān)福利制度甚至可以影響到婚姻。計劃經(jīng)濟體制時期，我國戶籍制度是符合當時的具體國情，并有利于政府對人口的管理，有利于社會穩(wěn)定。但是沿用至今的戶口以及相關(guān)制度，雖然不斷的進行著調(diào)整，但是已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏，成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化的最大阻礙之一。

因此，改革戶籍制度相當迫切。廢除現(xiàn)行戶籍制度，建立我國人口基礎(chǔ)信息庫，全面推行居住證制度。實行“以房管人”，即以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的戶籍，消除城鄉(xiāng)因經(jīng)濟差異而引起的城鄉(xiāng)戶口居民身份上的不對等。切實全面的保障人民的居住權(quán)利。對大城市實行“有條件的落戶”，重點發(fā)展中小城市，鼓勵長期居住人口積極落戶，加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并且促進公共服務(wù)均等化。

（二）城市和農(nóng)村應(yīng)當實現(xiàn)差別化、互補化的經(jīng)濟發(fā)展思路

大城市的定位大多是地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化等綜合性中心，而廣大的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)沒有特別的發(fā)展規(guī)劃和地區(qū)定位，往往提供最基本的資源輸出，包括低端勞動力的輸出，造成了今年來農(nóng)村地區(qū)的衰敗，并且一定程度上加劇了城市病的嚴重程度。

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該有自己的定位，依據(jù)自身的特點和現(xiàn)有資源，因地制宜的發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，國家最新頒布的關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的九種模式，為廣大農(nóng)村地區(qū)定位提供了很好的指引。觀光旅游、特色農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)可以作為主要副業(yè)提升農(nóng)村的價值存在，從而在根本上讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的主體。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化

基本公共服務(wù)政策關(guān)系到公民權(quán)利的實現(xiàn)，涉及到最基本的切身利益保障。城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)帶來的差異，以及由此產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，是導(dǎo)致人口向城市集中的最主要原因。

1.醫(yī)療服務(wù)水平和社會保障相關(guān)方面的具體化針對性的對接提升

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出了國家關(guān)于基本公共服務(wù)的指導(dǎo)標準，“十二五”規(guī)劃指出，基本公共服務(wù)的范圍包括那些保障基本民生需求的就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化體育住房保障等領(lǐng)域。由此可見，基本公共服務(wù)是保障民眾最基本生存、發(fā)展權(quán)的部分。

在基本公共教育服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本住房保障服務(wù)、社會救助服務(wù)、殘疾人基本服務(wù)這幾個方面，農(nóng)村地區(qū)必須努力做到水平的均等化，財政能力不足的情況下，那些與民生相關(guān)的最基本的標準應(yīng)盡量實現(xiàn)均等化，其他服務(wù)項目需要先實現(xiàn)機會均等，再逐步達到標準一致。

2.擴大有效服務(wù)半徑

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)村地區(qū)急需解決的主要有看病問題、子女上學(xué)問題、收入問題、養(yǎng)老問題、就業(yè)問題和交通不便問題。

然而，城市對于農(nóng)村人口在可享有的公共服務(wù)方面有很多限制，首先就要放寬限制，才有可能讓城市農(nóng)村實現(xiàn)合理的資源共享，農(nóng)村基本公共服務(wù)短時間無法達到城市相等水平，所以開放優(yōu)質(zhì)資源，是短期內(nèi)低成本、高效率的解決辦法。

學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)等服務(wù)機構(gòu)，可以通過遠程資源共享、設(shè)立更多分支機構(gòu)、代為培養(yǎng)人才等方式，加大城市優(yōu)質(zhì)公共資源的輻射半徑，使農(nóng)村地區(qū)的人口可以享受到與城市相差無幾的基本公共服務(wù)。

3.多元化參與農(nóng)村服務(wù)供給

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為廣大農(nóng)村地區(qū)搭建一個平臺，通過招標等形式，讓更多的主體參與到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中來，市場上的企業(yè)和社會團體，甚至是個人，都可以為農(nóng)村提供服務(wù)，包括資金和技術(shù)條件等方面，從而有效解決財政不足的問題。

政府通過引導(dǎo)和監(jiān)管，讓更多主體從農(nóng)村發(fā)展中獲益，把基本公共服務(wù)建設(shè)打造成投資項目，利用農(nóng)村的資源作為信用保證，同時，讓農(nóng)民自己選擇提供服務(wù)的方式，更加地民主有效，提升滿意度。

4.我國政府需要在現(xiàn)有改革制度上進一步改革和完善，增加農(nóng)民滿意度考核標準

一直以來，政府的工作都是看重經(jīng)濟發(fā)展，忽視了居民的滿意度測評，然而現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要根據(jù)實際情況做出相應(yīng)的改變，我國經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段，如果依然只注重GDP，那么新型城鎮(zhèn)化也只會重蹈覆轍，變成為房地產(chǎn)開發(fā)的政策保障，真正受益的絕不是農(nóng)民，貧困問題無法得到可持續(xù)的解決。

因此，政府城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的績效考核，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民的滿意度為標準，以各項基本公共服務(wù)的提供水平為指標。

（四）政府需要轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)觀念，認識到農(nóng)村居民的價值

政府工作的觀念關(guān)系到發(fā)展的思路，短視效應(yīng)會造成大量資源浪費。政府服務(wù)意識和以人為本的理念必須得到貫徹和堅持。

1.關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的觀念

現(xiàn)在已經(jīng)取消了農(nóng)村戶口和城市戶口的說法，但是現(xiàn)實上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本的改變，這背后是長期以來所習慣的發(fā)展觀念和政府偏好問題。對于農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)，這種需要很多投入?yún)s無法體現(xiàn)出政績的工作，在財政不足的情況下，是沒有辦法引起足夠的重視的。況且，農(nóng)村對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴很大，不具備獨自提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力。

基層政府發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)，需要大量資金、人才、政策、技術(shù)等要素的支持，城市地區(qū)在這些方面有優(yōu)勢，但是卻不能發(fā)揮帶動作用，甚至是保護自己的資源不外溢，這需要政府打通市區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的隔閡，統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務(wù)供給計劃，把農(nóng)村和城市納入統(tǒng)一的服務(wù)體系下。

2.對城鎮(zhèn)化觀念的錯誤理解，必須要糾正

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等理念，都是圍繞著一個主題，即農(nóng)民生活水平的改善。但是現(xiàn)在的建設(shè)情況產(chǎn)生了很多問題，主要有盲目地開發(fā)土地、政績工程、形象工程等，這些問題都是由于對城鎮(zhèn)化的理解浮于表面，并未真正地領(lǐng)悟到城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和要求。

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，重點是農(nóng)村基本公共服務(wù)的完善，圍繞農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，都必須以農(nóng)民的滿意度作為考量。這也體現(xiàn)了服務(wù)型政府建設(shè)的題中之義，讓農(nóng)民參與到自己家鄉(xiāng)建設(shè)的決策中來，以農(nóng)民的實際需求作為基本公共服務(wù)供給的前提和基礎(chǔ)，這樣才可以有效的解決城鎮(zhèn)化的問題。

四、結(jié)論

我國不能從二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)直接的轉(zhuǎn)向一元化經(jīng)濟，走三元經(jīng)濟化的道路是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換唯一的選擇，即必須經(jīng)歷農(nóng)業(yè)部門、農(nóng)村工業(yè)部門與城市工業(yè)部門并存的三元結(jié)構(gòu)的時期?，F(xiàn)如今，我國的三元結(jié)構(gòu)時期已經(jīng)形成，而在三元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上如何更好的完善相關(guān)公共服務(wù)措施則是我國是否可以實現(xiàn)一元化的重要方面。

農(nóng)村并不能在短時間內(nèi)迅速的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘?，也不可能通過行政計劃的方式完成本質(zhì)上的轉(zhuǎn)型。所以，政府不僅要重視農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和土地使用問題，更要大力發(fā)展城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，在合理的數(shù)據(jù)范圍內(nèi)實現(xiàn)基本均等化?！靶滦统擎?zhèn)化”著眼于建立覆蓋全社會的公民權(quán)利保障制度，并且強調(diào)農(nóng)村居民的公民權(quán)利得到一視同仁的對待，這項舉措將會對我國產(chǎn)生深刻長遠的影響，并且決定著千萬人的未來。

[1]李偉.我國基本公共服務(wù)均等化研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010-04.

[2]盧洪友.中國基本公共服務(wù)均等化進程報告[M].北京：人民出版社，2012-04.

[3]孔凡文.我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平評價分析[J].國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學(xué)研究所，2015（7）.

[4]陸益龍.超越戶口——解讀中國戶籍制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004.

D625

A

1008-5947（2016）04-0014-04

2016-05-24

作者及單位：梁永郭，河北工業(yè)大學(xué)碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學(xué)博士，教授，研究方向：理論經(jīng)濟；徐雪冰，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向：馬克思主義原理；馮鑫淼，河北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向：馬克思主義原理。（天津 300400）

責任編輯 何周富