德國(guó)高校管理的法人化改革初探

杜衛(wèi)華

編者按：加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必然要求。為此，必須加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步理順政府、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育管辦評(píng)分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)明確要求深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。十八屆四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出了一系列制度安排，為深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變指明了方向?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。為此，本刊特推出“高校內(nèi)部治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”專(zhuān)題，為我國(guó)加強(qiáng)和完善大學(xué)內(nèi)部治理提供借鑒和參考。

摘 要：自布拉格大學(xué)始，德意志高校呈現(xiàn)出不同于南歐國(guó)家高校的雙元特征——高校既是國(guó)家機(jī)構(gòu)，又是學(xué)者自治體。洪堡改革強(qiáng)化了這種雙元特征。2003年，哥廷根大學(xué)所在的下薩克森州開(kāi)始基金大學(xué)改革；隨后，德國(guó)幾個(gè)聯(lián)邦州跟進(jìn)，形成一種不同于傳統(tǒng)架構(gòu)的高校管理模式。無(wú)論是公法基金大學(xué)還是私法基金大學(xué)的改革，都是德國(guó)高校在回應(yīng)其所面臨的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：德國(guó)高校；公法基金；法人化改革

一、德國(guó)高等教育發(fā)展歷史回顧

自19世紀(jì)初以來(lái)，德國(guó)高等教育改革的成就一直受到其他國(guó)家的關(guān)注。洪堡提出的“教學(xué)與科研相統(tǒng)一”的理念使德國(guó)柏林大學(xué)成為世界研究型大學(xué)的典范。20世紀(jì)初期，柏林大學(xué)遵循德國(guó)哈勒大學(xué)和哥廷根大學(xué)所倡導(dǎo)的科學(xué)研究理念，成為世界大學(xué)的典范；同一時(shí)期，工業(yè)學(xué)院（大學(xué)）系統(tǒng)遵循促進(jìn)技術(shù)發(fā)展和倡導(dǎo)技術(shù)與工業(yè)相結(jié)合理念，成為世界工業(yè)大學(xué)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。例如，亞琛工業(yè)大學(xué)、慕尼黑工業(yè)大學(xué)等在助力德國(guó)工業(yè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中展現(xiàn)出獨(dú)特的作用，使德國(guó)工業(yè)在當(dāng)今激烈的競(jìng)爭(zhēng)中仍然穩(wěn)居世界前列。

德國(guó)魏瑪共和時(shí)期、納粹時(shí)期政治的不穩(wěn)定都給德國(guó)高等教育發(fā)展帶來(lái)了致命的打擊。但是，在二戰(zhàn)后和平的環(huán)境中，聯(lián)邦德國(guó)的高等教育以其獨(dú)特的管理模式和引人注目的教育成就吸引了世人的目光。1950年后，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)迅速崛起，促進(jìn)了高等教育的大發(fā)展。為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)60年代高校招生容量不足的問(wèn)題，德國(guó)成立了許多委員會(huì)來(lái)探討高等教育改革的方向，其中，以科學(xué)委員會(huì)（Wissenschaftsrat）的工作最為突出。1960年，該委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)充學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的建議書(shū)》，在回顧德國(guó)高等教育歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)1960年前的聯(lián)邦德國(guó)高等教育的狀況進(jìn)行描述：人員和設(shè)備不足，大學(xué)生數(shù)量偏少，高校校長(zhǎng)同院系教授溝通不暢，科研關(guān)注度不夠等。因此，該建議書(shū)建議增加現(xiàn)有教師數(shù)量，特別是同一研究方向的教授的數(shù)量；擴(kuò)建學(xué)校、實(shí)習(xí)醫(yī)院和實(shí)習(xí)工廠；增加外國(guó)研究者和教師數(shù)量。[1]

即使如此，同美國(guó)相比，德國(guó)人口中高等教育學(xué)歷擁有者的比例仍然偏低，精英教育風(fēng)格明顯。教授重視科研，忽視教學(xué)，因此，學(xué)生對(duì)教學(xué)并不滿意。在1968年前后的學(xué)生運(yùn)動(dòng)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，以大學(xué)為代表的高等教育體系成為保守和僵化的代名詞。對(duì)此，先后擔(dān)任慕尼黑大學(xué)校長(zhǎng)和艾城天主教大學(xué)校長(zhǎng)的羅普柯維慈深有體會(huì)，在自己的文章中描述了1968年前后德國(guó)大學(xué)生對(duì)僵化的高等教育體系的無(wú)情嘲諷。[2]

20世紀(jì)70年代，德國(guó)高等教育受工業(yè)和經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，開(kāi)始新一輪的改革，其主導(dǎo)思想包括教育為工業(yè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)、打破原有的精英教育風(fēng)格、擴(kuò)大高等教育容量。1976年，德國(guó)聯(lián)邦和各州政府通過(guò)法制化途徑對(duì)高等教育進(jìn)行了改革，制定了《高等教育總法》，且各聯(lián)邦州的相關(guān)法規(guī)也體現(xiàn)了總法的意圖。這次改革成果主要包括高校管理由教授治校轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體式管理，在關(guān)鍵的校評(píng)議會(huì)（Senat）和學(xué)部（Fakultaet）中增加了教授之外的其他教師代表和學(xué)生代表數(shù)量；增加了大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力，放寬了校長(zhǎng)必須由本校教授擔(dān)任的規(guī)定；在科研資助方面，聯(lián)邦政府發(fā)揮更大作用，借此打破了各個(gè)聯(lián)邦州壟斷教育管理的局面。[3]

1998年，聯(lián)邦德國(guó)對(duì)1976年制定的《高等教育總法》進(jìn)行了第四次修改。在第58條第1款“高等學(xué)校既是公法社團(tuán)又是國(guó)家機(jī)構(gòu)”上，增加了 “也可以以其他法律形式設(shè)立”的規(guī)定。該規(guī)定改變了德國(guó)自1810年柏林大學(xué)創(chuàng)建以來(lái)所采取的高校組織形式；改革之后，德國(guó)高校既可以以原有的身份存在，也可以以符合法律要求的其他身份存在。

在這種背景下，德國(guó)高校的組織形式開(kāi)始向多元化發(fā)展。2003年起，德國(guó)北部的下薩克森州的5所高校成為獨(dú)立的公法基金大學(xué)，其中最具有代表性的是歷史悠久的哥廷根大學(xué)。而后，德國(guó)東部的薩克森州和布蘭登堡州的一些高校也逐漸從國(guó)立高校轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織上不依賴(lài)于國(guó)家和州的公法人高校。從2004年開(kāi)始，德國(guó)西部的北威州和中部的黑森州則采取了另一類(lèi)組織形式：強(qiáng)化高校作為公法團(tuán)體的作用，州政府教育主管部門(mén)部分放權(quán)，高校通過(guò)新的組織法來(lái)實(shí)現(xiàn)自主管理，在人事和財(cái)政方面享有更多自由。

二、影響德國(guó)高等教育法人化改革的因素

（一）博洛尼亞進(jìn)程的要求

1999年，由29個(gè)歐洲國(guó)家的教育部長(zhǎng)簽署的《博洛尼亞宣言》明確了建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的6個(gè)具體目標(biāo)：建立可比較的學(xué)位系統(tǒng)，設(shè)立本科生和研究生兩級(jí)學(xué)位系統(tǒng)，設(shè)立學(xué)分系統(tǒng)，促進(jìn)學(xué)生與教師有效地流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)高等教育質(zhì)量保障方面的合作，發(fā)展歐洲高等教育特性。[4]

德國(guó)在推進(jìn)“博洛尼亞進(jìn)程”中，遭遇了極大的困難。相比于英法兩國(guó)，德國(guó)固有的學(xué)位系統(tǒng)雖然簡(jiǎn)單明了，但是改革難度最大。在從碩士-博士?jī)杉?jí)學(xué)位轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)士-碩士-博士三級(jí)學(xué)位系統(tǒng)的過(guò)程中，自然科學(xué)學(xué)科因其研究對(duì)象和學(xué)科屬性相對(duì)較易改革；但是，在人文社會(huì)科學(xué)和工程科學(xué)領(lǐng)域，德國(guó)高校的教授和管理者對(duì)于傳統(tǒng)教育模式的推崇使得這些學(xué)科的改革進(jìn)行得尤為艱難。

因此，原有的“高校既是國(guó)家機(jī)構(gòu)又是學(xué)術(shù)共同體”的二元模式成為改革的對(duì)象。要實(shí)現(xiàn)“博洛尼亞進(jìn)程”的各項(xiàng)目標(biāo)，并在保證原有的科研目標(biāo)的同時(shí)，更好地開(kāi)展教學(xué)工作和促進(jìn)學(xué)生、學(xué)者的國(guó)際流動(dòng)，德國(guó)高校需要從州政府的財(cái)政監(jiān)督和學(xué)術(shù)監(jiān)督中解放出來(lái)，成為獨(dú)立的自治體。

（二） 財(cái)政緊縮政策的限制

德國(guó)教育財(cái)政支出在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例從2001到2007年一直保持在2.5%，在發(fā)達(dá)國(guó)家中屬于中下水平[5]。 從高等教育階段財(cái)政投入看，2009年，德國(guó)的投入水平（1.3%）低于經(jīng)合組織國(guó)家平均水平（1.6%）。[6]

與此同時(shí)，由于高等教育擴(kuò)張，文理中學(xué)占全部中學(xué)的比例從1995年的13%增長(zhǎng)到2008年的36%，而以職業(yè)教育為目標(biāo)的普通中學(xué)所占比例從25%降到20%[7]。一方面，文理中學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通中學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)；另一方面，具備德國(guó)高校入學(xué)資格的中學(xué)畢業(yè)生人數(shù)大幅度增加。德國(guó)高校入學(xué)新生人數(shù)逐年增長(zhǎng)：1995為261427人，2000年為314539，2005年為355961人[8]。學(xué)生和教師人數(shù)的增加，以及學(xué)校設(shè)備的增加都需要大量的資金支持，而德國(guó)公共財(cái)政教育投入的增長(zhǎng)低于教學(xué)和科研所需資金的增長(zhǎng)，引發(fā)了教學(xué)科研的財(cái)政困難。

從德國(guó)下薩克森州1995-2005年財(cái)政統(tǒng)計(jì)看：2000年，該州財(cái)政收入達(dá)到10年中的最高點(diǎn)，199.14億歐元；之后，財(cái)政收入持續(xù)走低，2002年達(dá)到最低點(diǎn)，2005年回到1998年水平，大約為190.85億歐元。同期的財(cái)政支出則超過(guò)財(cái)政收入，從1995年的197.24億歐元上升到2000年的208.32億歐元，2001年達(dá)到最高點(diǎn)，之后三年相對(duì)平穩(wěn)，2003年后，財(cái)政支出開(kāi)始緩慢下降[9]。為此，下薩克森州政府實(shí)施財(cái)政緊縮政策，在削減崗位的同時(shí)，不提高教師待遇。州政府嘗試以不增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的方式解決財(cái)政問(wèn)題，因而引發(fā)了教師群體和教師工會(huì)的抗議。[10]

2003年，在哥廷根大學(xué)改制為公法基金大學(xué)前后，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者試圖通過(guò)改革獲得更多的自治權(quán)利（主要是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)）；州政府則圍繞減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，希望哥廷根大學(xué)可以獲得更多的第三方資助和其他投資者提供的資金。

（三）建設(shè)精英大學(xué)的驅(qū)動(dòng)

德國(guó)高校，如應(yīng)用科技大學(xué)，一般都屬于聯(lián)邦州政府的國(guó)家機(jī)構(gòu)。在財(cái)政上，高校依靠聯(lián)邦州政府的撥款，每個(gè)財(cái)政年度的盈余不能用于高校發(fā)展；除了私立高校外，高校教師擁有公務(wù)員身份。二戰(zhàn)后，德國(guó)社會(huì)中存在著濃厚的平等氛圍，任何突出“精英”或者“超人”的行為都可能被解讀為納粹思想的遺毒。但是，兩德統(tǒng)一以來(lái)，隨著各種大學(xué)排行榜的“刺激”，以及聯(lián)邦政府日益增多的項(xiàng)目管理方式，德國(guó)教育界出現(xiàn)了精英教育的思潮。

2005年，施羅德政府在改革行政管理制度，增加聯(lián)邦州的權(quán)力，壓縮聯(lián)邦層面對(duì)于教育管理的權(quán)限的同時(shí)，嘗試推出了精英倡議計(jì)劃，試圖從聯(lián)邦層面繼續(xù)發(fā)揮一定的引導(dǎo)作用。同時(shí)借以刺激高校，以優(yōu)秀原則應(yīng)對(duì)原先的平等原則。2006年上臺(tái)的默克爾延續(xù)了上屆政府的倡議，從“研究生院”“精英集群”“未來(lái)構(gòu)想”三個(gè)方面區(qū)分德國(guó)現(xiàn)有的公立高校，以造就德國(guó)的精英大學(xué)。

這樣，高校必須趕上聯(lián)邦政府的步伐，爭(zhēng)取成為獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)的主體。在德國(guó)財(cái)政資助和第三方資助的競(jìng)爭(zhēng)中，跨學(xué)科、規(guī)模大的科研型高校成為攬獲資金的主要贏家。不具備行動(dòng)能力和科研能力、規(guī)模小的高校成為競(jìng)爭(zhēng)的失敗者。因此，黑森州和薩克森州都對(duì)《高校法》進(jìn)行了改革，在公法團(tuán)體的框架內(nèi)，賦予高校更多的人事和財(cái)政行動(dòng)權(quán)；德國(guó)巴符州卡爾斯魯厄理工大學(xué)（KIT）則于2006年合并了以核能和環(huán)境研究見(jiàn)長(zhǎng)的卡爾斯魯厄研究中心，從而躋身于精英大學(xué)之列。

（四）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的引入

二戰(zhàn)之后，“美國(guó)風(fēng)”在聯(lián)邦德國(guó)非常流行，美國(guó)的流行文化和符號(hào)成為德國(guó)社會(huì)文化的重要內(nèi)容。一方面，美國(guó)大眾文化傳播對(duì)西德社會(huì)產(chǎn)生了大量沖擊，影響了德國(guó)人的價(jià)值觀和生活方式；另一方面，聯(lián)邦德國(guó)社會(huì)在向現(xiàn)代消費(fèi)社會(huì)邁進(jìn)時(shí)，出現(xiàn)了與美國(guó)社會(huì)相似的特征。[11]

在高等教育領(lǐng)域，同美國(guó)相比，德國(guó)不僅缺乏世界知名的精英大學(xué)，更是缺少擁有自主財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的私立高校。因此，在關(guān)于德國(guó)高等教育的討論中，雖然有人指出了美國(guó)高校良莠不齊的事實(shí)，但是大部分人都關(guān)注美國(guó)著名的私立大學(xué)及其領(lǐng)導(dǎo)者。在各種論壇和紀(jì)念會(huì)上，美國(guó)著名私立高校的校長(zhǎng)成為德國(guó)公立大學(xué)校長(zhǎng)談?wù)摵蛯W(xué)習(xí)的對(duì)象，其中，在德國(guó)最受推崇的是2000年上任的斯坦福大學(xué)校長(zhǎng)約翰·漢尼斯。

美國(guó)私立高校的托管模式、巨額的學(xué)?；?，以及因此獲得的巨大行動(dòng)能力和矚目的科研成就、學(xué)業(yè)成績(jī)，成為德國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)者和政策制定者最關(guān)心的話題[12]。德國(guó)高校也試圖引入美國(guó)高校流行的大學(xué)理事會(huì)（Hochschulrat， University Council），但由于同傳統(tǒng)的評(píng)議會(huì)（Senat）權(quán)責(zé)不清，且德國(guó)高校不具備類(lèi)似美國(guó)高校那樣的行動(dòng)能力，因此，從總體來(lái)看，這個(gè)創(chuàng)新并不成功[13]。雖然精英倡議的總資金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)一所精英大學(xué)的資金[14]，但是聊勝于無(wú)。因此，德國(guó)高校呼吁政府賦予高校更大的行動(dòng)空間，美國(guó)同行的能力和成就成為德國(guó)高校進(jìn)行改革的動(dòng)力。

（五）德國(guó)學(xué)界的討論

德國(guó)下薩克森州的改革最積極，州文教部長(zhǎng)托馬斯·奧普曼（Thomas Oppermann）和文教部高等教育司司長(zhǎng)克勞斯·帕蘭特（Klaus Palandt）更是積極推動(dòng)本州高校組織形式的革新，同其他支持者先后為公法大學(xué)搖旗吶喊，并積極參與了哥廷根大學(xué)的改革。2003年，哥廷根大學(xué)的大學(xué)改革小組法律顧問(wèn)克里斯托夫·康拉德（Christoph Conrads）撰文回顧了下薩克森州的高校法改革，并要求進(jìn)行比目前改革更為徹底的組織變革。他更贊賞私法人的法律形式，認(rèn)為這種形式比公法人享有更多的自由。2005年，教育學(xué)者珀斯特（Alfred Post）在其出版的關(guān)于薩克森州德累斯頓工業(yè)大學(xué)法人化的專(zhuān)著中，重點(diǎn)分析了法人化改革對(duì)于工業(yè)大學(xué)的意義。2009年，法學(xué)家阿恩·鮑爾施（Arne Pausch）撰文指出，公法大學(xué)和公法團(tuán)體大學(xué)這兩種不同于古典式大學(xué)的類(lèi)型都能有效地?cái)U(kuò)展高校的自我管理權(quán)限。但是，法律規(guī)定不同，權(quán)限亦有大小之分。下薩克森州的《高校法》不僅取消了聯(lián)邦州政府對(duì)于大學(xué)的監(jiān)督，而且把法律監(jiān)督職能也留給了大學(xué)基金會(huì)；北威州和黑森州（如達(dá)姆施達(dá)特大學(xué)模式）則保留了政府的法律監(jiān)督職能。

三、總結(jié)

德國(guó)高校的法人化改革成為2000年之后熱烈討論的話題，這同德國(guó)高等教育目前面臨的問(wèn)題密切相關(guān)。這些問(wèn)題主要有“博洛尼亞進(jìn)程”的推動(dòng)、財(cái)政緊縮和高等教育擴(kuò)張、精英倡議和精英大學(xué)、美國(guó)化問(wèn)題。這些因素都會(huì)促使德國(guó)高等教育管理產(chǎn)生變革。德國(guó)高等教育的變革是漸進(jìn)式的，直到今天只有小部分德國(guó)高校轉(zhuǎn)變?yōu)楣ù髮W(xué)，大部分高校還是保持了原有的大學(xué)憲章。德國(guó)的公法大學(xué)主要集中于北部和東部地區(qū)，參加公法改革的知名大學(xué)僅有哥廷根大學(xué)和德累斯頓工業(yè)大學(xué)。前者在2012年的精英大學(xué)評(píng)選中落榜，而后者成為原東德地區(qū)成功躋身精英大學(xué)的兩所高校之一（另一所是柏林洪堡大學(xué)）。許多專(zhuān)家認(rèn)可德國(guó)大學(xué)原有的管理方式，這種公法大學(xué)的改革目前僅僅是原有高校管理制度的一種新類(lèi)型，公法基金高校的發(fā)展態(tài)勢(shì)尚不明顯，有待于進(jìn)一步的發(fā)展。

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 潘雅