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    我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困境與對(duì)策

    2016-01-06 20:24:34王麗英??俞伯陽(yáng)??
    財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究 2015年11期
    關(guān)鍵詞:中央政府負(fù)債表公益性

    王麗英??俞伯陽(yáng)??

    摘要:地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制對(duì)于地方債的“自主發(fā)行”具有重要意義,我國(guó)政府與學(xué)界給予了極高的重視,但到目前為止尚沒(méi)有任何地方政府對(duì)外發(fā)布資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表之所以難產(chǎn),主要原因在于:尚未理清計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府與居民的關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系?;谏鲜隼Ь常瑧?yīng)從改制國(guó)有企業(yè)、理順中央和地方的關(guān)系、完善社保制度和改革土地財(cái)政等方面實(shí)施應(yīng)對(duì)策略,以利于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的順利、準(zhǔn)確編制,實(shí)現(xiàn)地方政府從“自行發(fā)債”到“自主發(fā)債”的過(guò)渡。

    關(guān)鍵詞:地方政府;資產(chǎn)負(fù)債表;自行發(fā)債;自主發(fā)

    中圖分類(lèi)號(hào):F8106文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1000176X(2015)11007205

    一、引言

    2009年以來(lái),我國(guó)地方債經(jīng)歷了“財(cái)政部代發(fā)”、“自行發(fā)債”和“自發(fā)自還”等階段,地方債的市場(chǎng)化發(fā)行漸行漸近。2014年8月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》),2014年12月國(guó)務(wù)院頒布43號(hào)文件,上述政策旨在為地方政府融資“修明渠,堵暗道”。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力與地方債務(wù)危機(jī),2015年6月政府啟動(dòng)地方政府債務(wù)置換,地方債發(fā)行規(guī)模隨即大幅提升。但從發(fā)行利率看,各省的發(fā)行利率都與同期國(guó)債利率非常接近,而山東各檔債券的發(fā)行利率都低于同期國(guó)債利率水平,出現(xiàn)利率倒掛。在流動(dòng)性方面,地方債遠(yuǎn)不及國(guó)債;在信用風(fēng)險(xiǎn)方面,自發(fā)自還的地方債應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)大于國(guó)債。利率倒掛說(shuō)明一方面地方政府與金融機(jī)構(gòu)依然存在其他利益交換,另一方面中央政府對(duì)于地方政府的隱性擔(dān)保并未消除。因此,地方債“自發(fā)自還”離市場(chǎng)化發(fā)行目標(biāo)尚有較大差距。要真正實(shí)現(xiàn)地方債“自發(fā)自還”,就應(yīng)當(dāng)容忍地方政府違約,對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)則需要承擔(dān)地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此而言,一個(gè)重要的前提便是投資人對(duì)于地方政府的償債能力能夠做出判斷,適當(dāng)?shù)男畔⑴侗愠蔀榱说胤絺l(fā)展的必要條件。但由于目前我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺失,根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù),投資人尚不能對(duì)地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估。因此,要推動(dòng)地方債的市場(chǎng)化發(fā)行,地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制就是重要的前提條件。

    近年來(lái),政府與學(xué)界都對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制給予了極高的重視。2012年由中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李楊、中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征以及德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿帶領(lǐng)的三個(gè)團(tuán)隊(duì)分別展開(kāi)了對(duì)我國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究。此后資產(chǎn)負(fù)債表的編制從中央走向地方,截至2014年8月底,我國(guó)大部分省市已經(jīng)在“權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”的框架下,初步完成了對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制;上海、安徽和江西等省市已經(jīng)開(kāi)始了在區(qū)縣層面編制資產(chǎn)負(fù)債表的嘗試。但由于一些無(wú)法回避的難題,各地資產(chǎn)負(fù)債表始終處于試編階段,尚未有任何地方政府公開(kāi)對(duì)外發(fā)布。筆者認(rèn)為,在我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制過(guò)程中,實(shí)則存在一些具有典型中國(guó)特色的制度困境。

    二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

    地方債問(wèn)題是近年來(lái)我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。熊偉對(duì)于“自發(fā)自還”模式存在異議,其認(rèn)為我國(guó)地方政府目前不具有獨(dú)立的財(cái)政地位,不宜承擔(dān)償債義務(wù)。并建議,在短期應(yīng)變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)填補(bǔ)債務(wù)缺口;在長(zhǎng)期應(yīng)確定地方政府的財(cái)政獨(dú)立性,并推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制與評(píng)級(jí)制度的引入。周學(xué)東認(rèn)為,基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況,發(fā)行規(guī)范的地方債是防范和化解當(dāng)前地方債務(wù)危機(jī)的首選方案。吳國(guó)平和王飛分析了拉美國(guó)家20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)、治理經(jīng)驗(yàn)以及目前的管理體制。賈康從財(cái)稅配套改革視角、長(zhǎng)效機(jī)制建立視角和區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境視角討論了地方債務(wù)問(wèn)題,建議以規(guī)范的地方政府債券替代平臺(tái)債券,建立信息披露制度與信用評(píng)級(jí)制度,并逐步弱化中央政府的隱性擔(dān)保。傅智輝[5]對(duì)于我國(guó)地方債的發(fā)行體制給出了政策建議,包括市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、信息披露機(jī)制、預(yù)算約束機(jī)制和財(cái)政重組機(jī)制等。

    2012年由中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李楊、中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征以及德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿帶領(lǐng)的三個(gè)團(tuán)隊(duì)分別開(kāi)展了對(duì)我國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的研究,并形成了具有較高價(jià)值的研究成果。陳夢(mèng)秋和宋良榮基于簡(jiǎn)化的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表討論了相應(yīng)的評(píng)級(jí)體系的建立,主要討論了如果有了資產(chǎn)負(fù)債表以后可以如何運(yùn)用,卻沒(méi)有討論如何編制資產(chǎn)負(fù)債表。林忠華研究了我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中,如何從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變,以及如何實(shí)施政府會(huì)計(jì),但對(duì)于更深層次的制度問(wèn)題沒(méi)有太多涉及。馬駿討論了我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困難,提出了處理方案,并對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表的使用也給出了建議。林巧龍[9]編制了2002—2012年我國(guó)地方政府整體的資產(chǎn)負(fù)債表,但研究對(duì)象并非微觀的省市一級(jí)地方政府,而是宏觀的地方政府整體概念,對(duì)于地方債發(fā)行中的信息披露與信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意義有限。

    地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制有別于國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表,其將面臨一些具有典型中國(guó)特色的問(wèn)題。2014年10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,預(yù)示著地方政府債券將逐步放開(kāi),城投債將逐步取消,地方政府對(duì)于債務(wù)的隱形擔(dān)保將被顯性化。中央政府將承擔(dān)更多的事權(quán),與此同時(shí)其對(duì)于地方政府的兜底將會(huì)減弱。地方政府將逐步成為真正意義上的“自發(fā)自還”的融資主體,債務(wù)透明度將進(jìn)一步提升。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的可能性與編制意義進(jìn)一步突顯。與此前研究背景不同,目前我國(guó)地方政府融資的制度環(huán)境發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。有鑒于此,對(duì)于我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的困境與對(duì)策進(jìn)行探討,以為實(shí)現(xiàn)地方政府自主發(fā)債提供必要條件。

    三、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制對(duì)宏觀調(diào)控的作用

    地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制將對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控與政府運(yùn)行產(chǎn)生重大影響,筆者認(rèn)為其至少應(yīng)具有以下幾方面的作用。

    1地方政府短期政策的長(zhǎng)期成本顯性化

    政府短期政策主要為宏觀調(diào)控,有助于熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng),但也有可能造成長(zhǎng)期的成本。由于對(duì)于短期政策的長(zhǎng)期成本一直缺乏量化的觀察方法,加之政治周期的影響,我國(guó)地方政府的政策制定出現(xiàn)了較為明顯的短期化特征。在實(shí)現(xiàn)眼前利益的同時(shí),錯(cuò)誤引導(dǎo)了資源的配置,并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制以后,短期行為的影響將以量化的方式計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表,對(duì)由此帶來(lái)長(zhǎng)期成本可以進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè),且在政策實(shí)施之后,也可以通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的記載進(jìn)行分析與評(píng)判。

    2預(yù)測(cè)外部沖擊對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

    除了短期政策以外,對(duì)于外部沖擊的影響也可以通過(guò)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行預(yù)測(cè)。如稅收制度的變化、人口在省際間的遷移、資本市場(chǎng)的動(dòng)蕩和大型企業(yè)的運(yùn)營(yíng)危機(jī),都可以對(duì)應(yīng)到資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的變化?;谫Y產(chǎn)負(fù)債表的管理,類(lèi)似于企業(yè)的財(cái)務(wù)管理,地方政府可以根據(jù)地方資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行量化管理。通過(guò)對(duì)未來(lái)資產(chǎn)負(fù)債表的模擬,可以有效預(yù)測(cè)外部沖擊對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的影響程度。

    3輔助地方政府制定重大改革規(guī)劃

    重大改革規(guī)劃的制定需要選擇改革的觀測(cè)目標(biāo),并進(jìn)行量化分析,地方政府資產(chǎn)負(fù)債表為此提供了工具。基于資產(chǎn)負(fù)債表,可以模擬不同改革方案對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目的影響,進(jìn)行方案的選擇,還可以預(yù)測(cè)資產(chǎn)負(fù)債表各項(xiàng)目的變化,為改革選擇最佳時(shí)機(jī)。如通過(guò)預(yù)測(cè)地方社保缺口的時(shí)間變化,可以選擇最佳的補(bǔ)充機(jī)制和最優(yōu)時(shí)機(jī)。

    4完善地方政府政績(jī)考核機(jī)制

    地方政府從GDP考核向更加全面的考核體系的轉(zhuǎn)變,是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容,對(duì)于GDP以外的指標(biāo)如何進(jìn)行量化,資產(chǎn)負(fù)債表給出了一個(gè)較為豐富的可選空間。在中央政府隱性擔(dān)保短時(shí)間內(nèi)難以消除的情況下,要改變地方政府的融資沖動(dòng),僅靠信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)機(jī)制等外部力量并不能起到效果,而基于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的考核體系將發(fā)揮重大作用。

    5提升地方政府債務(wù)償還能力的透明度

    目前我國(guó)地方政府的信用評(píng)級(jí)主要參考其自身的收入與債務(wù)情況,以及中央政府的支持力度。由于中央政府提供了隱性擔(dān)保,所以政府的級(jí)別基本決定了其風(fēng)險(xiǎn)狀況。但隨著隱性擔(dān)保的逐步消除,地方政府逐漸成為債務(wù)償還的真正主體,地方政府目前公布的相關(guān)信息并不足以供投資者或信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)分析。目前投資人可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)公告和預(yù)決算公告了解部分地方政府的運(yùn)行情況,但關(guān)注更多的數(shù)據(jù)則是資產(chǎn)負(fù)債表中的內(nèi)容。因此,地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的推出對(duì)于提升地方債的透明度,完善地方債務(wù)機(jī)制具有重要作用。

    6開(kāi)發(fā)地方政府債務(wù)可持續(xù)性預(yù)警模型

    地方政府資產(chǎn)負(fù)債表能夠?yàn)槲覀兲峁┫鄬?duì)完整的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu),以及口徑豐富全面的量化結(jié)論。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,可以通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行地方政府債務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測(cè)。由于數(shù)據(jù)的缺乏,目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究?jī)H能依據(jù)有限數(shù)據(jù),預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性存在較大疑問(wèn)。由于目前我國(guó)中央政府違約概率極低,且中央政府又為地方政府提供了隱性擔(dān)保,所以債務(wù)可持續(xù)性的預(yù)測(cè)并未成為突出問(wèn)題。隨著地方債“自主發(fā)行”的推進(jìn),預(yù)測(cè)模型的建立將成為必要,而地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制將為模型的開(kāi)發(fā)提供條件。

    四、我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制面臨的制度困境

    在我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制過(guò)程中,遇到了一些具有中國(guó)特色的問(wèn)題,難以直接借用國(guó)際經(jīng)驗(yàn)予以解決。其中,一部分屬于淺層次的技術(shù)問(wèn)題,可以在較短時(shí)期內(nèi)解決;另一部分屬于深層次的制度問(wèn)題,是實(shí)踐中遇到的真正困境。技術(shù)層面的問(wèn)題包括對(duì)資產(chǎn)公允價(jià)值的重新估計(jì)、從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變以及對(duì)于資產(chǎn)負(fù)債表寬窄口徑的確定等,相關(guān)研究已經(jīng)較為充分,本文不再進(jìn)行討論。此處本文重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的深層次的制度問(wèn)題。

    1計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系不清導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)的入表困難

    2003—2013年發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)生產(chǎn)總值的比重平均不到1%;而在我國(guó),近十年來(lái)這一比重超過(guò)了30%。因此,對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,將國(guó)有企業(yè)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)報(bào)表影響有限。但在我國(guó)則成了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的難題。我國(guó)所有國(guó)有企業(yè)可以粗略地分成兩類(lèi):一類(lèi)是公益性的,另一類(lèi)是非公益性的。公益性的國(guó)有企業(yè)行使著與政府自身相似的職能,其大量的存在源于我國(guó)特殊的國(guó)情。從理論上講,政府職能應(yīng)由政府各部門(mén)來(lái)執(zhí)行,不應(yīng)以企業(yè)的形式來(lái)運(yùn)作。我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系,尤其是長(zhǎng)期以來(lái)以GDP作為目標(biāo)的政績(jī)考核制度催生了地方政府的融資需求。但我國(guó)《預(yù)算法》禁止地方政府直接發(fā)債,所以各地興起了大量的融資平臺(tái)公司,將政府的部分資產(chǎn)與義務(wù)注入平臺(tái)公司,由平臺(tái)公司代為行使政府職能。由于其具有公司的身份,所以變相突破了我國(guó)《預(yù)算法》的限制。非公益性的國(guó)有企業(yè)與其他非國(guó)有企業(yè)具有相似的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,其脫胎于我國(guó)公有制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。大部分非公益性國(guó)有企業(yè)的職能本應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一般市場(chǎng)主體來(lái)完成,而歷史的依賴性使得我國(guó)目前仍存在著大量此類(lèi)企業(yè)。公益性企業(yè)與非公益性企業(yè)在我國(guó)始終難以進(jìn)行有效區(qū)分,很多企業(yè)一方面從事著公益性活動(dòng),并從政府獲得相應(yīng)支持;另一方面也經(jīng)營(yíng)著許多營(yíng)利性業(yè)務(wù),與其他民營(yíng)公司在市場(chǎng)中展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。公益性企業(yè)類(lèi)似于政府的下屬部門(mén),其資產(chǎn)和債務(wù)都可直接與地方政府合并。非公益性企業(yè)是地方政府以股權(quán)方式投資的企業(yè),政府無(wú)需對(duì)其債務(wù)承擔(dān)償付義務(wù),理論上應(yīng)根據(jù)股權(quán)的公允價(jià)值計(jì)入資產(chǎn)。但對(duì)于大量兼具公益性與非公益性的國(guó)有企業(yè),如何計(jì)入地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表則存在困難,其根本原因就在于市場(chǎng)與計(jì)劃的關(guān)系未能理順。

    2中央與地方關(guān)系不清導(dǎo)致財(cái)政收支的入表困境

    分稅制改革以后,我國(guó)中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的矛盾。總體而言,中央政府占據(jù)了較多的稅收,地方政府卻承擔(dān)了較大的責(zé)任。這樣的分稅體制與地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制一同構(gòu)成了我國(guó)近二十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力,一方面將地方政府的注意力充分集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上,另一方面也強(qiáng)化了中央集權(quán)的統(tǒng)治地位。但在事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾下,地方政府為了完成硬項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)任務(wù),需要獲得中央政府的財(cái)政支持。從而在地方政府的財(cái)政收入中,除了稅收以外,還有相當(dāng)重要的一部分便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此,我國(guó)地方政府的財(cái)政收入包括稅收收入、轉(zhuǎn)移支付和以土地出讓金為主的基金收入。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的目的在于衡量地方政府的債務(wù)清償能力,而此處的轉(zhuǎn)移支付便是增加地方政府信用的重要內(nèi)容,但對(duì)此中央政府并未進(jìn)行法律承諾,其數(shù)額是否會(huì)發(fā)生變化也難以確定。除了轉(zhuǎn)移支付以外,中央政府還通過(guò)向地方政府提供信用背書(shū)的方式來(lái)增強(qiáng)地方政府的融資能力,不同地區(qū)中央政府的背書(shū)強(qiáng)度不同,對(duì)于北京和上海等重點(diǎn)城市,以及新疆和西藏等政治意義地區(qū),預(yù)計(jì)中央政府將給予較強(qiáng)的信用擔(dān)保。但對(duì)于中央政府此種類(lèi)型的隱性擔(dān)保,是否應(yīng)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表以及又如何計(jì)入存在不確定性。

    3政府與居民關(guān)系不清導(dǎo)致社保缺口的入表困境

    我國(guó)社保體系自誕生以來(lái)便存在一定的內(nèi)在缺陷。首先,其為當(dāng)年并未上繳養(yǎng)老金的企業(yè)職工直接提供了社會(huì)保障。其次,繳費(fèi)金額明顯不足以應(yīng)對(duì)給付,可持續(xù)性存在問(wèn)題。最后,碎片化模式也導(dǎo)致了地區(qū)間的不公平與人口流動(dòng)方面的限制。由于普遍認(rèn)為政府將為社會(huì)保險(xiǎn)基金提供必要的保證,所以社保缺口被計(jì)入地方政府的負(fù)債。但其中存在以下政策不確定性,使得社保缺口難以估計(jì):首先,目前我國(guó)實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌,如果將來(lái)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌,那么社保缺口就會(huì)被一刀切,從而將成為中央政府的債務(wù)。其次,目前對(duì)于如何填補(bǔ)社保缺口,尚未形成統(tǒng)一觀點(diǎn),如果將來(lái)中央政府的國(guó)有資產(chǎn)劃撥社?;?,那么地方政府的社保壓力將相應(yīng)降低。最后,目前我國(guó)正在討論延長(zhǎng)退休問(wèn)題,如果退休年齡被推遲,則地方政府的社保壓力也將減少。社保缺口是我國(guó)地方政府負(fù)債中的重要內(nèi)容,但由于上述政策不確定性的存在,規(guī)模難以估計(jì),導(dǎo)致在如何將社會(huì)保險(xiǎn)入表的問(wèn)題上出現(xiàn)困境。

    4產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導(dǎo)致特殊資產(chǎn)的入表困境

    我國(guó)地方政府還掌握了一些特殊資產(chǎn),主要包括:公益性資源,如公路、橋梁、公園和學(xué)校等;自然資源,如土地、礦產(chǎn)、動(dòng)物和植物等;文物等文化遺產(chǎn)。對(duì)于公益性資源,從理論上講,政府有義務(wù)使用公益性資源為社會(huì)提供服務(wù),并不應(yīng)當(dāng)將其作為政府資產(chǎn)。但目前一些公益性資源也能為地方政府提供諸如過(guò)路費(fèi)、門(mén)票和學(xué)費(fèi)等收入;且地方政府也可能改變公益性資源的性質(zhì),將其轉(zhuǎn)變成可以獲得收益的營(yíng)利性資源。對(duì)于自然資源,土地出讓金目前構(gòu)成了我國(guó)地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。如果不將其記為資產(chǎn),將嚴(yán)重影響投資人對(duì)于政府信用的評(píng)估,會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表的意義下降。但當(dāng)屆政府不可能將地方政府控制的所有土地資源都進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)@樣會(huì)嚴(yán)重影響下屆政府的可持續(xù)能力,所以土地類(lèi)資產(chǎn)中哪些應(yīng)該計(jì)入資產(chǎn),哪些不能也存在爭(zhēng)議。此外,對(duì)于我國(guó)70年的土地使用權(quán),持有人持有到期以后的土地資產(chǎn)如何入表,現(xiàn)在又應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算,也存在爭(zhēng)議。對(duì)于文化遺產(chǎn),政府可以通過(guò)變賣(mài)其中的一些獲得收益,但如果大量出售重要文物可能會(huì)激發(fā)社會(huì)公眾的不滿。對(duì)于特殊資源,我國(guó)的產(chǎn)權(quán)界定始終不清,是否應(yīng)當(dāng)入表,又應(yīng)當(dāng)如何入表,存在困境。

    五、完善地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的對(duì)策

    針對(duì)上文指出的我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制中遇到的困境,本部分提出了相應(yīng)的對(duì)策建議,既包括長(zhǎng)期的治本的對(duì)策,也包括短期的治標(biāo)的對(duì)策。寄望以下對(duì)策對(duì)于完善我國(guó)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制能提供有益參考。

    1改制國(guó)有企業(yè),剝離異化職能

    解決國(guó)有企業(yè)的入表困境,根本在于理順市場(chǎng)和計(jì)劃的關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,政府應(yīng)改變國(guó)有企業(yè)的職能。首先,逐步推動(dòng)國(guó)退民進(jìn),可以由市場(chǎng)解決的問(wèn)題留給市場(chǎng),進(jìn)一步降低國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重,從而同時(shí)減少政府的資產(chǎn)與負(fù)債。其次,逐步剔除城投公司,將本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府自身完成的工作轉(zhuǎn)回政府,且在地方債發(fā)行提速的大背景下,城投公司的職能也逐步削弱。最后,對(duì)于同時(shí)兼具公益性職能與非公益性職能的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)剝離,從而明確企業(yè)性質(zhì)。將公益性國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)與負(fù)債直接并入政府資產(chǎn)負(fù)債表,將地方政府在非公益性國(guó)有企業(yè)的股權(quán)以權(quán)益形式計(jì)入資產(chǎn)。在目前國(guó)有企業(yè)改制有效推動(dòng)之前,筆者認(rèn)為關(guān)鍵是做好國(guó)有企業(yè)職能劃分,對(duì)于兼具雙重職能的企業(yè),較好的方法是對(duì)兩部分業(yè)務(wù)分別做賬,并采用上述兩種方法進(jìn)行處理?;蛘吒鶕?jù)審計(jì)署此前對(duì)于融資平臺(tái)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),將混合屬性的公司歸入其中的某一種類(lèi)型再進(jìn)行處理。2014年10月17日財(cái)政部下發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)平臺(tái)公司政府融資職能的剝離也提出了相應(yīng)的具體要求。

    2理順中央和地方的關(guān)系,撤銷(xiāo)隱性擔(dān)保

    我國(guó)地方債發(fā)行中遇到的核心障礙就是中央政府與地方政府的關(guān)系難以理清。要求地方政府承擔(dān)償債義務(wù),就是要取消中央政府對(duì)于地方政府的隱性擔(dān)保。提高地方政府的獨(dú)立性,使其從類(lèi)似于中央政府的分公司過(guò)渡到類(lèi)似于中央政府的子公司。而實(shí)現(xiàn)地方政府獨(dú)立性的前提,應(yīng)當(dāng)是地方政府具有較為獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán),地方政府用其自身留存的財(cái)政收入可以解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,而無(wú)需中央政府大規(guī)模的補(bǔ)貼。從資產(chǎn)負(fù)債表的編制對(duì)象而言,本身就應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的身份。且資產(chǎn)負(fù)債表的編制基礎(chǔ)也是由地方政府獨(dú)立承擔(dān)債務(wù),市場(chǎng)通過(guò)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表的分析以確定地方政府的償債能力。地方政府的獨(dú)立性與資產(chǎn)負(fù)債表的編制本身屬于本與末的關(guān)系,而目前在地方政府獨(dú)立性尚未確立之前,編制資產(chǎn)負(fù)債表必然遇到困境,所以目前的編制更多的是一種方法上的嘗試,并且是對(duì)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模的估算。筆者認(rèn)為在編制資產(chǎn)負(fù)債表的過(guò)程中,可以剔除中央政府對(duì)于地方政府的或有支持,包括可能的轉(zhuǎn)移支付和隱性擔(dān)保。一方面,當(dāng)前的資產(chǎn)負(fù)債表更多的是對(duì)地方政府的政績(jī)考核,用來(lái)判斷償債能力的作用還相對(duì)有限;另一方面,政府支持將來(lái)會(huì)逐漸減弱,即使目前花較多精力完善了相應(yīng)的編制工作,將來(lái)的實(shí)踐意義也不大。

    3完善社保制度,嚴(yán)格審慎入表

    由于社保缺口與碎片化已經(jīng)引起了各界廣泛的討論,并形成了多個(gè)版本的改革方案,所以社保制度改革將是必然趨勢(shì)。總體而言,社保改革能夠降低我國(guó)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。但改革路徑始終未能明確,這給各種政治與經(jīng)濟(jì)決策帶來(lái)了不便,地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制也遇到困境。筆者認(rèn)為,治本之策是盡快明確社保制度的改革方案,消除政策不確定性所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在改革方案出臺(tái)之前,地方政府應(yīng)基于審慎原則來(lái)確定社保缺口所導(dǎo)致的負(fù)債。即在政策確定之前,依然按照現(xiàn)有制度測(cè)算社保缺口,計(jì)入地方政府負(fù)債。制度變化以后,再重新調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債表。首先,審慎原則是會(huì)計(jì)工作的基本原則,在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制中依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。其次,從目前情況來(lái)看,可比性比規(guī)模的真實(shí)數(shù)值意義更大,只要各地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,應(yīng)當(dāng)不會(huì)帶來(lái)太多麻煩。最后,地方政府資產(chǎn)負(fù)債表也將披露對(duì)于社保缺口的計(jì)算方法,市場(chǎng)可以根據(jù)需要對(duì)其進(jìn)行自行調(diào)節(jié)。

    4改革土地財(cái)政,明確資產(chǎn)屬性

    在我國(guó)目前的財(cái)稅體系下,土地出讓金成為了地方政府的重要收入來(lái)源,也是支撐地方政府債務(wù)的核心資源。相對(duì)于稅收領(lǐng)域的分稅制,土地出讓金大部分都保留在地方政府,現(xiàn)有土地出讓金制度給予了地方政府過(guò)度的土地出讓激勵(lì)。雖然土儲(chǔ)制度的建立旨在限制政府對(duì)土地出讓收入的使用,但地方政府依然可以通過(guò)城投公司整理或低價(jià)圍標(biāo)等方式獲得變相的土地出讓金。從長(zhǎng)期來(lái)看,應(yīng)該改革現(xiàn)有的土地出讓金模式,使得土地制度更具可持續(xù)性。在現(xiàn)行模式下,部分土地資產(chǎn)應(yīng)計(jì)入地方政府資產(chǎn),否則資產(chǎn)負(fù)債表將失去其判斷償債能力的意義。首先,對(duì)于政府已經(jīng)收儲(chǔ)的土地,自然應(yīng)計(jì)入資產(chǎn),這與目前融資領(lǐng)域的做法相一致。其次,對(duì)于政府規(guī)劃中明確將要收儲(chǔ)且已獲得了相關(guān)批準(zhǔn)的土地,可以在審慎估計(jì)收儲(chǔ)成本與出讓價(jià)格的情況下計(jì)入資產(chǎn)。最后,對(duì)于未獲批文的土地,由于缺乏足夠的變現(xiàn)能力,且對(duì)于其實(shí)現(xiàn)概率難以估計(jì),所以不應(yīng)計(jì)入資產(chǎn)。

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    (責(zé)任編輯:孫艷)

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