中俄財稅制度改革的比較與借鑒

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摘要： 財稅制度改革是轉(zhuǎn)軌國家政府宏觀政策調(diào)整及經(jīng)濟調(diào)控手段運用的重要組成部分。中國和俄羅斯由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，財政職能發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，兩國通過財稅政策調(diào)整提升了國家財政實力并促進了經(jīng)濟發(fā)展。對中俄財稅制度改革中諸如財政分權(quán)化、財政預(yù)算制度、轉(zhuǎn)移支付制度、稅制改革、財政風(fēng)險和財政透明度等方面進行深入系統(tǒng)的比較研究，必將對中國財政制度的改革和完善具有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：財稅制度改革；國家發(fā)展戰(zhàn)略；稅收結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F810文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2015）11006606

中國和俄羅斯（以下簡稱中俄）在由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，必然導(dǎo)致財政職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，財政需要逐漸由直接介入生產(chǎn)、搞建設(shè)向彌補市場失靈、提供公共物品轉(zhuǎn)變。中國通過財政分權(quán)化改革、推行分稅制和建立公共財政框架，實現(xiàn)與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅政策調(diào)整。通過上述調(diào)整解決了中央與地方財政困難，提升了國家的財政實力，加大了對社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的保障力度，促進了經(jīng)濟發(fā)展。俄羅斯利用國際通行工具加強財政稅收調(diào)控手段的運用，通過推行績效預(yù)算、改革稅收制度、設(shè)立穩(wěn)定基金、興建發(fā)展機構(gòu)、推出國家優(yōu)先項目和優(yōu)化國家債務(wù)等政策，取得了遠比20世紀90年代更好的成績。中俄有著相似的歷史背景和相同的改革起點，對中俄財稅制度改革進行深入系統(tǒng)的比較研究，必將對中國財政制度的改革和完善具有重要的啟示和借鑒意義。

一、財政分權(quán)化及轉(zhuǎn)移支付制度

中俄在向市場經(jīng)濟過渡進程中都實行了財政分權(quán)化改革，但存在績效方面的差異。兩國都經(jīng)歷了由地方政府過度分權(quán)向中央政府適度集權(quán)的轉(zhuǎn)變，均取得顯著進展。20世紀90年代初，俄羅斯財政資金高度集中于聯(lián)邦政府，但支出責(zé)任向地方政府傾斜。為解決地方財政困境，俄羅斯通過改革擴大地方稅收權(quán)限，賦予地方立法機關(guān)有權(quán)開征地方稅和確定稅率，結(jié)果導(dǎo)致納稅人稅負加重和稅收秩序混亂并削弱了聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控能力。1999年普京當選總統(tǒng)后，為了強化中央權(quán)力，通過完善《稅法典》和《預(yù)算法典》將稅收立法權(quán)收歸中央，通過劃分收入權(quán)限和建立長期穩(wěn)定的稅收分成標準，妥善處理了中央與地方財政權(quán)限關(guān)系。中國在20世紀90年代以前通過財政放權(quán)讓利和財政包干制度，極大地提高了地方財政收入，但也出現(xiàn)了稅收秩序混亂和中央政府宏觀調(diào)控能力弱化的局面。1994年中國通過構(gòu)建分稅分級財政體制正確處理了中央與地方兩大關(guān)系，為市場經(jīng)濟條件下正確處理政府與市場關(guān)系以及財政職能轉(zhuǎn)軌奠定了基礎(chǔ)。

與俄羅斯財政分權(quán)化改革相比，中國財政分權(quán)化有待進一步改革和完善。俄羅斯為了完善中央與地方財政權(quán)限關(guān)系，通過加強法制化建設(shè)不斷完善財政法規(guī)，以法律形式明確劃分各級政府支出責(zé)任。俄羅斯不僅明確了政府各項管轄權(quán)的歸屬層級，還為政府每一項管轄權(quán)配置了與其相適應(yīng)的資金來源，極大地保障了地方財政收入的相對穩(wěn)定，尤其是從2006年全面禁止無資金保障的委托義務(wù)。這種支出責(zé)任和收入權(quán)限的明確劃分，有效地激勵了地方政府提供公共服務(wù)的責(zé)任感，使得各級政府在效率、公平和穩(wěn)定等方面呈現(xiàn)出積極反應(yīng)。俄羅斯財政分權(quán)化改革的積極方面值得中國借鑒。1994年中國實行的分稅制改革使財政分權(quán)制度得以確立，但事實上當前的財政體制與“標準的財政分權(quán)”制度還有很大的差距。“標準的財政分權(quán)”要求下級政府在一定的法規(guī)約束下，擁有對稱的財政收入與支出的自主權(quán)，收入自主權(quán)主要包括稅種的設(shè)置和稅率的確定，支出自主權(quán)主要包括支出項目和數(shù)量的確定。然而中國的現(xiàn)實情況是，稅種的設(shè)置和稅率的確定權(quán)利都屬于中央政府，地方政府只能對部門小稅種的設(shè)置進行微調(diào)，對部分稅種的課征給予減免稅優(yōu)惠。因此，從“標準的財政分權(quán)”角度來講，中國在財政支出上實現(xiàn)了真正的分權(quán)，而財政收入上的分權(quán)更多的是名義上的。盡管2010—2012年中國省管縣的財政管理體制的實施，大大解決了財政資金層級過多的問題，同時在地方稅制度方面進行了開征新稅種填補地方稅種缺位的改革，如2010年在12省區(qū)率先實施資源稅改革，2011年在重慶和上海試點開征房產(chǎn)稅，2013—2014年討論推出環(huán)境稅和廣義的財產(chǎn)類稅種，但這些措施仍不足以解決地方財權(quán)與事權(quán)不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄等問題。當前中國財政分權(quán)對責(zé)任政府的形成缺乏激勵作用，各級政府的收支不匹配加深了地方政府對預(yù)算外資金和轉(zhuǎn)移支付的依賴。民主分權(quán)是財政分權(quán)有效性的基礎(chǔ)；目前中國民主化進程還沒有對支持有序的分權(quán)制度形成有效激勵。只有完善政府間財政關(guān)系，推進地方政府提高財政自主權(quán)為核心的財政體制改革， 加強地方稅制建設(shè)和地方問責(zé)制，形成財政的民主監(jiān)督等約束機制，才能提高政府治理效率。

中俄財政分權(quán)化改革也影響兩國轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)。財政分權(quán)化改革使得兩國都建立起一套偏重縱向控制功能的政府間財政預(yù)算安排，由于轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行主要依托于收入來源地規(guī)則，導(dǎo)致兩國在轉(zhuǎn)移支付制度上都存在結(jié)構(gòu)不盡合理和均等化效果不佳的問題。為了協(xié)調(diào)各地區(qū)間的預(yù)算保障水平，推進各地區(qū)財政健康發(fā)展，俄羅斯不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，建立起以地區(qū)財政支持基金和地區(qū)財政發(fā)展基金為主要內(nèi)容的更為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付模式。地區(qū)財政支持基金以全國財力均衡化為目標，預(yù)算資金的轉(zhuǎn)移擺脫了人為因素的干擾，公平、客觀地評價了各聯(lián)邦主體的預(yù)算保障水平，極大地提高了轉(zhuǎn)移支付的透明度和可預(yù)測性。地區(qū)財政發(fā)展基金則引進地區(qū)競爭機制，通過提供地區(qū)發(fā)展的額外補貼，在本地區(qū)提出科學(xué)的財政預(yù)算改革規(guī)劃后才能獲得相應(yīng)補貼，同時加強了對補貼地區(qū)的檢查和監(jiān)督力度，這一舉措極大地推進了各地區(qū)財政健康發(fā)展。與俄羅斯不同，當前中國地方政府獲得中央政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金依然是支撐地方本級支出的重要部分，但這些資金多為有特定用途的專項轉(zhuǎn)移支付。一方面，中央政府以項目作為轉(zhuǎn)移支付承載體的做法要求地方對項目配套資金，增加了地方政府的負擔(dān)；另一方面，地方政府將中央配套轉(zhuǎn)移支付視為一大財源，為此拼命上項目以套取中央政府資金。現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付機制加劇了事權(quán)與財力的錯配，尤其是全國主體功能區(qū)基本確定后，如果延續(xù)現(xiàn)有機制，勢必導(dǎo)致更大矛盾的發(fā)生。俄羅斯轉(zhuǎn)移支付制度的成功經(jīng)驗表明，只有在廣泛開展政府間收入分配和支出責(zé)任改革的前提下，才能建立起新型均等化轉(zhuǎn)移支付體系。

二、財政預(yù)算制度與國家發(fā)展戰(zhàn)略的有效性

中俄財政預(yù)算制度有著階段性的相似性，兩國都曾實行傳統(tǒng)的投入預(yù)算制度，即給某個支出機構(gòu)開支多少預(yù)算，主要通過控制預(yù)算過程中投入類別（如資金、人員和辦公用品等）和開支標準來實施管理。由于投入預(yù)算編制方法相對簡單，便于進行支出控制，只需考慮投入是否合規(guī)，因而較多國家使用。中國一直實行傳統(tǒng)的投入預(yù)算制度，俄羅斯則在2007年前實行這種預(yù)算制度。中俄在實行投入預(yù)算制度的時期，兩國均出現(xiàn)財政預(yù)算資金的配置和國家發(fā)展戰(zhàn)略及政策脫節(jié)，導(dǎo)致兩國均等化的改革目標長期未能實現(xiàn)。究其原因，這種預(yù)算制度在編制、審查、執(zhí)行和審計時，注重資金使用的合規(guī)性而輕視資金的使用成效，表面上規(guī)章制度嚴格，實際上執(zhí)行約束軟弱，致使資金獲得者應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任具有極大的彈性和不確定性，進而導(dǎo)致預(yù)算目標無法有效執(zhí)行的情況時有發(fā)生。當前中國財政資金的配置和國家發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴重，即使在財政支出規(guī)模膨脹時期，公共產(chǎn)品供給卻始終嚴重不足，教育、醫(yī)療和保障房建設(shè)等民生領(lǐng)域在財政中的比重仍停留在一個較低水平，直到現(xiàn)在這種狀況也未能得到根本性改善，主要與現(xiàn)行財政體系基礎(chǔ)架構(gòu)陳舊過時和預(yù)算理念落后有密切關(guān)系。中國落后的預(yù)算理念導(dǎo)致建設(shè)和諧社會的國家發(fā)展戰(zhàn)略長期未能得到財政資金的有力支持，從而造成政府承諾蒼白和可信度下降的嚴重后果。

與中國不同，俄羅斯從2007年開始實施新的預(yù)算理念，預(yù)算的政策取向得到了改善。2008年俄羅斯引入全面詳細的中期預(yù)算框架，2014年在預(yù)算中又引入一套新的程序和績效預(yù)算制度。中期預(yù)算框架是一種對連續(xù)多個年度（一般為三年）的財政收支進行預(yù)測、規(guī)劃的預(yù)算管理模式。這種以“績效預(yù)算”取代“投入預(yù)算”的改革，強調(diào)預(yù)算資金的使用效益，有效地規(guī)避了投入預(yù)算的弊端。為了由投入預(yù)算轉(zhuǎn)向績效預(yù)算，俄羅斯對預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行等進行改革，實行規(guī)劃預(yù)算，這種預(yù)算編制有明確的目標和結(jié)果要求，從而保障了預(yù)算資金的配置符合國家戰(zhàn)略重點需求，又提高了財政部門對預(yù)算資金運營的管理效率。規(guī)劃預(yù)算打破了傳統(tǒng)投入預(yù)算按照組織本位來歸集預(yù)算資源的做法，按照特定規(guī)劃與活動歸集投入的預(yù)算資源，使得跨部門的規(guī)劃活動成為可能，極大地促進了預(yù)算資源的優(yōu)化配置。與此同時，這種基于新理念的公共預(yù)算制度改革還強調(diào)預(yù)算的公開性，要求加強財政透明度建設(shè)。因此，通過中期預(yù)算改革和規(guī)劃預(yù)算改革，俄羅斯的預(yù)算和國家發(fā)展戰(zhàn)略及政策得到有效銜接。這種新的預(yù)算制度突出了預(yù)算與戰(zhàn)略目標的互動關(guān)系，即以戰(zhàn)略及政策引導(dǎo)和約束預(yù)算，以預(yù)算反映和支撐戰(zhàn)略及政策。以績效為目標的公共預(yù)算改革約束了政府行為，實現(xiàn)了預(yù)算決策與國家政策重心及民眾需求偏好的有效結(jié)合，極大增強了政府施政能力，也使國富民強的戰(zhàn)略方針得以順利實施。俄羅斯國家統(tǒng)計局資料顯示，俄羅斯績效預(yù)算制度實施以來，各級政府70%以上的財政支出用在了教育、社會政策、醫(yī)療衛(wèi)生和住房等民眾需求巨大的公共服務(wù)領(lǐng)域，老百姓實實在在地分享到了經(jīng)濟增長的成果。從俄羅斯的經(jīng)驗可以看出，中國要想實現(xiàn)預(yù)算與國家戰(zhàn)略及政策有效銜接，就要進一步推動預(yù)算體制改革，采納先進的預(yù)算理念，加強外部監(jiān)督力量，落實財政責(zé)任，實現(xiàn)預(yù)算硬約束。

三、稅制改革與稅收結(jié)構(gòu)

為了實現(xiàn)向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，充分發(fā)揮稅收制度的重要作用，中俄的稅收制度都發(fā)生了巨大變化。在中國三十多年的經(jīng)濟體制改革中，稅收制度經(jīng)歷了三次重大改革：第一次是1983—1984年普遍實行國有企業(yè)“利改稅”和全面改革工商稅收制度；第二次是1994年再次全面改革工商稅收制度，尤其是1994年的分稅制；第三次是2004年以來的新一輪稅收制度調(diào)整。俄羅斯從1992年開始稅制改革，早期完全照搬西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家稅收制度阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，1998年之后不斷加強稅收制度調(diào)整，2007年宣布已經(jīng)建立起符合市場經(jīng)濟需要的稅收制度。當前中俄稅級結(jié)構(gòu)與分稅制緊密聯(lián)系，這是一種多稅種多層次征稅的復(fù)合稅收制度體系。中俄稅收結(jié)構(gòu)中增值稅占比都較高，但俄羅斯企業(yè)利潤稅是僅次于增值稅的關(guān)鍵性稅種，而中國是以流轉(zhuǎn)稅制為主、所得稅制為輔的稅收結(jié)構(gòu)。

中俄稅制改革對兩國財政狀況產(chǎn)生了積極的影響，但存在的問題不容忽視。2000年以來，俄羅斯實行了以簡化稅制、減少稅種、降低稅率和減輕稅負為核心的稅制改革。這一改革對促進稅基擴大起到了積極作用，不僅減輕了納稅人過重的稅收負擔(dān)，而且還實現(xiàn)了國家財政收入的穩(wěn)定增長。其中，能源及相關(guān)產(chǎn)品稅收收入明顯增加，以單一稅率為核心的個人所得稅改革在提高政府財政收入和加速灰色收入合法化方面帶來極強的正效應(yīng)。但俄羅斯能源及原材料特征顯著的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致稅收增長點與此密切相關(guān)，而能源類產(chǎn)品嚴重受制于外部環(huán)境，這也成為俄羅斯財政安全的重要隱患。培養(yǎng)新的稅收來源尤其是挖掘非能源及相關(guān)產(chǎn)品稅收收入，促進財政收入可持續(xù)發(fā)展，成為俄羅斯稅制改革面臨的新難題。1994年中國進行的分稅制改革取得了一定的成果，中央稅和地方稅的劃分保障了政府財政收入穩(wěn)定增長，尤其是進入21世紀，中國稅收增長迅猛，大大超過同期GDP和居民收入的增長速度，出現(xiàn)了稅收增長近乎失控狀態(tài)，盡管2004年開始實施減稅政策，但企業(yè)和居民稅負沉重的狀況并沒有得到根本性改變，長期必然制約生產(chǎn)水平的提高和國家財政收入的穩(wěn)定增長。

總結(jié)俄羅斯稅制改革經(jīng)驗教訓(xùn)，對解決中國稅制改革與財政收入的可持續(xù)發(fā)展問題具有重要意義。第一，俄羅斯以單一稅制為核心的個人所得稅改革總體上是成功的，一些做法值得中國借鑒。俄羅斯單一所得稅率的實施，改變了改革前90%以上個人所得稅來自中低收入居民的狀況，而目前中國個人累進所得稅依然沒有改變來自工薪階層的狀況（工薪階層承擔(dān)了65%以上的稅負，所得稅的逆調(diào)節(jié)作用十分明顯）。俄羅斯二十多年來的改革實踐證實，在稅收秩序混亂、灰色經(jīng)濟活躍和稅收遵從度低普遍存在的情況下，以降低稅率、拓寬稅基和簡化稅制為原則的單一稅制更符合改革的實際需求。此外，俄羅斯征收個人所得稅時在教育、醫(yī)療和贍養(yǎng)等方面增加稅前扣除，確保了低收入階層的發(fā)展需求。目前中國仍在實行的個人累進所得稅發(fā)展仍處在初級階段，它在稅收總額中的地位與俄羅斯2000年的水平相當，如何改革中國當前所得稅逆調(diào)節(jié)作用成為所得稅改革的重要問題，而俄羅斯的做法值得相關(guān)部門重視。第二，俄羅斯在社會保障稅改革方面的經(jīng)驗教訓(xùn)同樣值得關(guān)注。2000年俄羅斯過于激進的社會保障稅改革帶來一系列負面影響，其中突出的是養(yǎng)老保險赤字巨大，政府不得不動用穩(wěn)定基金來彌補。2010年俄羅斯被迫放棄統(tǒng)一社會稅，重新開征各類保險費。從國際經(jīng)驗來看，各類社會保險費合并為社會保險稅，統(tǒng)一計征是大趨勢。2000年俄羅斯統(tǒng)一社會稅改革正是順應(yīng)這種發(fā)展趨勢，然而2010年稅改費的改革是一種倒退，必然會引發(fā)一系列問題。如社會保險費的征收管理權(quán)由稅務(wù)局轉(zhuǎn)為國家預(yù)算外社會保障基金，使得俄羅斯財政部和聯(lián)邦稅務(wù)局失去了對這部分資金的監(jiān)控，加大了社會保險基金的業(yè)務(wù)工作量，各個社會保險基金實際上變成了專業(yè)的檢查機構(gòu)。同時，由于社會保險費是在雇主向雇員發(fā)放工資時強制性代收代繳，既增加了企業(yè)運營負擔(dān)，又促使部分工資逃離進入灰色地帶，影響工資合法化改革。當前中國正在進行社會保障費改稅的爭論，關(guān)注俄羅斯存在的問題，對中國同樣具有積極意義。第三，中俄都嚴重依賴增值稅。長期以來，增值稅是中俄財政收入的最主要來源。1994年稅制改革后，增值稅成為中國第一大稅種。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2005年增值稅對全國財政收入的貢獻率曾一度高達47%，此后幾年間增值稅占財政收入的比重雖有所下降，但其作為財政收入最大來源的地位一直未被撼動。中國的高增值稅不僅令企業(yè)負擔(dān)過重，而且通過流轉(zhuǎn)抬高商品售價，損害低收入者，抑制了消費。增值稅作為間接稅，通過價格的變動最終全部或部分轉(zhuǎn)嫁給消費者來承擔(dān)，政府降低稅率為企業(yè)減輕負擔(dān)，實際上是為所有消費者減稅，收益最大的是低收入者。高增值稅還會帶來地方盲目投資的行為。因為增值稅是對經(jīng)濟行為征稅，而不是對經(jīng)濟成果征稅，一些稅源緊缺的地方，為了本地財政收入，盲目擴大地方投資規(guī)模。2001年1月俄羅斯開征增值稅，一直是俄羅斯的第一大稅種。但俄羅斯為了降低企業(yè)負擔(dān)，通過稅法的變更使得增值稅收入呈現(xiàn)減少趨勢。如2004年增值稅稅率由20%降到18%，其他年份通過對部分商品實行增值稅返還制度或免征增值稅或免稅收益額變動等方式，減少增值稅收入。與此同時，2002年俄羅斯開征企業(yè)所得稅，在俄羅斯財政預(yù)算收入中的比重不斷提高，一度超過增值稅成為俄羅斯各級預(yù)算中最重要的收入來源。因此，中國應(yīng)該適度降低增值稅的比重，提高企業(yè)所得稅的比重。

四、財政風(fēng)險及財政透明度差異

防范財政收支不可持續(xù)性帶來的財政風(fēng)險也是轉(zhuǎn)軌國家財政體制改革的重點問題。國際上通常用財政赤字和債務(wù)水平兩個指標來衡量一國的財政風(fēng)險。一方面，從財政赤字占GDP的比重看，中國財政赤字率在歐盟規(guī)定的3%警戒范圍之內(nèi)，年均約為2%。俄羅斯財政赤字率在國際油價暴跌時財政赤字率偏高，超出歐盟的警戒線，如2009年為7%，但當油價大幅上漲時，俄羅斯財政赤字率大大低于歐盟的警戒線，且多數(shù)年份還出現(xiàn)財政盈余。預(yù)計2015年中國財政赤字率仍在2%—3%之間，而俄羅斯財政赤字率將會進一步擴大。另一方面，過高的債務(wù)水平會導(dǎo)致利率上升和經(jīng)濟增長減緩。中國和俄羅斯存在不同規(guī)模的債務(wù)負擔(dān)，而且中國較俄羅斯偏高。根據(jù)IMF統(tǒng)計，2012年中國公共債務(wù)占GDP的比重達到228%，而俄羅斯則為109%。按照歐盟對成員國規(guī)定的60%的政府債務(wù)警戒線來衡量，中國與之相比仍有一定距離，但由于中國還有大量未公開的債務(wù)，如地方政府債務(wù)和高等院校的債務(wù)等，如果將這些債務(wù)加總，中國政府總債務(wù)就會達到GDP的50%左右，如果再將中國社會保障欠賬、金融機構(gòu)對國有企業(yè)的不良貸款等方面產(chǎn)生的債務(wù)加總起來全面衡量，中國隱性和或有債務(wù)的規(guī)模水平不容樂觀。

與中國不同，金融危機促使俄羅斯政府改革財政制度，在財政收支狀況好轉(zhuǎn)時期，建立財政穩(wěn)定基金，提高國家財政實力和防范風(fēng)險能力。俄羅斯汲取了金融危機帶來的嚴重教訓(xùn)，不斷完善財政管理制度，通過法律形式確認了穩(wěn)定基金在國民經(jīng)濟中的重要地位，以應(yīng)對國際突發(fā)事件對國家財政預(yù)算平衡帶來的不利影響，保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行和全體國民的絕對公共利益。自2004年俄羅斯建立穩(wěn)定基金以來，由于大量資金進入穩(wěn)定基金賬戶而不是貨幣流通領(lǐng)域，在抑制通貨膨脹方面發(fā)揮了重要作用，同時該基金在減輕國家外債負擔(dān)方面的作用顯著。在2008年國際金融危機蔓延和2014—2015年國際油價暴跌的情況下，俄羅斯穩(wěn)定基金在平抑經(jīng)濟波動、保障國家預(yù)算平衡和防范財政金融危機等方面發(fā)揮了積極功效。

中俄在財政透明度方面存在顯著差異。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟和金融全球化進程加快，世界各國開始將公共財政管理的重點轉(zhuǎn)向財政透明度，并且通過專門立法規(guī)定政府必須公開披露所要求的財政信息。在這樣的國際潮流下，中俄也積極推進財政透明度建設(shè)。財政透明度提高，有利于加強公共治理，提升市場信心，加強公眾監(jiān)督，發(fā)揚政治民主，提高財政預(yù)算效率。與國際標準相比，中國的財政透明度仍然相距甚遠。根據(jù)2012年國際預(yù)算合作組織發(fā)布的《預(yù)算公開性指數(shù)》報告，預(yù)算透明度滿分為100分，各國平均得分為43分，俄羅斯74分，中國只有11分 [4]。這說明中國政府向公眾提供的國家政府預(yù)算和財務(wù)活動的信息不足，公民在督促政府對其管理的公眾資金負責(zé)方面沒有發(fā)揮較大作用。近年來俄羅斯預(yù)算透明度取得了很大的進步，從2006年的47分持續(xù)上升到2012年74分，這與俄羅斯2007年以來新的預(yù)算制度改革和為各級政府的財政管理建立了全面的法律框架密切相關(guān)。

國際預(yù)算合作組織評估每個國家的預(yù)算透明度主要通過公開預(yù)算調(diào)查來實現(xiàn)，即中央政府是否向公眾提供了八個關(guān)鍵的預(yù)算文件，以及這些文件所包含的數(shù)據(jù)是否全面、及時和有用。中俄預(yù)算公開性指數(shù)調(diào)查結(jié)果如表1所示。

從表1可以看出，俄羅斯預(yù)算透明度整體上高于中國。目前俄羅斯除了公民預(yù)算沒有出版和年中審查報告供內(nèi)部使用外，其他預(yù)算文件都已經(jīng)公開發(fā)布，這表明俄羅斯政府向公眾提供了重要的財政政算和財務(wù)活動信息，在一定程度上保障了公民參與督促政府財政預(yù)算活動的權(quán)力。中國只是公開發(fā)布年內(nèi)報告、年終報告和審計報告，行政機構(gòu)財政預(yù)算提案和財政預(yù)算案僅供內(nèi)部使用，甚至沒有出版預(yù)算前報告、公民預(yù)算和年中審查報告，這說明目前中國政府的預(yù)算公開措施較少，政府在預(yù)算透明度方面仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。

五、借鑒與思考

根據(jù)國家發(fā)展與改革委員會研究機構(gòu)的最新估算，目前中國地方政府的債務(wù)加上中央政府的債為27萬億元，占GDP的53%。其中地方政府債務(wù)是主要的，大約為19萬億，這些資金主要用于地方市政工程建設(shè)，而作為中國重要支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)的下行，給地方政府的還債帶來極大壓力。因此，提高財政預(yù)算效益和防范財政風(fēng)險，已成為中國預(yù)算改革和提高政府施政能力需要面對的重要問題之一。本文對中俄財稅制度改革及政策調(diào)整進行深入系統(tǒng)的比研究較，這必將對中國財政制度的改革和完善具有重要的啟示和借鑒意義。

正確認識中國財政制度改革取得的成績與問題。改革開放三十多年來，中國財政制度改革取得的成績是值得肯定的，財政分權(quán)化改革及分稅制財政體制的實行調(diào)動了中央和地方的積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，而公共財政框架下以國庫集中收付、政府采購、部門預(yù)算改革和政府收支分類為核心的財政管理制度改革，體現(xiàn)了科學(xué)理財和依法理財?shù)睦砟?，為?guī)范預(yù)算管理和強化預(yù)算監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。然而，在財政制度執(zhí)行中存在的問題也是比較嚴重的，如預(yù)算編制缺乏客觀性、科學(xué)性和合理性，預(yù)算監(jiān)督軟約束使得預(yù)算審議形式化及預(yù)算執(zhí)行隨意性大，一些重點加強的民生領(lǐng)域長期得不到資金支持，使得國家發(fā)展戰(zhàn)略目標無法有效實現(xiàn)，各地區(qū)存在較為嚴重的公共支出和公共服務(wù)分配不公的問題。

正確汲取俄羅斯改革的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，制定科學(xué)的公共財政制度。第一，財政體制改革是政治體制改革的核心問題。當前中國存在的諸多問題都與財政問題有關(guān)，建立科學(xué)合理、民主公正的財政制度刻不容緩。無論是俄羅斯還是其他新興經(jīng)濟體的改革經(jīng)驗，都揭示出公共財政制度約束機制的建立不是一個技術(shù)性的問題，而是一個政治體制改革的問題。當前中國財政部對部門預(yù)算科學(xué)性的指導(dǎo)以及審計署的審計，都是體制內(nèi)的監(jiān)督，而要提高財政支出效益，必須強化外部監(jiān)督的力量。同時加強財政制度的政治體制改革，有助于加快推進財政制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，提高財政透明度建設(shè)，加強公眾監(jiān)督和保障政府和官員承擔(dān)責(zé)任。中俄都應(yīng)該根據(jù)自身實際情況，努力采取措施提高財政透明度，尤其是兩國都需要擴大向公眾提供參與國家預(yù)算編制及決策的機會，從而促進廉潔高效政府的建立。第二，完善分稅制的財政體制，實現(xiàn)各區(qū)域財政資源基本均衡。中國已有的分稅制體制實行全國統(tǒng)一的分成比例，其所帶來問題非常嚴重，必須堅決貫徹不同的區(qū)域?qū)嵭胁煌亩愂辗殖杀壤c轉(zhuǎn)移支付政策。中國應(yīng)借鑒俄羅斯轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)中的成功經(jīng)驗，以公共服務(wù)均等化為核心，建立新型的轉(zhuǎn)移支付制度，這個財政體制旨在保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平的縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達到均等化，特別是加強對“三農(nóng)”和民生領(lǐng)域的支持力度。第三，借鑒俄羅斯成功經(jīng)驗，對中國防范預(yù)算風(fēng)險具有重要意義。俄羅斯從實行預(yù)算穩(wěn)定基金制度和“以績效為導(dǎo)向”的中期預(yù)算改革以來，財政風(fēng)險披露和管理得到顯著提高。尤其是以績效為導(dǎo)向的中期預(yù)算制度，不僅提高了預(yù)算風(fēng)險的有效控制，而且還強化了與國家發(fā)展戰(zhàn)略之間的有效對接。不僅如此，俄羅斯還建立對財政風(fēng)險關(guān)鍵來源的中央控制，包括對聯(lián)邦政府發(fā)行的債務(wù)、信用和擔(dān)保及各級政府的借款進行年度限制[5]。第四，加強稅制改革，完善稅收結(jié)構(gòu)，適當時機擴大所得稅比重，降低增值稅稅收收入，必要時全面開征針對富人的房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等新稅種，彌補財政缺口。有學(xué)者評價，俄羅斯企業(yè)所得稅改革是俄稅制改革中最為順利和成功的。從國際經(jīng)驗和發(fā)展趨勢看，所得稅才是政府財政收入的主要來源。第五，加強法制化建設(shè)。世界上大部分國家均以法律形式，甚至通過憲法對有關(guān)政府間財稅關(guān)系做出明確規(guī)定，使其具有權(quán)威性和可操作性。俄羅斯注重稅收法制建設(shè)，獨立至今頒布了一系列稅收法令，相比起來，中國稅收法制建設(shè)方面略顯落后，至今沒有類似俄羅斯《稅法典》這樣闡述國家稅收基本原則和每個具體稅種的大法，在稅收法制化方面中國還有大量的工作要做。

參考文獻：

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[6]童偉，等2012年俄羅斯財經(jīng)研究報告[M]北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，201256-71

（責(zé)任編輯：孫艷）