找準新常態(tài)下山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展對策

晏永和

PART1 山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展思路

山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的目標應(yīng)定為：保持高于全省平均水平的增長速度，揚優(yōu)勢、補短板，加快縮小同全省平均水平差距，同步建成全面小康。具體來講，要從以下幾個方面把握特征、明晰思路。

一是山區(qū)縣經(jīng)濟體量小、增速快，必須始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，加快發(fā)展。山區(qū)縣雖然GDP總量和人均量要低于全省平均水平，但是同比增長速度均高于全省平均水平，尤其是工業(yè)增加值增長速度最快，地方財政一般預(yù)算收入增速也為4個類型區(qū)之最。必須認識到國家和四川省經(jīng)濟在增速上“中高速”新常態(tài)，主要是針對進入工業(yè)化后期、甚至完成工業(yè)化的東部沿海發(fā)達地區(qū)以及四川省平原和丘陵地區(qū)縣而言的，對山區(qū)縣域經(jīng)濟來講，“發(fā)展不夠，發(fā)展水平不高”仍然是最大的縣情。要解決山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的所有問題，實現(xiàn)與全省同步全面小康的目標，必須堅持發(fā)展第一要務(wù)，始終保持較大幅度高于全省平均水平的增長速度，在高位增速基礎(chǔ)上加快縮小與四川省平原和丘陵地區(qū)縣發(fā)展差距。

二是山區(qū)縣發(fā)展后勁足、空間大，必須用好后發(fā)優(yōu)勢，加快趕超發(fā)展步伐。從綜合經(jīng)濟水平、人均GDP、工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化率來看，33個山區(qū)縣大部分居于全省中下游水平。這些看起來是劣勢，但換個角度看，這些也是巨大的后發(fā)優(yōu)勢和趕超動力，尤其是在我國“五大發(fā)展”理念系統(tǒng)提出、新“四化”同步發(fā)展、“五位一體”建設(shè)協(xié)同推進的新背景下，山區(qū)縣域經(jīng)濟必須借鑒先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗教訓，依托自然資源、生態(tài)環(huán)境等固有的資源稟賦優(yōu)勢，科學規(guī)劃發(fā)展路徑，實施優(yōu)化趕超戰(zhàn)略，避免和減少走彎路，推動實現(xiàn)跨越發(fā)展。

三是山區(qū)縣政策紅利多、機遇好，必須注重資源整合，提升政策績效。新常態(tài)下，為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標，國家對西部地區(qū)、連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的扶持力度持續(xù)加大，四川省委也先后召開全省縣域經(jīng)濟工作會和十屆六次全會，對縣域經(jīng)濟發(fā)展和決戰(zhàn)決勝扶貧攻堅作出了專題部署，在產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移支付、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育就業(yè)等方面出臺了系列傾斜政策舉措。四川省33個山區(qū)縣中，很多是國家級、省級貧困縣、革命老區(qū)縣和多民族聚居縣。山區(qū)縣必須抓住其他地區(qū)不具備的單項或多項政策優(yōu)勢，以縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺，集成工作目標，充分發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，充分釋放政策紅利。

四是山區(qū)縣自然稟賦優(yōu)、選擇多，必須堅持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高端現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)兩手抓，實現(xiàn)開放承接、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新綠色、集約協(xié)調(diào)多路徑、復(fù)合式發(fā)展，不斷優(yōu)化存量和做大增量。新常態(tài)下，山區(qū)縣要因地制宜、科學規(guī)劃，一方面要用好資源優(yōu)勢高點起步，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、高新材料、清潔能源、生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先走創(chuàng)新綠色發(fā)展之路，另一方面，也要遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的基本規(guī)律，依托較大的環(huán)境容量，著力開放合作，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，較快地獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，帶動就業(yè)、促進發(fā)展。

PART2 山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展對策

隨著國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略、四川省委《關(guān)于集中力量打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，確保同步全面建成小康社會的決定》《關(guān)于全面創(chuàng)新改革驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》的深入實施和“十三五”規(guī)劃的即將出臺，山區(qū)縣域經(jīng)濟迎來了發(fā)展的黃金時期。山區(qū)縣應(yīng)主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)，明確努力方向、突出著力重點，推動山區(qū)縣域經(jīng)濟加快發(fā)展。

一是堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導，努力為山區(qū)發(fā)展創(chuàng)造必要條件。從根本上改善山區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，既是山區(qū)脫貧致富和可持續(xù)發(fā)展的前提，又是山區(qū)群眾共同的夙愿。必須認識到投資對于山區(qū)縣來說仍然是至關(guān)重要的增長動力和發(fā)展引擎，通過投資拉動，充分獲取其較好的邊際收益，發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)，既可拉動山區(qū)縣當下經(jīng)濟增長，又能為持續(xù)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。要加大對山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，尤其是對山區(qū)的公路交通、農(nóng)田水利及其他生產(chǎn)生活設(shè)施的傾斜力度，提升交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、互聯(lián)互通能力和水平，全面提高基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，為加快新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供強有力的支撐。如：在全省西部綜合交通樞紐建設(shè)的過程中，更加合理地分配道路資源，除了天府新區(qū)和成都經(jīng)濟區(qū)之外，要統(tǒng)籌考慮山區(qū)縣進出口主通道建設(shè)，形成出入便捷、縣際連接、縣內(nèi)通達的綜合交通路網(wǎng)，縮短山區(qū)縣與大城市之間的時空距離，增強其承接大城市輻射帶動作用的能力。

二是注重將扶貧開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，著力增強山區(qū)“造血”功能。要把發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為建設(shè)重點，依托優(yōu)勢資源，統(tǒng)籌謀劃脫貧致富與長遠發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培育一批增收致富支柱產(chǎn)業(yè)，提升群眾就業(yè)增收能力。要實施全民創(chuàng)業(yè)工程，突出扶持返鄉(xiāng)農(nóng)民工、回鄉(xiāng)發(fā)展大中專畢業(yè)生等重點群體，鼓勵他們回鄉(xiāng)上項目、辦實體。要把能力建設(shè)作為“造血式”扶貧的重要手段，加大種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)和服務(wù)業(yè)等專業(yè)知識培訓力度，加強勞務(wù)輸出培訓，全面提升社會就業(yè)、科技致富、外出務(wù)工、自我組織、防病治病、當家理財、自立自強和發(fā)展創(chuàng)新“八大能力”，提高貧困居民自我發(fā)展能力。要把創(chuàng)新機制作為扶貧開發(fā)的巨大動力，進一步創(chuàng)新完善扶貧資源整合機制、以貧困群眾為主體實施扶貧開發(fā)項目的機制，不斷完善帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、帶動農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的“兩個帶動”機制，充分調(diào)動各級各方面和貧困地區(qū)干部群眾投入扶貧開發(fā)和脫貧致富的積極性、主動性和創(chuàng)造性。如：針對現(xiàn)有的一些扶貧基金在實施精準扶貧的新形勢下，存在的定位不準、對象不明、整合力差、效果不好等問題，可以探索建立縣域精準扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，通過持續(xù)而強勁地“輸血”，激發(fā)“造血”活力，切實把山區(qū)縣的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)傳承產(chǎn)業(yè)做大做強，實現(xiàn)科學統(tǒng)籌、精準幫扶、永續(xù)脫貧，促進四川省山區(qū)縣域經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。

三是始終以人才建設(shè)為支撐，致力發(fā)展創(chuàng)新導向型縣域經(jīng)濟。山區(qū)縣應(yīng)重點圍繞縣域支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢新興產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)新型科技人才、創(chuàng)業(yè)企業(yè)家、高級專家學者、農(nóng)村實用技術(shù)人才為重點，通過外引內(nèi)培的方式聚集人力資源，引領(lǐng)山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展。一方面，要加強與國內(nèi)外人才培訓、交流機構(gòu)的合作，多渠道培養(yǎng)引進復(fù)合型創(chuàng)新人才。要積極推進人才培養(yǎng)引進機制的改革，形成培養(yǎng)人才、留住人才、吸引人才的制度體系，充分發(fā)揮各類人才的積極性和創(chuàng)造性，營造人盡其才的和諧環(huán)境。另一方面，要積極推進人才激勵機制的改革，建立以政府獎勵為導向、用人單位和社會力量為主體的社會化人才激勵機制。如：通過在全省開展評選表彰縣域經(jīng)濟創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)家活動，進一步調(diào)動企業(yè)家的積極性和創(chuàng)造性，努力形成一個有利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的良好氛圍。此外，可以探索建立山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新活力評價體系，圍繞山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新活力評價，科學設(shè)置各項指標，力爭讓評價體系成為引領(lǐng)山區(qū)縣域經(jīng)濟科學發(fā)展的“風向標”、促進山區(qū)縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展的“助推器”。

四是探索調(diào)整資源開發(fā)政策，讓資源紅利更多地惠及當?shù)孛癖?。山區(qū)縣雖然資源富集，但是由于資源的國有屬性以及壟斷性開發(fā)，尤其是壟斷性開發(fā)企業(yè)在注冊地納稅的政策，導致山區(qū)縣政府從資源開發(fā)中獲利甚微，群眾卻“守著金飯碗要飯”。目前的水能、礦產(chǎn)、石油、天然氣等資源開發(fā)，無不是從山區(qū)運走巨額財富而留下沉重負擔。資源地政府和群眾不但要承擔資源開發(fā)的征地拆遷、群眾安置和其他后勤保障，還在事實上為資源開采造成的嚴重生態(tài)環(huán)境破壞買單。因此，及時調(diào)整資源開發(fā)政策，推進資源就地轉(zhuǎn)化，最大限度地讓山區(qū)縣的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，是山區(qū)縣實現(xiàn)彎道超車、增強可持續(xù)發(fā)展能力的治本之策。下一步，可以探索調(diào)整完善資源開發(fā)政策，實行在資源開發(fā)地注冊并納稅的制度，確保稅收和產(chǎn)值留存資源地。要為資源所在地增加水電、石油、天然氣等留存指標，給予資源地用電、用氣等價格優(yōu)惠；要把資源開發(fā)的上、下游產(chǎn)業(yè)布局在資源地，推動資源紅利在資源地最大程度地轉(zhuǎn)化和釋放，確保山區(qū)縣資源開發(fā)能夠真正惠及并富裕當?shù)厝罕姟?/p>

五是健全生態(tài)補償機制，確保山區(qū)公平發(fā)展。山區(qū)生態(tài)條件良好，該區(qū)域很多縣都是長江上游生態(tài)屏障的重要組成部分，被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)功能十分重要。然而，山區(qū)為了長江上游生態(tài)屏障建設(shè)所放棄的發(fā)展機會和投入的生態(tài)建設(shè)成本，卻沒有得到中央和省級的制度化的生態(tài)補償。十八大報告提出要建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，為生態(tài)領(lǐng)域改革指明了方向。因此，必須建立和健全生態(tài)補償機制，讓山區(qū)為國家、為民族生態(tài)文明建設(shè)做出的巨大貢獻與犧牲獲得相應(yīng)的、應(yīng)有的經(jīng)濟補償。要按照“誰受益誰補償”的原則，把江河上游地區(qū)、山區(qū)整體納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，出臺綜合性生態(tài)補償法規(guī)，延長退耕還林和天然林保護補助期限，設(shè)立生態(tài)補償基金，加大對重點公益林和自然保護區(qū)補償。江河中下游地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)每年應(yīng)將地方財政收入的一定比例作為生態(tài)補償直接返還給江河上游的貧困山區(qū)。同時，積極探索建立省級生態(tài)環(huán)境補償機制。選擇部分生態(tài)條件較好的山區(qū)縣作為省級生態(tài)環(huán)境補償試點縣，分區(qū)域、分行業(yè)制定生態(tài)補償政策，細化生態(tài)補償措施，將涉及生態(tài)保護和建設(shè)的資金、項目進一步向試點縣傾斜，確保山區(qū)縣域經(jīng)濟能公平發(fā)展。

六是著力推進生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，傾力助推山區(qū)綠色發(fā)展。要把生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)放在更加重要的位置，堅持走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的路子，將山區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展更好地與保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境結(jié)合起來，與資源的可持續(xù)利用結(jié)合起來，尋求經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙贏。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要找準主導產(chǎn)業(yè)，對高污染產(chǎn)業(yè)要堅決淘汰，對于投資有收益、產(chǎn)品有市場、企業(yè)有利潤、工人有收入、政府有稅收的且有條件上馬的高能耗產(chǎn)業(yè)，應(yīng)區(qū)別對待，不搞一刀切，一味禁止。要不失時機重點發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極培育綠色現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，要打造綠色品牌，圍繞蔬菜、水果、禽畜、水產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展綠色產(chǎn)品，依靠科技進步優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，形成區(qū)域特色，提高產(chǎn)品檔次，增強市場競爭力。在生態(tài)林業(yè)領(lǐng)域，合理開發(fā)利用當?shù)刭Y源，發(fā)展林果、中藥、野生動物馴養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)林特色產(chǎn)品加工業(yè)，積極拓展國際國內(nèi)市場，以加工業(yè)延伸農(nóng)林產(chǎn)業(yè)鏈，帶動區(qū)域發(fā)展。要發(fā)掘地方特色，以“休閑、養(yǎng)生、觀光”等為主題，搞好景區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，培育新的綠色經(jīng)濟增長點。在此基礎(chǔ)上，探索改革山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展考核體系，將山區(qū)作為全省生態(tài)文明建設(shè)的先行區(qū)域，在山區(qū)縣率先探索建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考評體系。山區(qū)縣不再以GDP、固定資產(chǎn)投資、規(guī)模工業(yè)增加值增速等經(jīng)濟指標作為主要的考核指標。

（本文系作者在2015年“四川省山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展適應(yīng)新常態(tài)對策”座談會上的講話摘要）