培育水運(yùn)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)是重塑政企關(guān)系的核心

交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院 研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士

政府與企業(yè)的關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)中的永恒主題,水運(yùn)市場也是如此。水運(yùn)市場中到底應(yīng)該由國企供給還是民企抑或外企來供給,長期以來就是一個(gè)充滿爭議的話題。市場中充滿了欺詐、不正當(dāng)競爭和壟斷,看似確有強(qiáng)化市場監(jiān)管的客觀需要,但簡政放權(quán)背景下的政府在監(jiān)管資源和監(jiān)管能力上又力不從心,新時(shí)期政府與企業(yè)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)通過怎樣的體制機(jī)制來彌合?《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號(hào))提出“社會(huì)共治”的基本原則,意在發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)的作用?！督煌ㄟ\(yùn)輸部關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》(交政研發(fā)〔2014〕242號(hào))中也提出,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為交通運(yùn)輸重大行政決策必經(jīng)程序,這同樣需要發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的作用。

何謂第三方機(jī)構(gòu)?

第三方機(jī)構(gòu)即為一般所說的非政府組織或者非政府機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)是政府和企業(yè)之外的第三部門,是指依法成立的從事非營利性活動(dòng),滿足公益性和志愿性要求,具有不同程度的獨(dú)立性和自治性的正式組織,包括行業(yè)組織、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社區(qū)組織、公民互助組織、非營利性咨詢服務(wù)組織等。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的定義,不同的國家有不同的稱謂或相關(guān)術(shù)語,如“第三部門”、“非營利組織”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“公民社會(huì)組織”、“民間組織”等。在我國,伴隨著政治民主化和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,第三方機(jī)構(gòu)作為一個(gè)新的資源配置的主體而出現(xiàn),并有效地彌補(bǔ)了政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置主體的不足。

行業(yè)協(xié)會(huì)如何在水運(yùn)治理中發(fā)揮作用

傳統(tǒng)上,行業(yè)協(xié)會(huì)的“二政府”色彩濃厚,習(xí)慣依附于政府部門并利用其特權(quán)形式開展工作,履行職能時(shí)重管理輕服務(wù),以管理者身份自居,官本位現(xiàn)象普遍存在。

新形勢下,行業(yè)協(xié)會(huì)的職能將體現(xiàn)在:

縱向溝通與橫向協(xié)調(diào)。作為行業(yè)利益代表的行業(yè)協(xié)會(huì),通過縱向溝通和橫向協(xié)調(diào),為參與政策博弈提供了很好的機(jī)制。一方面,通過行業(yè)協(xié)會(huì)這一中介,企業(yè)與政府之間得以進(jìn)行充分溝通。行業(yè)協(xié)會(huì)可以代表本行業(yè)迅速地把利益訴求和權(quán)利主張傳遞到政府決策過程之中,同時(shí)也把政府決策過程中的信息反饋給會(huì)員企業(yè),從而架起國家與企業(yè)的溝通橋梁。另一方面,通過行業(yè)協(xié)會(huì),協(xié)會(huì)成員之間可以進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。面對(duì)不同成員之間的利益矛盾和意見分歧,行業(yè)協(xié)會(huì)能夠以其組織的力量,進(jìn)行互諒互讓、放眼全局的自我協(xié)商和化解,從而促進(jìn)自覺、穩(wěn)定的行業(yè)秩序形成。

利益聚合與表達(dá)。企業(yè)的利益訴求和愿望是行業(yè)政策制定的重要依據(jù)。但是,單個(gè)企業(yè)在特定政策問題上的意見往往是分散的、模糊的,有時(shí)甚至是情緒化的。由于政策制定者了解的信息有限,而且許多信息在傳遞過程中發(fā)生變化。通過行業(yè)協(xié)會(huì)向政策制定者轉(zhuǎn)達(dá)由內(nèi)部各成員經(jīng)過討論而形成的明確的、一致的行業(yè)意見,從而形成明確的利益信息轉(zhuǎn)達(dá)給政府,促使政府職能部門將相關(guān)問題盡快納入政策議程。2016年4月,全國中小航運(yùn)企業(yè)聯(lián)盟籌備第二次預(yù)備會(huì)議在安徽省六安市召開,表明中小航運(yùn)企業(yè)也有意愿通過自己的組織來發(fā)聲。

規(guī)則建立與自律。行業(yè)規(guī)則不同于具有強(qiáng)制性的行業(yè)法律法規(guī),是法律法規(guī)的重要基礎(chǔ)和有力補(bǔ)充。通過由所有會(huì)員參與制修訂的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)就是行業(yè)在市場中運(yùn)行的基本規(guī)則,行業(yè)協(xié)會(huì)自身的強(qiáng)制力能夠很大程度上減輕政府市場監(jiān)管的任務(wù),從而構(gòu)筑新時(shí)期行業(yè)市場秩序的新架構(gòu)。從我國標(biāo)準(zhǔn)制定的體制機(jī)制來看,與國際上通行的慣例不同,總體上呈現(xiàn)“由上至下”的特征。對(duì)于行業(yè)的規(guī)則,如果行業(yè)自律能夠做到的,通過行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)企業(yè)“由下至上”制定標(biāo)準(zhǔn),更能夠契合行業(yè)技術(shù)發(fā)展的動(dòng)向,更容易滿足用戶的需求,也摒棄了“為標(biāo)準(zhǔn)而做標(biāo)準(zhǔn)”的資源浪費(fèi),減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

承接部分政府轉(zhuǎn)移的職能。政府從過多的直接干預(yù)中逐漸退出,將過去的一部分職能過渡給行業(yè)協(xié)會(huì),比如部分審批職能變?yōu)閭浒负蠼唤o行業(yè)協(xié)會(huì)辦理,有助于協(xié)會(huì)獲得行業(yè)更為全面的信息,更好地為行業(yè)服務(wù)。政府從具體的事務(wù)性工作中抽身而出,更有利于其騰出時(shí)間在長遠(yuǎn)發(fā)展、市場監(jiān)管、政策制定等重要領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府通過購買服務(wù)的方式獲得行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù),使得政府從日常的繁忙事務(wù)中分離,也可減少“尋租”的機(jī)會(huì),讓政府?dāng)[脫“尋租”的嫌疑。而且,只要購買服務(wù)能夠做到多主體參與,相對(duì)于以往用公務(wù)員來完成這樣的任務(wù)更為經(jīng)濟(jì)。

航運(yùn)交易所如何在水運(yùn)治理中發(fā)揮作用

觀察航運(yùn)交易所的作用,需要追溯到波羅的海航運(yùn)交易所的歷史。波羅的海交易所的歷史可以追溯到250年前,其本來是匯聚從事海運(yùn)貨物至波羅的海諸國或波羅的語系的商人的咖啡館。1970至1990年的通訊革命,使波交所面對(duì)新的挑戰(zhàn)。1985年,波交所推出了世界上第一個(gè)貨運(yùn)運(yùn)費(fèi)指數(shù)期貨市場,目的是減少運(yùn)費(fèi)波動(dòng)給船東和租船人帶來的風(fēng)險(xiǎn),波羅的海運(yùn)價(jià)指數(shù)誕生。1988年后,波交所將貨運(yùn)指數(shù)期貨交易業(yè)務(wù)全部劃歸“波羅的海期貨協(xié)會(huì)”(Baltic Futures Association)。從此,波交所完成了從航運(yùn)交易市場向航運(yùn)交易信息提供者的重大轉(zhuǎn)變。

我國最早的航運(yùn)交易所是上海航運(yùn)交易所,是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由交通運(yùn)輸部和上海市人民政府共同組建,于1996年11月28日成立的我國唯一一家國家級(jí)航運(yùn)交易所。近些年配合上?！皟蓚€(gè)中心”建設(shè),在中國出口集裝箱價(jià)格指數(shù)及其衍生品上做出了開創(chuàng)性和探索性的工作。其他各地的航交所一般是依托交通運(yùn)輸部發(fā)布的《船舶交易管理規(guī)定》、以船舶交易為基礎(chǔ)而成立的,后來各地建設(shè)航運(yùn)中心,相應(yīng)地航交所承載了部分政府所賦予的職能,并滿足部分市場需求,其功能得到了逐步的充實(shí)。

新時(shí)期在政府轉(zhuǎn)變職能的大背景下,航運(yùn)交易所的功能主要是:

交易服務(wù)。航交所更大程度上是企業(yè),而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)。因?yàn)閺氖碌氖墙灰追?wù),具有中介服務(wù)的性質(zhì),因此可將其看作第三方機(jī)構(gòu)。新時(shí)期航交所必須抓緊形成自身的新商業(yè)模式,而不僅僅局限在曾經(jīng)的船代、貨代、船舶交易等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)上。航交所的新商業(yè)模式更大程度上應(yīng)該以企業(yè)信譽(yù)背書,而不是目前以政府信譽(yù)背書。新的商業(yè)模式,可能類似航運(yùn)電商所構(gòu)建的平臺(tái)。讓盡量多的航運(yùn)業(yè)務(wù)通過航交所所構(gòu)建的平臺(tái)或通道,在此過程中提供交易的信息服務(wù)、鑒證服務(wù),并搭載法律仲裁服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)等。

市場晴雨表。該項(xiàng)功能建立在是否能夠搭建讓更多航運(yùn)主體參與的商業(yè)模式。更多主體的參與才能囊括更大范圍的服務(wù)對(duì)象,形成具有代表性的數(shù)據(jù)樣本,航運(yùn)交易過程中產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)才具有分析價(jià)值。這樣的大數(shù)據(jù)一方面可以作為航交所進(jìn)一步提高客戶服務(wù)的基礎(chǔ)性條件,對(duì)大數(shù)據(jù)的深入挖掘?qū)⑻剿鞒隹蛻舾顚哟蔚男枨?進(jìn)而能夠靶向性地改善服務(wù);另一方面,沉淀的大數(shù)據(jù)也可以產(chǎn)生相應(yīng)的航運(yùn)指數(shù),用以表征市場狀態(tài)和市場行為,為政府的宏觀決策服務(wù)。

平臺(tái)服務(wù)。與淘寶對(duì)網(wǎng)上交易的促進(jìn)作用相似,航交所所建立的商業(yè)模式本身就具有降低交易雙方信息不對(duì)稱的作用,其交易機(jī)制可以從第三方鑒證的方式構(gòu)建交易的互信,從而彌補(bǔ)政府所構(gòu)建的市場征信體系的不足。航運(yùn)市場所出現(xiàn)的部分問題,也會(huì)因?yàn)楹浇凰⒌慕灰讬C(jī)制得到克服。作為第三方機(jī)構(gòu),航交所的存在會(huì)降低政府市場監(jiān)管的難度,釋放政府的監(jiān)管資源,提升市場的公平公正。

航運(yùn)交易所所從事的業(yè)務(wù),不要去搶航運(yùn)經(jīng)紀(jì)人的生意,不要試圖承攬政府的監(jiān)管角色,應(yīng)當(dāng)把眼光放在如何促進(jìn)航運(yùn)交易過程中的信息透明和交易公平上,起到航運(yùn)交易的中介服務(wù)角色,建立類似于航運(yùn)業(yè)務(wù)的淘寶應(yīng)當(dāng)是航運(yùn)交易所的發(fā)展方向。

研究機(jī)構(gòu)如何在水運(yùn)治理中發(fā)揮作用

研究機(jī)構(gòu)的功能可以分為兩類,第一類是技術(shù)研究和企業(yè)咨詢,第二類是智庫。對(duì)于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)咨詢,需要研究機(jī)構(gòu)的“外腦”。企業(yè)尋找“外腦”的目的是:市場的變化增加了企業(yè)家決策的難度,需“外腦”助力,企業(yè)家自身的素質(zhì)需“外腦”優(yōu)化,管理的科學(xué)化需“外腦”規(guī)范,企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻需“外腦”把關(guān),企業(yè)家事務(wù)纏身需“外腦”幫忙,換個(gè)角度看問題需“外腦”參謀,防決策主觀片面需“外腦”平衡。當(dāng)本公司研究設(shè)計(jì)人員太忙,不能使他們總是進(jìn)行超負(fù)荷工作,故需要外部幫助;當(dāng)公司內(nèi)部對(duì)一件工作意見不一致,無法進(jìn)行評(píng)定,經(jīng)理和經(jīng)營人員互不信任,這時(shí)需要外部咨詢,聽取比較客觀、不帶偏見、沒有顧忌的意見,以便再審慎地決策;當(dāng)一項(xiàng)工作需要在公司內(nèi)部匿名保密地進(jìn)行時(shí),一般利用咨詢服務(wù)更為方便;當(dāng)需要開辟一個(gè)新市場,而本公司從未經(jīng)營過,需要利用咨詢公司的幫助。

當(dāng)前,政府政策制定過程中已經(jīng)將研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)納入,但未來還需進(jìn)一步發(fā)揮相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用,讓行業(yè)政策的推進(jìn)以及制度的演進(jìn)真正具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性。技術(shù)研究為企業(yè)服務(wù),智庫則為政府和社會(huì)公正、正義服務(wù)。傳統(tǒng)的研究機(jī)構(gòu)雖然也承擔(dān)部分政府政策制度的相關(guān)研究,但研究機(jī)構(gòu)作為智庫的自覺性、獨(dú)立性、中立性作為還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。未來的行業(yè)智庫需要在如下幾個(gè)方面提升:

咨政。當(dāng)下中國利益分化嚴(yán)重,水運(yùn)行業(yè)的利益格局也紛繁復(fù)雜,既包含行業(yè)內(nèi)的利益相關(guān)者,還包括與其他運(yùn)輸方式之間的利益博弈,還會(huì)牽涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)的其他方方面面的內(nèi)容,任何政策的出臺(tái)都顯得異常艱難,稍有不慎,就會(huì)廣受爭議。因此,行業(yè)新型智庫與行業(yè)決策者之間關(guān)系,不能只是簡單的咨詢與顧問,而應(yīng)存在多元反復(fù)的互動(dòng)。行業(yè)新型智庫,應(yīng)該充分介入到政策制定的前端程序(如調(diào)研、意見征集、方案設(shè)計(jì)等)、中期建言(通過內(nèi)參、研究報(bào)告等形式設(shè)計(jì)政策框架)、后期完善(包括評(píng)估、完善及應(yīng)對(duì)社會(huì)輿論)等所有過程。

啟民。當(dāng)前多元化社會(huì)的特征是“信號(hào)太多”以及“擴(kuò)音太大”,理性的信號(hào)源在擴(kuò)散、傳播之中變亂、變雜或者被淹沒,進(jìn)而引致了非理性的羊群效應(yīng)。在這樣的背景下,亟需智庫學(xué)者向社會(huì)發(fā)出理性的聲音,以更高的姿態(tài)、更為全面的視角、更為中立的角色分析相關(guān)的事件,讓社會(huì)上的“民粹”聲音消弭于無形。在訴求多元化的輿論環(huán)境下,行業(yè)新型智庫在行業(yè)的功能定位不能只滿足于內(nèi)部建言,而應(yīng)起到政府決策層與社會(huì)輿論之間矛盾化解與協(xié)商溝通渠道的作用。智庫學(xué)者應(yīng)善于以通俗易懂的文字語言,貼近大眾的溝通技巧,通過出版論著、發(fā)表評(píng)論、接受采訪等各種方式,對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行政策的解讀、普及,也應(yīng)從社會(huì)公眾的角度向決策者反映下一步訴求。

伐謀?！秾O子兵法·謀攻篇》言:“上兵伐謀,其次伐交,其次伐兵,其下攻城?！眹H競爭日益激烈,一流智庫既要從事社會(huì)政策研究,還應(yīng)廣泛介入到全球事務(wù)中,如價(jià)值傳播、結(jié)交國外精英等公共外交事務(wù),在全球?qū)用嫜芯?、設(shè)計(jì)與推動(dòng)本國對(duì)外戰(zhàn)略,將本國利益鏈條縱深延展至全球各個(gè)角落。中國的“一帶一路”倡議也需要智庫學(xué)者積極參與,并以中肯的研究和分析發(fā)出中方的聲音,讓大眾不僅僅聽到“新聞聯(lián)播”的“贊歌”,還應(yīng)有國外媒體及機(jī)構(gòu)的集體“唱衰”。

孕才。行業(yè)新型智庫不能重復(fù)過去聽從官員指令的慣性,而應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起培訓(xùn)各級(jí)政府官員和國企高管的重任,促進(jìn)人才的全面社會(huì)交往與思考能力的提升,為國家發(fā)展提供了大量的高端人才儲(chǔ)備以及政府職位的選擇空間。中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出“推進(jìn)干部能上能下、能進(jìn)能出”。因此,可以鼓勵(lì)和安排行業(yè)主管部門的官員到行業(yè)智庫工作,或從智庫挑選精英。行業(yè)智庫應(yīng)為水運(yùn)治理現(xiàn)代化培養(yǎng)足夠多的后備精英。