我國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及優(yōu)化策略

【摘要】本文擬從這個目的出發(fā)，首先分析了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的背景，明確了流域生態(tài)補(bǔ)償及其機(jī)制的定義。在此基礎(chǔ)上，分析了我國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀，同時指出我國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題與不足。最后，提出自己的看法，期望可以為我國跨界流域生態(tài)保護(hù)問題提供有益的參考。

【關(guān)鍵詞】跨界；流域；生態(tài)補(bǔ)償；制度

1、跨界流域生態(tài)補(bǔ)償

1.1 跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)生背景

為督促地方政府治理水污染，我國建立了水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，并將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對地方政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容。

理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并有效保護(hù)流域上游的生態(tài)環(huán)境，需要下游受益區(qū)和上級政府來幫助流域上游區(qū)分擔(dān)生態(tài)建設(shè)的重任。

1.2 跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中，提供補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是下游受益地的地方政府，因為地方政府是受益人群的集體代表；而接受補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)是代表上游居民和企業(yè)利益的地方政府。由此決定了流域生態(tài)補(bǔ)償金絕不能用于地方政府的財政開支，也不得用于平衡財力，而應(yīng)用于流域水污染防治和彌補(bǔ)上游地區(qū)居民、企業(yè)所受到的財產(chǎn)損失及喪失的發(fā)展機(jī)會等。

2、跨界流域生態(tài)補(bǔ)償實施中面臨的問題

目前跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已初步建立，從各地試點(diǎn)情況看，該政策對流域水環(huán)境治理的激勵效果明顯。但是，隨著該制度的實施，也逐漸出現(xiàn)了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏長效性、補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償實施中未賦予地方政府相應(yīng)的權(quán)限與責(zé)任、補(bǔ)償機(jī)制實施中對區(qū)域合作未予以足夠重視等一系列實際問題。

3、跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w建議與實施方案

3.1 跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w建議

3.1.1 科學(xué)評估省外的經(jīng)驗和教訓(xùn)

鑒于跨界流域生態(tài)環(huán)境的重要性和脆弱性，需要盡快啟動跨界流域生態(tài)補(bǔ)償工作并爭取申報國家的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項目。因此，借鑒已實際開展跨界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的省份的成功經(jīng)驗和面臨的問題，對于其他省啟動和實施跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將有所助益。

3.1.2 中央及各省政府引導(dǎo)，下級地方政府實踐，共同推動跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全

中央、省及下級地方政府通力合作，各負(fù)其責(zé)，共同推動，使跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效地建立起來。其次，充分汲取和推廣國外流域綜合管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合跨界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c度。特別是在目前上級政府推動的方案設(shè)計下，一定要注意確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會的參與，如此才能實現(xiàn)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利運(yùn)行。

3.1.3 跨界流域生態(tài)補(bǔ)償概念應(yīng)具體化，注重政府手段和市場手段的配合

鑒于跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概念較為宏觀，在制定生態(tài)補(bǔ)償措施時，應(yīng)具體化概念，提高可操作性，區(qū)分與其他常規(guī)已有措施的異同，避免使其成為空洞化的口號或宣傳工具，以致被地方政府訴之高閣。在補(bǔ)償方式上，應(yīng)以政府補(bǔ)償為主。政府補(bǔ)償方式包括財政轉(zhuǎn)移支付、差異性的區(qū)域政策和生態(tài)保護(hù)項目實施，其中流域上下游政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)受到重視。同時，也要逐步考慮市場手段的引入

3.1.4 重視科學(xué)在解決技術(shù)層面問題上的作用

應(yīng)重視科學(xué)在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立中的作用，尤其需要科學(xué)地評估跨界水污染產(chǎn)生原因，以確定流域生態(tài)補(bǔ)償政策開展的優(yōu)先秩序。另外，從部分省份試點(diǎn)情況看，一般都是采用交界斷面水質(zhì)作為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建立依據(jù)。鑒于河流水系的復(fù)雜性，出入境支流交錯的情況，在實踐中，應(yīng)注意處理好僅以干流交界斷面分析的不足。

3.2 跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┓桨?/p>

3.2.1 確定補(bǔ)償模式

為落實地方政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任，應(yīng)積極推進(jìn)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償制度。以跨設(shè)區(qū)的流域為例，由各省有關(guān)部門按照規(guī)定設(shè)立行政交界控制斷面和水質(zhì)目標(biāo)，上游設(shè)區(qū)的市出境水質(zhì)超過控制斷面水質(zhì)目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)的市及所轄縣（市）政府根據(jù)責(zé)任對下游設(shè)區(qū)的市予以資金補(bǔ)償；上游設(shè)區(qū)斷面水質(zhì)超過控制斷面水質(zhì)目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)的市及所轄縣（市）政府根據(jù)責(zé)任向省級財政繳納補(bǔ)償資金。

3.2.2 科學(xué)設(shè)置河流交接斷面和入湖斷面

根據(jù)事先確定的主要河道，設(shè)置河流交接斷面和入湖斷面。各斷面建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，實行水質(zhì)同步監(jiān)測。同時，各斷面應(yīng)明確上下游水質(zhì)交接目標(biāo)，確定責(zé)任主體和責(zé)任，以便于跨界流域生態(tài)補(bǔ)償工作的推廣實施。

3.2.3 確定生態(tài)補(bǔ)償資金計算方法

如江蘇省太湖流域污染補(bǔ)償計算方法為：單因子補(bǔ)償資金=（斷面水質(zhì)指標(biāo)-斷面水質(zhì)補(bǔ)償目標(biāo)值）×月斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，斷面補(bǔ)償資金為各單因子補(bǔ)償資金之和。

3.2.4 確定斷面水質(zhì)指標(biāo)及水質(zhì)監(jiān)測機(jī)關(guān)

省政府和設(shè)區(qū)的市政府應(yīng)根據(jù)地方性法規(guī)的要求及流域具體情況，制定跨設(shè)區(qū)的市、縣（市）河流交接斷面水質(zhì)指標(biāo)，并向社會公告。在監(jiān)測機(jī)關(guān)確定上，一般情況下，應(yīng)由河流交接斷面下游的地方政府環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測。如相鄰地方政府的環(huán)保部門一方或者多方對水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果有異議的，可以在收到監(jiān)測結(jié)果后及時向共同的上一級政府環(huán)保部門或者直接向省政府環(huán)保部門申請復(fù)核。同時，環(huán)保部門還應(yīng)當(dāng)定期向社會公布河流交接斷面的水質(zhì)狀況。

3.2.5 確定生態(tài)補(bǔ)償資金的交付

可由省環(huán)保部門會同省財政廳按季度核算、匯總各斷面補(bǔ)償金額，依據(jù)設(shè)區(qū)的市政府報送的分?jǐn)傄庖?，通知相關(guān)設(shè)區(qū)的市、縣（市）政府自收到通知后及時向省財政繳納補(bǔ)償資金，再由省財政直接轉(zhuǎn)撥受償?shù)牡胤秸斦Ｓ馄诓焕U納的，由省財政廳負(fù)責(zé)催繳，仍不按規(guī)定繳納的，由省財政在年度結(jié)算時，直接從其財政予以劃扣。

3.2.6 確定生態(tài)補(bǔ)償資金使用方向

生態(tài)補(bǔ)償金一部分用于跨界流域水污染治理工作，一部分用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的地方政府。

4、結(jié)論

目前試點(diǎn)實施的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，之所以出現(xiàn)上游積極性高，四處奔走呼吁，而下游則被動、回避的現(xiàn)象，原因就在于中央或省政府財政轉(zhuǎn)移支付力度較小，上游政府為彌補(bǔ)其投入的環(huán)保成本，只得將目光投向下游政府，希望由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)為保護(hù)流域水資源所投入的資金。然而，根據(jù)憲法，地方各級政府雖應(yīng)服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但作為地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級政府要對產(chǎn)生它的地方各級人大負(fù)責(zé)并報告工作，而地方各級人大則以直接（縣和縣以下）或間接（縣以上）的方式向當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)，這種地方問責(zé)制使地方各級政府權(quán)力的行使具有明顯的地方性。受此影響，下游政府為實現(xiàn)地方利益的最大化，自然不愿主動推進(jìn)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。這就需要中央及省政府通過相關(guān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助及政策扶持以推動跨界流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展，并增強(qiáng)地方政府之間的跨域合作。