PPP模式在政府公共服務(wù)中的應(yīng)用

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南京中歡節(jié)能材料有限公司 南京蘇夏工程設(shè)計(jì)有限公司全資子公司 江蘇南京 210036

摘要：在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。本文結(jié)合具體項(xiàng)目從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面論述。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府供給效率；基礎(chǔ)建設(shè)

一、前言

PPP項(xiàng)目從無(wú)到有的過程，PPP項(xiàng)目有兩種常見發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。

應(yīng)標(biāo)式是指政府發(fā)布公告通過競(jìng)爭(zhēng)性方式公開招選PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)商，有意向參與且符合資格條件的社會(huì)資本方可以報(bào)名和參加投資競(jìng)爭(zhēng)。

自提式又稱民間自提，民間自提是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目初始發(fā)起的另一種方式。一般而言包括三種情形：（1）沒有被邀請(qǐng)投標(biāo)的提議；（2）可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；（3）項(xiàng)目需求及目標(biāo)尚未被有效識(shí)別。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段主要工作包括項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的選擇和項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，和/或核心邊界條件的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是否需要確定項(xiàng)目核心邊界條件的設(shè)計(jì)，取決于社會(huì)資本方的甄選方式。一般而言，采用公開招標(biāo)方式甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，政府需在準(zhǔn)備階段全面、詳細(xì)的確定核心邊界條件；而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判程序甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，具體邊界條件則通常在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。

二、PPP運(yùn)作模式

通過決策樹來(lái)判定PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作模式，見圖1。

圖1 PPP運(yùn)作模式的判定

根據(jù)上述的判定流程，廣州市建設(shè)委員會(huì)在對(duì)比該項(xiàng)目的特點(diǎn)以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用BOT運(yùn)作模式，這也是大多數(shù)新建水務(wù)設(shè)施采用的模式。

2、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)

根據(jù)PPP項(xiàng)目投資融資結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)的一般安排，此項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)：

（1）投融資結(jié)構(gòu)

①融資安排：項(xiàng)目公司初始投資主要由政府方授權(quán)單位和外商按持股比例共同出資和項(xiàng)目融資兩部分組成，其中大部分來(lái)自商業(yè)銀行的項(xiàng)目抵押貸款。

②投資安排：項(xiàng)目公司獲得污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

③付費(fèi)機(jī)制：由于污水處理項(xiàng)目是不能直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，所以采用政府付費(fèi)方式。政府方向項(xiàng)目公司提供污水，項(xiàng)目公司向市方提供污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過的污水并向合作公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)。

（2）合同結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目主要包括以下幾種合同：a.廣州市建委代表政府與項(xiàng)目公司簽訂具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的污水處理服務(wù)合同；b.項(xiàng)目公司與投資者簽訂的股權(quán)投資合同；c.項(xiàng)目公司與銀行簽訂的項(xiàng)目抵押貸款合同；d.項(xiàng)目公司與EPC總承包商簽訂的總承包商合同（EPC合同）；e.項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商簽訂的營(yíng)運(yùn)和維護(hù)合同（OM合同）。

（3）監(jiān)管結(jié)構(gòu)

政府部門監(jiān)管：由廣州市建設(shè)委員會(huì)作為簽約主體依據(jù)污水處理服務(wù)合同對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施合同監(jiān)管；市政局排水處及廣州污水處理有限公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管；省、市環(huán)保局對(duì)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)給環(huán)境帶來(lái)的影響進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。

金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管：貸款人就項(xiàng)目資金使用及還款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管。

三、設(shè)定交易邊界

PPP項(xiàng)目的交易邊界一般包括特許經(jīng)營(yíng)期限與內(nèi)容、付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制、定價(jià)機(jī)制等。

（1）特許經(jīng)營(yíng)期限與內(nèi)容

美國(guó)泰科亞洲投資有限公司獲得西朗污水處理廠17年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給中方所有。

（2）付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制

《污水處理服務(wù)合同》規(guī)定，政府方向項(xiàng)目公司提供污水，項(xiàng)目公司向政府方提供符合合同規(guī)定或環(huán)保部門規(guī)定的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過的污水并向合作公司支付服務(wù)費(fèi)。

（3）定價(jià)機(jī)制

項(xiàng)目公司與政府方根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本、合理的利潤(rùn)等因素，有理、有據(jù)地確定服務(wù)費(fèi)價(jià)格，以使合作公司在正常的營(yíng)運(yùn)情況下，能通過收取服務(wù)費(fèi)來(lái)收回項(xiàng)目的成本并獲得合理的利潤(rùn)。

政府方償還項(xiàng)目投資從項(xiàng)目建成投產(chǎn)開始，因此西朗項(xiàng)目自建成投入啟用日起，每個(gè)公歷月的服務(wù)費(fèi)按以下公式計(jì)算：

服務(wù)費(fèi)P=P1×當(dāng)月天數(shù)+P2×當(dāng)月基本處理量+服務(wù)費(fèi)調(diào)整P3

公式中各組成因子的計(jì)算如下：

①P1以人民幣/天為單位，按下列公式計(jì)算：

P1=P1.1×掛牌匯率+P1.2 其中：

（美元/天）

（人民幣/天）

①P2以人民幣/立方米為單位，按下列公式計(jì)算：

其中：

在基建運(yùn)營(yíng)的試運(yùn)行期內(nèi)，項(xiàng)目公司與政府方達(dá)成服務(wù)費(fèi)調(diào)整為零，污水處理服務(wù)利潤(rùn)為零，則：

服務(wù)費(fèi)P=P1×當(dāng)月天數(shù)+P2×當(dāng)月基本處理量

服務(wù)費(fèi)調(diào)整P3指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中當(dāng)實(shí)際進(jìn)水和/或出水水質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不符時(shí)，或當(dāng)實(shí)際進(jìn)水量和基本處理量不符時(shí)，對(duì)服務(wù)費(fèi)進(jìn)行的調(diào)整。增加的費(fèi)用按下列公式計(jì)算：

P3=水量調(diào)整+進(jìn)水水質(zhì)調(diào)整-出水水質(zhì)調(diào)整

四、項(xiàng)目的實(shí)施

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

廣州隧道開發(fā)公司與美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司于1993年3月6日簽訂了協(xié)議書，在可行性研究獲準(zhǔn)通過后，在中國(guó)組建了廣州萊姆納西朗污水處理建設(shè)管理有限公司。

（二）項(xiàng)目融資

項(xiàng)目總投資除注冊(cè)資本3.33億元人民幣外，其它資金均通過項(xiàng)目融資