新常態(tài)下PPP項(xiàng)目的風(fēng)控難點(diǎn)及對(duì)策

鄒鵬

中鐵隧道集團(tuán)三處有限公司 廣東深圳 518000

摘要：PPP項(xiàng)目除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)之外，由于其自身在空間和時(shí)間上的延伸性，其內(nèi)部諸因素之間以及與外界環(huán)境的相互影響錯(cuò)綜復(fù)雜，使其面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的工程風(fēng)險(xiǎn)。本文即分析了新常態(tài)下PPP項(xiàng)目的風(fēng)控難點(diǎn)，并詳細(xì)闡述了新常態(tài)下PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)；控制；融資；政府

一、PPP模式概述

PPP模式是一種完全的項(xiàng)目融資模式，公私合作貫穿項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程，包括項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作。PPP 模式作為一種在新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式，是減輕政府財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。但是，PPP 項(xiàng)目除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)之外，由于其自身在空間和時(shí)間上的延伸性，其內(nèi)部諸因素之間以及與外界環(huán)境的相互影響錯(cuò)綜復(fù)雜，使其面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于一般的工程風(fēng)險(xiǎn)，因此分析研究 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和應(yīng)對(duì)措施是一個(gè)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、新常態(tài)下PPP項(xiàng)目的風(fēng)控難點(diǎn)

（一）不可控制風(fēng)險(xiǎn)

1、政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是由于政治條件發(fā)生變化而給項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)?？煞譃閮深?lèi)，一類(lèi)表現(xiàn)為政策債務(wù)償還的潛在可能性，又稱(chēng)強(qiáng)制收購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；另一類(lèi)表現(xiàn)為法律變更風(fēng)險(xiǎn)，即政府在項(xiàng)目違約、法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)等與項(xiàng)目有關(guān)的敏感性問(wèn)題方面的立法是否健全、管理是否完善、是否經(jīng)常變動(dòng)。

2、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目融資的特許經(jīng)營(yíng)期中，供求關(guān)系變化和價(jià)格變化時(shí)有發(fā)生，而產(chǎn)品或服務(wù)在市場(chǎng)上的市場(chǎng)需求情況和其他情況的變化就是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資方式的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要有價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、需求風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。這三種風(fēng)險(xiǎn)相互關(guān)聯(lián)、相互影響，直接影響著城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資效益。

2、金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)指由于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化，引起貨幣貶值，從而使私人投資者在特許權(quán)協(xié)議確定的項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下無(wú)法按期收回投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

利率風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于利率變動(dòng)直接或間接地造成項(xiàng)目投資增加或收益受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。如果私人投資者采用浮動(dòng)利率融資，利率上升會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目生產(chǎn)成本提高，采用固定利率融資，市場(chǎng)利率降低會(huì)造成項(xiàng)目機(jī)會(huì)成本的提高。

（二）可控制風(fēng)險(xiǎn)

1、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

（1）因設(shè)計(jì)原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括設(shè)計(jì)內(nèi)容不全、設(shè)計(jì)缺陷、錯(cuò)誤和遺漏，選用規(guī)范不恰當(dāng)，考慮地質(zhì)條件不適合，未考慮施工可能性，選用材料材質(zhì)不符合工藝要求等。

（2）因施工原因引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，包括施工工藝的落后，不合理的施工技術(shù)和方案，施工安全措施不當(dāng)，應(yīng)用新技術(shù)新方案的失敗，未考慮施工現(xiàn)場(chǎng)條件等。

2、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

（1）土地拆遷與補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，指項(xiàng)目在建設(shè)之前，即項(xiàng)目公司與項(xiàng)目所在地就土地拆遷與補(bǔ)償問(wèn)題可能會(huì)產(chǎn)生的各種利益糾紛。對(duì)拆遷人來(lái)說(shuō)，總是希望以最小的代價(jià)獲取理想的回報(bào)，而對(duì)被拆遷人來(lái)說(shuō)，總是希望拆遷時(shí)獲取的利益越多越好，這是一對(duì)矛盾。

（2）按期完工風(fēng)險(xiǎn)，指的是PPP項(xiàng)目建設(shè)階段，承包商由于種種原因不能在原定計(jì)劃的工期內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。其結(jié)果是項(xiàng)目不能按照預(yù)定的計(jì)劃運(yùn)營(yíng)，因而不能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量來(lái)支付生產(chǎn)費(fèi)用和償還債務(wù)，造成貸款償還延期，貸款利息增加，導(dǎo)致整個(gè)即項(xiàng)目的成本增加。

（3）工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，指項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于承包商把關(guān)不嚴(yán)、層層轉(zhuǎn)包、

原材料質(zhì)量規(guī)格有問(wèn)題、設(shè)計(jì)不符合標(biāo)準(zhǔn)等原因引發(fā)的各種工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果是項(xiàng)目雖然完工，但無(wú)法投入使用或功能受限。

3、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)存在于PPP項(xiàng)目的試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)階段，主要是項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過(guò)程中，由于技術(shù)、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、勞動(dòng)力狀況以及市場(chǎng)等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)的總稱(chēng)。

三、新常態(tài)下PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

（一）風(fēng)險(xiǎn)回避

風(fēng)險(xiǎn)回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)價(jià)后，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒(méi)有其他有效的對(duì)策來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從而避免可能發(fā)生的潛在損失。比如，某 PPP 項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告表明，雖然從凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率指標(biāo)看是可行的，但敏感性分析的解困是對(duì)投資、產(chǎn)品價(jià)格、經(jīng)營(yíng)成本均很敏感，這意味著該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)很大，因而決定不投資建造該工程。在面臨災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采取回避風(fēng)險(xiǎn)的方式處置風(fēng)險(xiǎn)是比較有效的。但是同時(shí)，放棄承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也就意味著放棄某些機(jī)會(huì)。因此，某些情況下的風(fēng)險(xiǎn)回避是一種消極的風(fēng)險(xiǎn)處理方法。

（二）風(fēng)險(xiǎn)自留

風(fēng)險(xiǎn)自留是指項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保留在風(fēng)險(xiǎn)管理主體內(nèi)部，通過(guò)采取內(nèi)部控制措施來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)或者對(duì)這些保留下來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不采取任何措施。風(fēng)險(xiǎn)自留與其他風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的根本區(qū)別在于：它不改變項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的客觀性質(zhì)，也就是既不改變項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，也不改變項(xiàng)目潛在損失的嚴(yán)重性

（三）風(fēng)險(xiǎn)控制

1、拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目資金投入量較大，首先面臨的是項(xiàng)目自有資本金的資金缺口，靈活借助基金、信托等融資工具，拓寬股權(quán)融資渠道，降低項(xiàng)目資本金融資風(fēng)險(xiǎn)。投資人應(yīng)充分利用現(xiàn)行 PPP 項(xiàng)目融資政策，設(shè)法取得與項(xiàng)目投資周期期限更匹配、利率更優(yōu)惠、擔(dān)保要求更寬松的融資資金，在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目上積極爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行的政策性貸款，條件允許的情況下積極尋求利率優(yōu)惠的國(guó)外貸款支持。投資人還應(yīng)充分了解各類(lèi)創(chuàng)新融資工具的特點(diǎn)和發(fā)行條件，通過(guò)不同融資工具的有效組合，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。比如，針對(duì)分期投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目在建期間可以通過(guò)項(xiàng)目收益?zhèn)ㄆ睋?jù)）進(jìn)行融資，項(xiàng)目建成后則可以通過(guò)資產(chǎn)證券化方式融資。

2、結(jié)合金融機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，合理確定合作模式

對(duì)社會(huì)資本來(lái)講，PPP 項(xiàng)目資金來(lái)源應(yīng)作為決策前的重點(diǎn)安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會(huì)資本與政府的 PPP 具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)及早介入極有必要。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府提出要求，及時(shí)落實(shí)到特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中。

3、設(shè)法通過(guò)項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資

擔(dān)保是項(xiàng)目融資非常重要的環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中，很多社會(huì)資本尤其是工程企業(yè)往往忽視資產(chǎn)的積累，自身資產(chǎn)狀況滿足不了金融機(jī)構(gòu)的要求，這種情況下可能就會(huì)依賴(lài)政府和項(xiàng)目尋求擔(dān)保支持。就政府提供的支持而言，過(guò)去較常見(jiàn)的是未來(lái)土地出讓收益和融資平臺(tái)擔(dān)保，根據(jù)發(fā)改委企業(yè)債新政，未來(lái)土地出讓收益不能作為發(fā)行企業(yè)債的償債保障措施。而融資平臺(tái)的信用隨著其融資職能的逐步剝離，沒(méi)有政府隱性擔(dān)保的融資平臺(tái)實(shí)際擔(dān)保能力可想而知。鑒于此，PPP 項(xiàng)目中，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)及時(shí)與金融機(jī)構(gòu)溝通，取得項(xiàng)目收益權(quán)的相關(guān)審批證明文件，以便辦理質(zhì)押融資。

4、做好應(yīng)急計(jì)劃

應(yīng)急計(jì)劃就是事先準(zhǔn)備好若干種替代計(jì)劃方案，當(dāng)遇到某些風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，能夠根據(jù)應(yīng)急預(yù)案對(duì)項(xiàng)目原有計(jì)劃的范圍和內(nèi)容做出及時(shí)的調(diào)整，使中斷的項(xiàng)目能夠盡快全面恢復(fù)，并減少進(jìn)一步的損失，使其影響程度減到最小。應(yīng)急計(jì)劃不僅要制定所要采取的相應(yīng)措施，而且要規(guī)定不同工作部門(mén)相應(yīng)的職責(zé)，應(yīng)急計(jì)劃包括的內(nèi)容有：調(diào)整整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、材料與設(shè)備的采購(gòu)計(jì)劃、供應(yīng)計(jì)劃；全面審查可使用的資金情況；準(zhǔn)備保險(xiǎn)索賠依據(jù)；確定保險(xiǎn)索賠的額度；起草保險(xiǎn)索賠報(bào)告；必要時(shí)需調(diào)整籌資計(jì)劃等。

結(jié)語(yǔ)

綜上，只有積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，才能有效控制 PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)在 PPP 熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。

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