基層審計機關(guān)實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的路徑選擇

凌翠蘭

江西省撫州市廣昌縣審計局

摘要：審計監(jiān)督全覆蓋是黨中央國務(wù)院對審計工作提出的新要求，更是“四個全面”戰(zhàn)略布局在審計領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。本文主要對基層審計機關(guān)實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的路徑選擇進行分析探討。

關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督全覆蓋；基層審計機關(guān)

一、審計監(jiān)督全覆蓋理論提出的背景

2014年1月9日，李克強在聽取審計署的年度工作匯報時指出要實現(xiàn)審計全覆蓋；2014年1月11日，在國務(wù)院召開第二次廉政工作會議時李克強再次指出要實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋；國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見中指出：“凡是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況都要進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”。在黨的十八屆四中全會決定中又再次指出實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，可見國家對實行審計監(jiān)督全覆蓋的重視程度。劉家義曾經(jīng)舉例說：有些縣、市審計局，全局只有20多個人，一年要審計800多個項目，平均一個人要審計40多個項目，平均每天要出2～3個審計報告，這意味著審計業(yè)務(wù)人員幾乎沒時間到現(xiàn)場核實取證，只能爭分奪秒寫報告、編底稿和取證記錄。而審計工作是必須要花費大量時間進行現(xiàn)場核實取證的，否則審計質(zhì)量根本無法保證。因此，審計全覆蓋必須符合現(xiàn)實的情況，不能只片面的追求數(shù)量而無視質(zhì)量，必須綜合考慮可審計資源與審計任務(wù)的配比性。

二、審計監(jiān)督全覆蓋需處理好幾個方面的關(guān)系

1、處理好審計全覆蓋與審計重點的關(guān)系。2013年劉家義講到審計全覆蓋時說，審計全覆蓋要有重點，不是所有領(lǐng)域、所有項目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要緊緊圍繞黨和政府工作重心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計的重點領(lǐng)域、關(guān)注的重點問題?？梢?，全覆蓋初期階段還是要做到審計重點的全覆蓋，隨著審計工作的不斷成熟發(fā)展，監(jiān)督的對象、審計項目、審計金額等都會不斷增多，而當(dāng)前可利用的審計資源短時間內(nèi)是難以壯大和改善的，這些情況使得短期內(nèi)實現(xiàn)審計全覆蓋的絕對化是不現(xiàn)實的，只能先考慮審計重點的全覆蓋。在審計重點全覆蓋的基礎(chǔ)上，各項措施逐步完善，各項資源配備齊全，才能最終實現(xiàn)審計全覆蓋，力爭形成在抓重點的基礎(chǔ)上盡量實現(xiàn)無死角。

2、處理好全面發(fā)展與專業(yè)特長的關(guān)系。在當(dāng)前，審計人才是大量缺失的，非常有限的審計人員根本無法適應(yīng)審計全覆蓋的需求，因此必須調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，逐步培養(yǎng)財政審計、稅務(wù)審計、工程審計、績效審計等方面的骨干人才，并在此基礎(chǔ)上逐步推進審計人員的綜合素質(zhì)，開展多方面的交流，從而拓寬工作經(jīng)驗，盡快成長成能夠滿足審計監(jiān)督全覆蓋需求的合格人才。

3、處理好統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理的關(guān)系。從審計署到審計廳再到審計局，各級政府部門都有著不同的工作職能，這些職能必須呈現(xiàn)金字塔式的分工才能有效、科學(xué)的完成。在審計全覆蓋方面，鄉(xiāng)級和縣級審計工作如何結(jié)合自身條件積極開展審計監(jiān)督工作，市級審計部門又如何對縣級的審計監(jiān)督工作進行有重點的把控，這些都需要各級政府部門之間要形成整合，最終形成審計合力，從而緩解審計工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足和專業(yè)化程度較低的問題。

三、基層審計機關(guān)推進審計監(jiān)督全覆蓋的路徑和方法

1、完善相關(guān)法律法規(guī)，為全覆蓋提供法律保障。有法可依是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的首要條件。在國家層面可以用修訂《審計法實施條例》或發(fā)布審計監(jiān)督全覆蓋相關(guān)規(guī)章的形式，明確審計監(jiān)督全覆蓋的權(quán)限、程序以及法律責(zé)任等內(nèi)容，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋有法可依。在地方層面可以通過發(fā)布地方性法規(guī)或行政規(guī)章的形式，為審計監(jiān)督全覆蓋提供制度保障，營造良好的外部環(huán)境?？h區(qū)基層審計機關(guān)可根據(jù)法律法規(guī)，推動當(dāng)?shù)卣m時出臺適合本地區(qū)特點的相關(guān)審計規(guī)定，從而將黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任全部納入審計監(jiān)督范圍，實現(xiàn)對區(qū)縣本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源以及使用者的全覆蓋。

2、推進基層審計機構(gòu)改革，為全覆蓋提供組織保證。以十八屆四中全會《決定》提出的“探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理”為指引，推行設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計派出機構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的獨立性和規(guī)范化。目前蘇州市吳中區(qū)等地已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了地方審計局的派出機構(gòu)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計監(jiān)督提升至縣區(qū)級監(jiān)督層面，以國家審計的標(biāo)準(zhǔn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作，已取得了一定成效，為其它地區(qū)提供了借鑒與參考。即使不設(shè)立派出機構(gòu)，審計部門也要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核監(jiān)督，以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的整體素質(zhì)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的質(zhì)量和水平。同時，進一步建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)，將負有經(jīng)濟責(zé)任的下屬行政、事業(yè)單位及國有、集體企業(yè)主要負責(zé)人納入內(nèi)審監(jiān)督范圍，鞏固“三位一體”的審計監(jiān)督格局。

3、合理確定范圍和重點，制定全覆蓋的實施計劃。審計機關(guān)應(yīng)定期分析本地區(qū)審計對象的變化情況，跟蹤公共資金、資產(chǎn)、資源涉及的關(guān)聯(lián)主體，及時將其納入審計全覆蓋的監(jiān)督范圍?？茖W(xué)安排審計項目計劃，合理分配審計資源，既要消除審計盲區(qū)，又要避免重復(fù)審計。例如蘇州市吳中區(qū)審計局將“必審制”、“年審制”和“輪審制”相結(jié)合：對領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計、政府投資建設(shè)項目等實行“必審制”；對同級審、區(qū)屬國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集團公司等實行“年審制”；對領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計、行政事業(yè)單位、財政專項資金、其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等實行“輪審制”。

4、樹立大數(shù)據(jù)審計理念，創(chuàng)新全覆蓋的技術(shù)方法。積極構(gòu)建審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加大數(shù)據(jù)集中力度，探索大數(shù)據(jù)背景下的聯(lián)網(wǎng)審計應(yīng)用。如吳中區(qū)自2008年開發(fā)了“財政聯(lián)網(wǎng)審計平臺”，多年來取得了較好效果，其經(jīng)驗在全省得到推廣，目前正在開發(fā)“國有資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)審計云平臺”，進一步加大聯(lián)網(wǎng)審計建設(shè)力度，從而實現(xiàn)區(qū)級財政、部門預(yù)算、國有企業(yè)的聯(lián)網(wǎng)審計全覆蓋。審計機關(guān)可以構(gòu)建被審計單位數(shù)據(jù)庫，將全部審計對象納入監(jiān)管范圍，針對不同層級的審計對象，構(gòu)建不同的實時監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和動態(tài)化。

5、加大整改和查處力度，深化全覆蓋的審計成效。落實《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》中關(guān)于“狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實”的要求，建立健全問責(zé)機制，推動建立“一把手”負責(zé)和上級督辦相結(jié)合的審計整改工作機制，將審計成果真正有效地運用到干部考核、監(jiān)督、教育、調(diào)整、評議等各個領(lǐng)域，提升審計整改的權(quán)威性和執(zhí)行力。進一步完善多部門協(xié)作會商、聯(lián)合督查、協(xié)同查辦機制，優(yōu)化審計整改環(huán)境，實現(xiàn)有質(zhì)量、有深度、有成效的審計監(jiān)督全覆蓋。

6、科學(xué)整合與分配資源，優(yōu)化全覆蓋的審計隊伍。基層審計機關(guān)要克服審計力量和資源的局限性，在重點項目上把國家審計、內(nèi)部審計和社會審計結(jié)合起來，實行“五個統(tǒng)一”（統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一審計方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一對外公布）的審計模式。審計機關(guān)要強化對內(nèi)部審計、社會審計的指導(dǎo)，完善對協(xié)審機構(gòu)及人員的監(jiān)督、管理、考核及優(yōu)勝劣汰機制，促進協(xié)審人員樹立國家審計理念，認真履行監(jiān)督職責(zé)。要加強基層審計隊伍建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，完善審計職業(yè)教育培訓(xùn)體系，不斷提升審計監(jiān)督全覆蓋所必備的審計能力。

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