轉(zhuǎn)變審批觀念提高環(huán)保效能

1天臺(tái)縣環(huán)境保護(hù)局 浙江省 317200；

2天臺(tái)縣環(huán)境保護(hù)局 浙江省 317200（第二單位：同濟(jì)大學(xué)，上海市，200092）

摘要：審批環(huán)節(jié)是環(huán)保工作的重點(diǎn)，對(duì)環(huán)境有著直接的影響。本文將對(duì)轉(zhuǎn)變審批觀念，提高環(huán)保效能這一問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明。

關(guān)鍵詞：審批；環(huán)保；效能

一、前言

當(dāng)今社會(huì)，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)成為了全球的熱門話題，人們對(duì)環(huán)保的重視度也日趨嚴(yán)重。我國(guó)在提高環(huán)保效能，轉(zhuǎn)變審批觀念的問(wèn)題上，雖然取得了一定的成績(jī)，但依然不能滿足當(dāng)前社會(huì)的需求。因此，新時(shí)期下，我們要加大審批觀念的轉(zhuǎn)變，提高環(huán)保效能。

二、審批制度改革的概述

審批制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在要求，是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，對(duì)全面深化改革具有重要實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面正確履行政府職能，首要任務(wù)就是要“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。因此，以黨的十八屆三中全會(huì)改革思想為指導(dǎo)，深入探討行政審批制度改革的發(fā)展歷程、現(xiàn)實(shí)困境和應(yīng)對(duì)策略，對(duì)深化我國(guó)行政審批制度改革具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

三、當(dāng)前審批制度改革中的問(wèn)題

首先，對(duì)改革審批制度重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)不足，從政府的角度來(lái)看，行政審批制度改革涉及到政府部門職能的轉(zhuǎn)變，影響到部門和個(gè)人的利益和權(quán)力，因此，在改革行政審批制度過(guò)程中，少數(shù)干部必然會(huì)產(chǎn)生失權(quán)，失利思想，千方百計(jì)地強(qiáng)調(diào)部門利益，找出種種理由，要求保留審批權(quán)或借故拖延。如有的搞上有政策，下有對(duì)策，對(duì)行政審批項(xiàng)目作技術(shù)處理，表面上看，減少了行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)，實(shí)際上并沒(méi)有減少。從行政管理客體來(lái)看，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，有些人總認(rèn)為政府是萬(wàn)能的。一些市場(chǎng)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，往往是遇事“不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)”，特別是一些國(guó)有企業(yè)總希望通過(guò)一紙批文占據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

其次，對(duì)行政審批制度的改革缺乏統(tǒng)一的政策要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，目前，全國(guó)各地市都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定了具體的改革措施，由于國(guó)家沒(méi)有正式出臺(tái)改革的配套措施，各地在改革過(guò)程中有關(guān)審批制度的改革標(biāo)準(zhǔn)，改革范圍，改革依據(jù)以及違紀(jì)違法行為的處理都缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，從而影響了整體改革的權(quán)威性，嚴(yán)肅性。

再次，對(duì)行政審批制度改革實(shí)施的監(jiān)督力度不夠。目前，各地政府都陸續(xù)向社會(huì)公布了相當(dāng)一批取消、下放的審批事項(xiàng)。但這些事項(xiàng)的落實(shí)情況如何需要行政監(jiān)察部門的積極參與，采取強(qiáng)有力的約束監(jiān)督措施，否則就會(huì)造成改革留有形式或大打折扣。如有的行政部門把取消的行政審批事項(xiàng)變相授權(quán)給事業(yè)單位，有的把下放的審批事項(xiàng)予以截留，沒(méi)有真正下放到下級(jí)部門，而是按照原來(lái)的辦法，繼續(xù)進(jìn)行審批。

四、審批制度改革的基本思路

審批制度的興起是源于資本主義進(jìn)入壟斷階段后對(duì)“國(guó)家本位”的大力提倡，而當(dāng)前審批制度改革的勢(shì)在必行卻是源于世界經(jīng)濟(jì)全球化市場(chǎng)的形成過(guò)程中對(duì)“自由主義”的鄭重重申。顯然，我國(guó)的市場(chǎng)化程度與全球化的要求和標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距，這主要是源于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)觀念對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程的桎梏，這也正是我國(guó)“入世”前行政審批制度改革收效甚微的原因所在。所以，筆者認(rèn)為，我國(guó)在對(duì)審批制度改革和創(chuàng)新之前，必須努力進(jìn)行觀念創(chuàng)新。因?yàn)椤巴椒ú蛔阋宰孕小?，而且“任何一?xiàng)事業(yè)的背后都存在某種決定該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量”。法治觀念、思維習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗對(duì)制度作用的完全發(fā)揮有著極其重要的作用，而我們以前的審批制度的改革中正是忽視了這一點(diǎn)。因此，只有“制度創(chuàng)新先動(dòng)，觀念創(chuàng)新先行，兩者并重”才是我國(guó)審批制度改革的成功之路。

五、轉(zhuǎn)變審批觀念提高環(huán)保效能

目前，我局以排污許可證一證式管理改革為突破口，精簡(jiǎn)審批許可事項(xiàng)，理順行政審批程序，厘清責(zé)任邊界，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

（一）精簡(jiǎn)審批許可事項(xiàng)

一是取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批許可。凡是符合環(huán)境功能區(qū)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)要求的建設(shè)項(xiàng)目，投資主體可自行或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向環(huán)保部門提出環(huán)評(píng)備案申請(qǐng)，提交具有法律效力的書面承諾，承諾事項(xiàng)將作為環(huán)保部門開(kāi)展事中事后監(jiān)管的內(nèi)容。環(huán)保部門對(duì)投資主體報(bào)送的環(huán)評(píng)備案申請(qǐng)、環(huán)評(píng)文件、承諾書等資料進(jìn)行形式審查。材料齊全的，當(dāng)場(chǎng)以予備案，并出具備案意見(jiàn)書，核發(fā)排污許可證。

二是取消建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收許可。取消現(xiàn)有以環(huán)保部門主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收許可，改為由企業(yè)自行組織7環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，自行委托有資質(zhì)的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具驗(yàn)收檢測(cè)報(bào)告。驗(yàn)收合格后將相關(guān)材料提交環(huán)保部門進(jìn)行備案。

（二）理順行政審批程序

一是制度整合。重構(gòu)排污許可證制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易、排污申報(bào)和排污收費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、固廢管理、制度間的關(guān)系，使排污許可證成為已有制度的整合平臺(tái)，通過(guò)排污許可證“一證”完成環(huán)境管理體系內(nèi)部整合。

二是流程再造。重新構(gòu)造環(huán)保行政許可流程，精簡(jiǎn)事先許可事項(xiàng)、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的環(huán)境管理模式，注重“一證式”管理模式下的流程簡(jiǎn)化和服務(wù)企業(yè)。

三是機(jī)構(gòu)調(diào)整。結(jié)合行政審批制度改革，整合行政審批、三同時(shí)驗(yàn)收與總量管理，對(duì)現(xiàn)有內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。

（三）厘清責(zé)任邊界

進(jìn)一步厘清屬地政府、環(huán)保部門、投資主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)（包括環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)等）的責(zé)任邊界，做到權(quán)責(zé)清晰，科學(xué)管理。

（1）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和各有關(guān)部門：負(fù)責(zé)把好項(xiàng)目準(zhǔn)入審查關(guān)，按照國(guó)家和省、市產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件，對(duì)照土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、污水納管條件等要求，審查建設(shè)項(xiàng)目是否準(zhǔn)入。

（2）環(huán)保部門：負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)備案，做好信息公開(kāi)工作；負(fù)責(zé)排污許可證申請(qǐng)審查，根據(jù)總量準(zhǔn)入辦法和排污權(quán)交易和有償使用管理辦法，核定排污總量，發(fā)放排污許可證；負(fù)責(zé)對(duì)投資主體排污申報(bào)內(nèi)容、繳納排污費(fèi)情況進(jìn)行稽查；制定排污許可證現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管，督促企業(yè)落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施。

負(fù)責(zé)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和考核，制定對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的考核辦法，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)不盡責(zé)的制定懲罰性措施，切實(shí)提高第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。

（3）建設(shè)項(xiàng)目投資主體：一是實(shí)行投資主體承諾制。改變項(xiàng)目審批保姆式服務(wù)的現(xiàn)狀，投資主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)負(fù)完全責(zé)任，一個(gè)項(xiàng)目能不能達(dá)到環(huán)保要求由投資主體自行組織論證。

（4）行業(yè)協(xié)會(huì)：做好行業(yè)企業(yè)的聯(lián)絡(luò)、指導(dǎo)、服務(wù)工作。負(fù)責(zé)初步確定對(duì)行業(yè)企業(yè)的環(huán)保信用等級(jí)分類；負(fù)責(zé)組織對(duì)行業(yè)企業(yè)的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評(píng)審和環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)工作。

（5）第三方機(jī)構(gòu)：按照國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)等級(jí)、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)規(guī)范要求開(kāi)展工作；嚴(yán)格落實(shí)承諾時(shí)限要求和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，為建設(shè)項(xiàng)目投資主體提供規(guī)范、專業(yè)的服務(wù)，切實(shí)提高服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

進(jìn)一步拓展監(jiān)管渠道，構(gòu)建智能化、網(wǎng)格化、隨機(jī)化、公開(kāi)化的事中事后監(jiān)管體系。

六、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，按照“精簡(jiǎn)、規(guī)范、高效”的要求，我們應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)環(huán)保審批制度進(jìn)行改革，全面構(gòu)建固定污染源全過(guò)程環(huán)境管理機(jī)制，精簡(jiǎn)事前許可事項(xiàng)，切實(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

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