城市規(guī)劃的公共政策屬性與績效偏差研究

云浮市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心 527300

摘要：我國已從法律層面確立了城市規(guī)劃的公共政策屬性，然而在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期城市規(guī)劃不僅偏離了公共價值立場，而且決策不民主、編制不科學(xué)、實施問題多，因此本文對城市規(guī)劃的公共政策屬性與績效偏差進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共政策；績效；偏差；分析研究

我國《城市規(guī)劃編制方法》歷經(jīng)四次修訂，并在2006年實施的版本中首次明確城市規(guī)劃是政府重要的公共政策之一（詳見第三條），這標(biāo)志著我國已從法律層面上確認(rèn)了城市規(guī)劃公共政策的屬性。然而受到長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市規(guī)劃公共政策屬性不僅難以體現(xiàn)，而且在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期城市規(guī)劃被異化為單純追求經(jīng)濟(jì)增長和實現(xiàn)政績目標(biāo)的工具[1]，公共價值和社會服務(wù)功能缺失，不斷重復(fù)編制的規(guī)劃已失去了對城市發(fā)展的調(diào)控作用[2]，因此討論城市規(guī)劃績效偏差具有重大的現(xiàn)實意義。

1 城市規(guī)劃的公共政策屬性與表現(xiàn)

1.1 城市規(guī)劃符合公共政策屬性的原因

周國梁[3]認(rèn)為城市規(guī)劃符合公共政策的原因主要基于三點(diǎn)：一是城市規(guī)劃的主體、目標(biāo)、立足點(diǎn)都與公共政策的定義相吻合，從定義上符合公共政策屬性。二是城市規(guī)劃的目的、實施途徑也與公共政策的基本特征相同，如解決公共問題、維護(hù)公共利益。三是城市規(guī)劃價值取向與公共政策一致，如追求效率、實踐取向等。但是城市規(guī)劃不等同于公共政策，因為公共政策既包括以空間為載體的“塊塊”作用通道，也包括“條條”作用通道，前者隸屬城市規(guī)劃范疇，后者為行業(yè)政策范圍。

1.2 城市規(guī)劃公共政策屬性的具體表現(xiàn)

朱明藝[3]認(rèn)為城市規(guī)劃的公共政策屬性表現(xiàn)在公共性、政府主導(dǎo)性、博弈性、穩(wěn)定性與變更性幾個方面。公共政策以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，所以城市規(guī)劃也必須體現(xiàn)公共性特點(diǎn)。政府是公共利益的主要代言人，城市規(guī)劃在制定實施過程中也要以政府作為主導(dǎo)，發(fā)揮政府在規(guī)劃專業(yè)性、信息壟斷性和強(qiáng)制力方面的保障作用。城市規(guī)劃實施過程中，面臨著以政府各部門私利為代表的部門利益、以開發(fā)商為代表的企業(yè)利益和以廣大城鄉(xiāng)居民利益為代表公共利益之間的三方博弈行為，開發(fā)商為滿足己方利益傾向于投政府部門私利所好，就會損害公共利益。城市規(guī)劃作為公共政策，在政策制定、實施和終止過程的生命周期內(nèi)要保持一定的穩(wěn)定性，同時又要根據(jù)城市發(fā)展需要而作出調(diào)整和完善，表現(xiàn)出穩(wěn)定性與變更性的對立統(tǒng)一。

2 城市規(guī)劃的績效偏差分析

2.1 盲目擴(kuò)張違背發(fā)展規(guī)律

由于對公共政策理解的偏差，將單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作為社會公共目標(biāo)，于是“增長型”、“外延擴(kuò)張型”城市規(guī)劃主導(dǎo)城市建設(shè)，不惜以犧牲耕地和森林資源為代價盲目擴(kuò)張、人為造城，導(dǎo)致產(chǎn)城割裂、城鄉(xiāng)分離、功能失調(diào)的后果，城市規(guī)劃的控制和規(guī)范功能被忽視。

2.2 公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)疲軟

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，地方政府為了完成主要政績指標(biāo)，非常熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對諸如多中心、多組團(tuán)等空間發(fā)展目標(biāo)投入較多資源，而對于包括教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)未給予的足夠的關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)同樣不重視，導(dǎo)致建成區(qū)功能不完善，甚至環(huán)境惡化。

2.3 多規(guī)并存削弱規(guī)劃效力

目前，我國存在著發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃并存以及國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、專項規(guī)劃并存的格局，各規(guī)劃在功能定位、作用范圍等方面不可避免的存在交叉重疊、矛盾沖突之處，導(dǎo)致規(guī)劃體系碎片化、重復(fù)化和低效化，城市總體規(guī)劃被各專業(yè)規(guī)劃肢解，規(guī)劃效力被嚴(yán)重削弱。

2.4 公眾參與不足利益失衡

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制在我國逐步確立起來，城市規(guī)劃中的公眾參與日益受到重視，然而更多的是象征性參與，公眾參與的權(quán)利并未真正得到尊重和保障，其中既有公眾對城市規(guī)劃不了解、公眾參與的法律制度不完善原因，更多的恐怕還是政府自身對公眾利益關(guān)注不夠。公眾參與不足導(dǎo)致利益失衡，特別是弱勢群體的利益很難得到有效的保護(hù)。

2.5 制度不健公共屬性缺失

城市規(guī)劃制度不健全是導(dǎo)致公共政策屬性缺失的最重要原因，經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者個人意志凌駕于決策體制之上，包括規(guī)劃師、公眾在內(nèi)的其他人員只能配合和執(zhí)行，一些地方流傳著“市長規(guī)劃”、“書記規(guī)劃”等說法印證了這一事實。由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃決策失敗、權(quán)利尋租和腐敗現(xiàn)象，公共價值也被漠視乃至踐踏。

3 城市規(guī)劃的公共政策屬性回歸與解決規(guī)劃績效偏差的對策

3.1 轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃價值取向

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了“以人為本”的城鎮(zhèn)化建設(shè)思路，所以城市規(guī)劃的價值取向也應(yīng)由單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楹诵摹钡木C合化多元目標(biāo)，再結(jié)合公共政策的價值取向，城市規(guī)劃應(yīng)確立公共性、民主參與性、人本性和空間正義性的價值目標(biāo)。公共性反映城市規(guī)劃的本質(zhì)特征，維護(hù)公共利益也是城市規(guī)劃的核心價值。民主參與性是政府合法施政的基礎(chǔ)，故應(yīng)完善信息公開、意見表達(dá)、協(xié)商決策和民主監(jiān)督機(jī)制，確保公眾民主參與渠道暢通。人本性包括人道主義、尊重個體意識、自由平等等人文關(guān)懷。空間正義性反映了空間資源分配的正義性和空間治理的合理性。

3.2 變革城市規(guī)劃目標(biāo)機(jī)制

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長的形態(tài)轉(zhuǎn)入“緩速、提質(zhì)、增效”的新常態(tài)，因此城市規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的變革和調(diào)整，其目標(biāo)就是向公共政策屬性回歸，在去“物質(zhì)化”的同時，應(yīng)更好地發(fā)揮規(guī)劃的空間引導(dǎo)和管控功能。還要轉(zhuǎn)變政府職能，由“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，并建立政府引導(dǎo)、多元利益主體相互制衡的城市規(guī)劃治理模式。

3.3多規(guī)融合促進(jìn)有機(jī)銜接

現(xiàn)有各種規(guī)劃要進(jìn)行整合，通過“多規(guī)融合”促進(jìn)各種規(guī)劃的有機(jī)銜接，包括國家層面的“多規(guī)協(xié)調(diào)”、區(qū)域?qū)用娴摹岸嘁?guī)合作”和城鄉(xiāng)層面的“多規(guī)合一”。理順了各種規(guī)劃之間的關(guān)系才有利于形成定位清晰、功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接的規(guī)劃體系，推動區(qū)域合作、城鄉(xiāng)整合、部門協(xié)同、政策與空間合一有利局面，使用途管控有規(guī)可循、有據(jù)可依。

3.4 保障公眾參與范圍深度

要保障公眾在城市規(guī)劃中的參與程度，一要保障公眾的知情權(quán)，擴(kuò)大公眾參與的范圍；二要提高公眾參與的深度，讓公眾真正參與城市規(guī)劃的編制和實施過程。為此公眾參與不應(yīng)停留在問卷調(diào)查、群眾走訪層面，還要培養(yǎng)公民精神，鼓勵公眾主動參與和表達(dá)意見，在實施過程中接受公眾民主監(jiān)督。

3.5 完善制度構(gòu)建績評體系

首先在規(guī)劃制度上，要從法律層面明確城市規(guī)劃從編制、實施、評估、修改到監(jiān)督的程序要求，還要明確違反程序的相關(guān)懲戒措施，提高違法違規(guī)成本，遏制少數(shù)人肆意干預(yù)、把持規(guī)劃的局面。其次，構(gòu)建適合我國規(guī)劃機(jī)制的績效評價體系，通過引入定性、定量方法對城市規(guī)劃進(jìn)行評價。現(xiàn)行規(guī)劃評價體系僅限于編制階段聽證會或論證會，應(yīng)將其擴(kuò)展到規(guī)劃決策到規(guī)劃實施的整個過程。

4 結(jié)語

城市規(guī)劃具有公共政策性與空間性的雙重屬性，但在過去發(fā)展階段城市規(guī)劃不僅忽視了公共政策屬性，在空間屬性方面也存在規(guī)劃功能失調(diào)、擴(kuò)張有余而管控不足的問題，也就是出現(xiàn)了績效偏差，因此城市規(guī)劃既要回歸公共價值取向，還要完善規(guī)劃制度和變革規(guī)劃內(nèi)容。

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[3] 周國梁.論公共政策視角下城市規(guī)劃的價值取向[J].城市觀察，2014（3）：134-140.