淺談財政項目支出績效評價指標及設(shè)計

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□ 孫鑫 邵逸霏 張一欣

近年來，按照黨的十九大“關(guān)于全面實施績效管理”要求，預(yù)算績效管理改革的廣度和深度大幅拓展。為全面實施預(yù)算績效管理，需建立一套科學、合理的項目支出績效評價管理體系，財政項目支出績效評價作為公共財政管理改革的重要組成部分，是推進財政資金管理科學化、精細化、提高財政資金使用效益的重要手段。一套經(jīng)濟且有效的績效評價指標，是財政項目支出績效評價最直接常用的量化手段?？冃гu價指標設(shè)計，直接左右績效評價過程，并最終形成績效評價的考核結(jié)果。因此，構(gòu)建科學與合理的評價指標體系尤為重要。

一、財政項目支出績效評價指標結(jié)構(gòu)及種類

（一）績效評價指標及指標體系

績效評價指標是指用來衡量財政支出績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，是量化考核財政支出績效狀況的手段。財政項目支出績效要求從多個方面進行系統(tǒng)評價考核，需要設(shè)計出一系列指標，這些相關(guān)指標的集合，即財政項目支出績效評價指標體系。評價指標之間相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一種多級遞階層次結(jié)構(gòu)。

（二）績效指標體系結(jié)構(gòu)分析

1.有評價總目標，或稱評價主題。各種類型不同的績效評價，目標有一定差異，績效評價前必須明確評價主題。根據(jù)財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），項目支出績效評價是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。因此，就此可理解為對財政項目支出績效評價主題的權(quán)威表述。

2.指標的層級結(jié)構(gòu)。財政項目支出績效評價是多目標的系統(tǒng)評價問題，需要對不同目標采用不同指標進行衡量，涉及部門或項目具體內(nèi)容廣泛，總體目標是指向性的。因此，需要構(gòu)建指標的層級結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)各單位進行具體指標設(shè)計。

一級指標：亦稱指標維度。維度是對評價對象、類型的區(qū)分，規(guī)定了評價的基本面向。通過維度區(qū)分，可使評價層面條理化，評價具有可比性。

二級指標：亦稱基本指標，或稱指標內(nèi)容。中間段指標是評價手段的體現(xiàn)，作為維度的載體和外在表現(xiàn)，需要根據(jù)項目的種類、特點、相關(guān)度和隸屬性進行編制。

三級指標：亦稱指標要素，即具體指標，是評價內(nèi)容的實質(zhì)性和具體表現(xiàn)，需要進行量化考量。多級遞階層次結(jié)構(gòu)是多目標系統(tǒng)決策評價的先進結(jié)構(gòu)模型，能將一個多目標的層次影響因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系清晰地展現(xiàn)，并能合理分析出不同要素對隸屬層級以及總目標的重要性程度（權(quán)重）。評價中既能進行分層評價，又能進行綜合（總目標）評價。根據(jù)財政項目支出績效評價的系統(tǒng)性和評價要求，指標體系構(gòu)建采用多級遞階層次結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了其科學性。

（三）指標種類

1.按指標的適用范圍：可分為共性指標和個性指標。共性指標是適用于所有評價對象；個性指標針對評價對象特點設(shè)定，適用于不同預(yù)算部門或項目的業(yè)績評價。

2.按指標屬性：可分為定量指標和定性指標。定量指標可以直接用量化數(shù)據(jù)顯示績效程度的不同；定性指標無法通過數(shù)量計算分析評價內(nèi)容，采取對評價對象進行客觀描述和分析反映評價結(jié)果。

3.按指標考核內(nèi)容：可分為決策性指標、過程性指標和結(jié)果性指標。決策性指標以行為決策為導(dǎo)向，具有可行和決策含義；過程性指標以行為過程為導(dǎo)向，具有手段和效率涵義；結(jié)果性指標以行為結(jié)果為導(dǎo)向，具有目的和效果涵義。

按照財政部《項目支出績效評價管理辦法》，財政項目支出績效評價指標體系的三級指標如下表。

表 財政項目支出績效評價指標體系

二、財政項目支出績效評價指標設(shè)計

（一）績效評價指標設(shè)計要求

根據(jù)財政部《項目支出績效評價管理辦法》第三章“績效評價指標、評價標準和方法”要求，設(shè)計績效評價指標應(yīng)當符合以下要求：1.與評價對象密切相關(guān)，全面反映項目決策、項目和資金管理、產(chǎn)出和效益。2.優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標，精簡實用。3.指標內(nèi)涵應(yīng)當明確、具體、可衡量，數(shù)據(jù)及佐證資料應(yīng)當可采集、可獲得。4.同類項目績效評價指標和標準應(yīng)具有一致性，便于評價結(jié)果相互比較。

（二）績效評價指標設(shè)計思路

指標設(shè)計時，可以參考財政部《項目支出績效評價管理辦法》項目支出績效評價指標體系框架開展設(shè)計。根據(jù)具體績效評價對象的不同，以項目支出績效評價指標體系框架為參考，在其中靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標，也要針對具體績效評價對象的特點，另行設(shè)計具體的個性評價指標，從而形成完善的績效評價指標體系。

（三）績效評價指標的具體設(shè)計

1.一級指標設(shè)計

一級指標即績效維度，基于財政績效評價主題（即經(jīng)濟性、效率性與效益性），對評價層面具體化和條理化，也是指標體系的大結(jié)構(gòu)框架。

財政項目本質(zhì)是辦事的行為，績效評價包括行為決策、行為過程和行為結(jié)果三個方面。從行為決策來說，需要考評項目立項是否符合規(guī)定，績效目標及指標設(shè)定是否合理、明確，以及項目預(yù)算編制和資金分配是否科學合理；從行為過程而言，需要考評項目投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；從行為結(jié)果來說，需要考評行為結(jié)果是否到達了預(yù)期目標，投入產(chǎn)出活動是否有效率，以及結(jié)果產(chǎn)生了哪些影響（包括社會、經(jīng)濟、生態(tài)、可持續(xù)影響等）。

將“經(jīng)濟性、效率性與效益性”與項目決策、過程、產(chǎn)出和效益的四個方面相結(jié)合，即可完成績效維度的設(shè)計。其設(shè)計邏輯是，決策與過程對應(yīng)的是經(jīng)濟性，過程和產(chǎn)出對應(yīng)的是效率性，產(chǎn)出和效益對應(yīng)的是效益性，而在行為過程和行為結(jié)果的指向上更為明確。

2.二級指標設(shè)計

二級指標也稱基本指標，是對一級指標評價的具體化，是每個績效維度評價的內(nèi)容，是每個績效維度如何進行評價內(nèi)容的具體指向。設(shè)計時，應(yīng)根據(jù)評價對象及項目的特點，明確評價關(guān)鍵問題，盡量做到不重不漏。在此基礎(chǔ)上進行合理調(diào)整，也可直接采用。

3.三級指標設(shè)計

三級指標也稱指標要素，是二級指標評價內(nèi)容的具體表現(xiàn)，大多數(shù)需要根據(jù)評價對象所屬領(lǐng)域和項目特點進行個性化設(shè)計，往往需要單位自主確定。另一方面，三級指標是綜合評價定量結(jié)論產(chǎn)生的來源，需要有指標評分結(jié)果。因此要求有指標解釋和說明，即指標值如何產(chǎn)生，具體來說，對客觀性指標要有直接量化的計量方式，對主觀性指標要有數(shù)量化方法的說明。

三、績效評價指標設(shè)計中應(yīng)注意的問題

1.要高度重視財政項目支出績效評價指標設(shè)計的重要性。

2.各單位財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門要共同參與財政項目支出績效評價指標的設(shè)計。

3.績效評價涉及到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等項目支出，汲及面廣，專業(yè)性強，要求各單位在充分了解評價項目的基礎(chǔ)上，設(shè)計出反映項目真實情況的指標體系。

4.績效評價工作項目具有多樣性，評價指標設(shè)計要適應(yīng)具體項目需要，不能死板單一，一成不變。

做好財政項目支出績效評價指標設(shè)計，應(yīng)從設(shè)計一系列項目管理、績效管理、資金管理及效益管理等方面來進行，并設(shè)計符合項目特點的個性指標，建立完善的績效評價指標體系，提高績效評價工作的影響力及權(quán)威性。Θ