城鄉(xiāng)公平視角下戶籍制度改革對(duì)策研究

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的弊端日益暴露，二元戶籍制度形成僵化的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，制造社會(huì)區(qū)隔，導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi)與閑置以及制約我國(guó)城市化進(jìn)程.本文以城鄉(xiāng)公平為理論基礎(chǔ)提出應(yīng)堅(jiān)持以人為本，循序漸進(jìn)的原則建立一元化戶籍制度，改革戶籍遷移制度，消除戶籍權(quán)益差別。為我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的戶籍制度提供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)公平;戶籍制度;改革對(duì)策

中圖分類號(hào)：D631.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2015）09-0063-02

一、引言

所謂公平是對(duì)人們之間社會(huì)關(guān)系的規(guī)范或評(píng)價(jià)。公平體現(xiàn)著人們?cè)谏鐣?huì)交往的過(guò)程中對(duì)各種利益關(guān)系的合理分配的期望與訴求。因此，公平只有在針對(duì)社會(huì)與個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間的利益關(guān)系分配時(shí)，公平才有意義，利益分配是公平的核心內(nèi)容。本文所指的城鄉(xiāng)公平是非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民之間的利益關(guān)系的一種合理狀態(tài)。這也就意味著所有的國(guó)民應(yīng)該被給予同樣的待遇。即在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域做到公平對(duì)待;這是現(xiàn)代社會(huì)自由、平等理念的基本訴求。然而，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度不僅對(duì)戶籍遷移進(jìn)行限制，更對(duì)戶籍進(jìn)行權(quán)益化，即不同的戶籍具有不同的價(jià)值和權(quán)利。我國(guó)戶籍制度不僅僅只是戶籍登記和戶籍管理的功能，它還涉及到個(gè)人利益分配，我國(guó)非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民之間實(shí)行不同的資源分配政策和福利體系，不同戶籍之間相互轉(zhuǎn)換和自由遷徙設(shè)置條件限制。這種不公平的二元化戶籍制度會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程下，改革現(xiàn)在的戶籍制度勢(shì)在必行。

二、文獻(xiàn)回顧

我國(guó)現(xiàn)階段我國(guó)戶籍制度改革的定位問(wèn)題還是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是?？傮w上，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，有研究我國(guó)近代和近代以前的戶籍制度的形成、發(fā)展和演變的歷史，有研究建國(guó)后我國(guó)戶籍制度的形成發(fā)展和演進(jìn)的軌跡，有研究我國(guó)戶籍制度的弊端和影響，有研究我國(guó)戶籍改革的路徑和方向，有研究戶籍改革的配套措施的相應(yīng)改革，從最近幾年的研究來(lái)看，研究的較多的是：戶籍制度阻礙勞動(dòng)力資源在市場(chǎng)的自由流動(dòng)和市場(chǎng)配置，對(duì)戶籍制度不利影響的論述，我國(guó)現(xiàn)存戶籍制度不公平正義的論述，戶籍制度阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的論述。研究的較少的是：戶籍制度阻礙智力人才資源的流動(dòng)，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地市場(chǎng)化配置，戶籍制度改革如何兼顧土地制度改革、社會(huì)保障制度改革、公平就業(yè)、公平教育等制度改革的全局性制度設(shè)計(jì)和改革步驟設(shè)計(jì)。有的認(rèn)為：戶籍制度可以馬上取消，他們的理由是：現(xiàn)在的城市化率遠(yuǎn)低于工業(yè)化水平，應(yīng)打開(kāi)戶籍的閘門，讓流動(dòng)人口落戶，加快城市化。城市實(shí)際上已經(jīng)能承載并且正在承載著現(xiàn)在的流動(dòng)人口，只是他們沒(méi)獲得戶籍而已，既然能在城市里生活和工作就應(yīng)該讓他們落戶成為城市的市民。有的人認(rèn)為：戶籍制度不能取消，它作為一項(xiàng)綜合性的社會(huì)管理制度，具有宏觀調(diào)控社會(huì)的功能，如城市化過(guò)快的時(shí)候可以緊縮戶籍限制，城市化過(guò)慢的時(shí)候可以放寬戶籍限制，城市財(cái)政緊張的時(shí)候可以提高入市門檻，財(cái)政寬裕的時(shí)候可以放低入市門檻等等。有的人認(rèn)為：戶籍制度的改革應(yīng)該是，剝離依附在它之上的各種利益，還原它原本的人口登記和社會(huì)管理的功能。有的人認(rèn)為：戶籍制度改革應(yīng)該走漸進(jìn)式的改革道路。

綜上觀點(diǎn)可見(jiàn)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的對(duì)戶籍制度改革必要性的認(rèn)識(shí)，我國(guó)目前戶籍制度的改革一套具體的可操作的有時(shí)間計(jì)劃的方案并沒(méi)有形成，在這個(gè)問(wèn)題上不管是政府還是學(xué)術(shù)界都還沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)。本文以城鄉(xiāng)公平為理論基礎(chǔ)提出應(yīng)堅(jiān)持以人為本，循序漸進(jìn)的原則建立一元化戶籍制度，改革戶籍遷移制度，消除戶籍權(quán)益差別。為我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平的戶籍制度提供參考。

三、現(xiàn)行戶籍制度的弊端

（一）導(dǎo)致城鄉(xiāng)不公平待遇，引起社會(huì)矛盾。

由于歷史原因我國(guó)用行政手段把公民分為非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民，但隨著社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度背后的住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利方面的差異化與公民的需求的相符合，不利于公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在政治上的城鄉(xiāng)人民代表比例差異，就業(yè)上的本地人優(yōu)先，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本生活保障的差異化，農(nóng)民工子女的上學(xué)及參加考試的限制條件。這些由于現(xiàn)行戶籍制度帶來(lái)的一系列利益差異化，引起社會(huì)矛盾，不利于和諧社會(huì)的建立。

（二）形成僵化的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

所謂二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，是指在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)體系里面，明顯地存在現(xiàn)代化的城市社會(huì)和落后的農(nóng)村社會(huì)。在我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶籍公民的流動(dòng)羈絆及不公平待遇使我國(guó)城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。城市居民本來(lái)就擁有先天的優(yōu)勢(shì)再加上戶籍制度下的優(yōu)待，更加拉大城鄉(xiāng)間的不公平，不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）制造社會(huì)區(qū)隔，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

現(xiàn)行戶籍制度下，我國(guó)公民從一出生就被劃分為非農(nóng)業(yè)戶籍公民與農(nóng)業(yè)戶籍公民，并伴隨一生。這種戶籍制度實(shí)際上把人與人之間進(jìn)行身份和地位的區(qū)別，在人際交往中構(gòu)建起了一道無(wú)形的屏障，它從社會(huì)交往的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)方面對(duì)農(nóng)民形成強(qiáng)有力的排斥。這種戶籍城鄉(xiāng)不公平還具有代際傳遞性和世襲性，使其后代也難以享受到非農(nóng)戶籍的種種社會(huì)福利，農(nóng)民工及其子女在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面受到的不公平待遇，這與城市居民的繁華富裕形成強(qiáng)烈對(duì)比，使他們產(chǎn)生被剝奪感，制造社會(huì)區(qū)隔，威脅社會(huì)穩(wěn)定容易形成敵視和仇恨心理，導(dǎo)致報(bào)復(fù)社會(huì)行為的出現(xiàn)。

（四）人力資源的浪費(fèi)和閑置，不利于城市化進(jìn)程。

戶籍制度是在建國(guó)之初制定的一項(xiàng)基本人口管理政策，在制定之初起積極的作用，但隨著城鄉(xiāng)交流的增加，這項(xiàng)制度削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城市化是第二三產(chǎn)業(yè)向城市聚集，農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，從而使城市數(shù)量增加，城市規(guī)模擴(kuò)大的過(guò)程.它是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市化的程度可以從城市數(shù)目的增加，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥斜戎氐脑鲩L(zhǎng)，居民點(diǎn)公用設(shè)施水平的提高等等方面評(píng)估.由于我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的就業(yè)不公平，以及外來(lái)務(wù)工人員安家或享受基本生活服務(wù)的權(quán)利差異，導(dǎo)致人力資源流向城市的阻礙，不利于城市化進(jìn)程。

四、我國(guó)戶籍制度改革的實(shí)踐

重慶戶籍改革政策可概括為“不脫農(nóng)村三件衣服，穿上城市五件衣服”即保留農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地使用權(quán)，同時(shí)轉(zhuǎn)戶后就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療及時(shí)納入城鎮(zhèn)保障體系，一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。重慶戶籍改革力求不損及轉(zhuǎn)戶居民利益，增加轉(zhuǎn)戶居民的社會(huì)福利。通過(guò)建立土地處置等機(jī)制，顯化土地價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民帶有尊嚴(yán)和財(cái)富進(jìn)城，最大限度地維護(hù)農(nóng)民工的利益。一項(xiàng)重大改革是否成功，關(guān)鍵是改革能否得到人民的支持。從目前重慶戶籍制度改革的相關(guān)配套政策可以看出，重慶戶籍制度改革仍未完全脫離二元戶籍的框架。與之前的二元戶籍結(jié)構(gòu)相比，出現(xiàn)了三種類型的戶籍結(jié)構(gòu)：城市戶籍、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民、農(nóng)村戶籍。從權(quán)益的角度上講，城市戶籍居民所享有的附加權(quán)益仍優(yōu)于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工，而轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工所享有的附加權(quán)益優(yōu)于農(nóng)村戶籍居民。二元戶籍制度的結(jié)構(gòu)已根深蒂固，將城市戶籍與農(nóng)村戶籍之間設(shè)置一個(gè)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，在一定程度上起到緩和的作用，為解決戶籍制度改革過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題提供了平臺(tái)。但從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的角度上講，城鄉(xiāng)戶籍權(quán)益的平等仍然較為困難。重慶戶籍制度改革堅(jiān)持“自愿有償”的原則，把轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的權(quán)益放到了首要位置，這對(duì)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益起到了重要作用。從政策上講，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民所享受的權(quán)益概括為“穿上城市五件衣服，可以暫時(shí)不脫農(nóng)村三件衣服”?！拔寮路笔且屴D(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)民工老有養(yǎng)、病有醫(yī)、學(xué)有教、勞有得、住有居。具體來(lái)講：在社會(huì)保障方面，對(duì)不同的人群設(shè)置了不同的模式，對(duì)不同的收入群體設(shè)置了不同的參保類型。對(duì)于有工作單位的，可選擇辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn);對(duì)于無(wú)工作單位的，辦理退地農(nóng)轉(zhuǎn)城養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。在住房方面，對(duì)于有能力購(gòu)買住房的鼓勵(lì)購(gòu)買商品房與經(jīng)濟(jì)適用房，提供一些優(yōu)惠政策，并給予現(xiàn)金補(bǔ)貼;對(duì)于無(wú)能力購(gòu)買住房的，納入公租房保障范圍。而“不脫農(nóng)村三件衣服”指的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)。顯然，城鄉(xiāng)戶籍的不同主要體現(xiàn)在城市“五件衣服”與農(nóng)村的“三件衣服”在收益不等，從而成為戶籍制度改革的問(wèn)題。近年來(lái)，武漢市著重考慮人才、人力的合理流動(dòng)和調(diào)配，在保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定、擁有合法固定住所的前提下，按照小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革、城市落戶政策調(diào)整和實(shí)施“一元化”戶籍管理制度改革三個(gè)階段，推進(jìn)戶籍管理制度改革。一是推進(jìn)“一元化”戶口登記，將村改登為湖北居民戶口。通過(guò)改登，逐漸改變。“二元化 ”的結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn) 程，使該市村民在就業(yè)、社會(huì)保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面與城市居民享有同等待遇。二是積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，促進(jìn)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移。從年月起，武漢市開(kāi)展小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，對(duì)在個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)內(nèi)街道、建制鎮(zhèn)范 圍內(nèi)，有合法固定住所、有穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源的人員，依據(jù)本人自愿的原則，其本人及共同生活的直系親屬均可申辦城鎮(zhèn)常住戶口。

五、城鄉(xiāng)公平戶籍制度構(gòu)建對(duì)策

（一）遵循以人為本、循序漸進(jìn)的原則。

現(xiàn)行戶籍制把公民分為非農(nóng)和農(nóng)業(yè)戶籍制度，違背了以人為本，尊重每個(gè)人的平等權(quán)利，給農(nóng)民以國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)全體公民平等。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在現(xiàn)行戶籍制改革中應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的原則，確保改革實(shí)現(xiàn)公民平等自由的遷徙和居住權(quán)利。此外，我國(guó)地域廣闊，每個(gè)地方有著自己的發(fā)展特殊性，應(yīng)該堅(jiān)持中央的總指揮下結(jié)合地方采取循序漸進(jìn)的政策進(jìn)行戶籍改革，那種試圖在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行一步到位的改革措施是不現(xiàn)實(shí)的。

（二）建立一元化戶籍制度。

現(xiàn)行的二元化戶籍制度將公民分為不同的戶籍類型，并且賦予不同的社會(huì)福利待遇，從一定意義上被認(rèn)為是衡量一個(gè)人社會(huì)地位的標(biāo)簽。實(shí)行一元化戶籍制度，是指取消這種戶籍的劃分，切斷戶籍與公民物質(zhì)生活的聯(lián)系，消除附加在戶籍上的功能。依據(jù)公民長(zhǎng)期居住地對(duì)戶籍進(jìn)行登記，當(dāng)長(zhǎng)期居住地發(fā)生改變后可以改換，還原戶籍對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理功能的本來(lái)面目。

（三）改革戶籍遷移制度，保障城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利。

在我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶籍人口不能自由變更為非農(nóng)業(yè)戶籍，非農(nóng)業(yè)戶籍也不能在同等級(jí)別或跨級(jí)別城市之間變更戶籍，這種限制嚴(yán)重阻礙了我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，不利于城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。按照國(guó)際慣例，規(guī)定只要公民有固定居所并且連續(xù)居住三個(gè)月或者半年以上，就可以將戶籍遷入，并享受同當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)福利和待遇。所謂固定居所，可以是自購(gòu)住房，也可以是租賃住房。

（四）徹底剝離與戶籍相聯(lián)系的戶籍權(quán)益差別。

目前在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度兩種戶籍人口享受的待遇是有很大差異的，實(shí)行一元化戶籍制度的重點(diǎn)就在于消除不同戶籍之間的社會(huì)福利和待遇的差異，目前不少地方政府把戶籍制度改革的重點(diǎn)放在取消分類名分上，沒(méi)有抓住戶籍制度改革的最終目標(biāo)是要徹底斬?cái)鄳艏c公民所享有的社會(huì)福利和待遇之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍人口登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的本來(lái)功能。

對(duì)我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的改革勢(shì)在必行，但改革不是一蹴而就的，需要地方根據(jù)實(shí)際情況制度相應(yīng)政策，戶籍制度的改革并沒(méi)有適應(yīng)全國(guó)范圍的一套解決方案，但最終的改革目標(biāo)必須是保障城鄉(xiāng)公民遷徙和居住的平等自由權(quán)利，要徹底斬?cái)鄳艏c公民所享有的社會(huì)福利和待遇之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍人口登記和人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的本來(lái)功能。

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