軌道交通車輛段綜合開發(fā)新模式探討

北京軌道交通運(yùn)營(yíng)里程已從2003年的114公里發(fā)展到今天的527公里，累計(jì)投資額已達(dá)3200億元。按照市政府制定的2020年運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到1000公里的計(jì)劃安排，政府還需投入近3500億元的建設(shè)資金、以及相應(yīng)的地鐵建設(shè)用地，財(cái)政資金和土地供給壓力巨大。

北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為北京市軌道交通的投資主體，近幾年在市政府及相關(guān)部門支持下，大力推進(jìn)軌道交通車輛段上蓋綜合開發(fā)利用，通過多年探索努力和不斷技術(shù)創(chuàng)新，成功運(yùn)作五路停車場(chǎng)、郭公莊車輛段、平西府車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，“創(chuàng)造”出依托軌道交通核心功能的復(fù)合型城市綜合體，取得很好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在一定程度上減少軌道交通建設(shè)投資，拓展了軌道交通建設(shè)資金籌措渠道。

顯著的效益

五路停車場(chǎng)位于海淀區(qū)西三環(huán)外玉淵潭鄉(xiāng)，該項(xiàng)目于2012年底至2013年初實(shí)現(xiàn)入市交易，交易額為46.5億元，政府獲得土地收益16.5億元。

地鐵九號(hào)線郭公莊車輛段位于九號(hào)線最南端。2011年9月，郭公莊車輛段上蓋綜合開發(fā)項(xiàng)目基本完成下部結(jié)構(gòu)工程后，以帶一體化條件上市的方式完成入市交易工作，交易額為35億元，政府獲得土地收益5億元。

地鐵八號(hào)線二期平西府車輛段綜合利用項(xiàng)目位于昌平區(qū)回龍觀，該項(xiàng)目于2012年底至2013年初實(shí)現(xiàn)入市交易，交易額為47億元，政府獲得土地收益16億元。

很顯然，北京軌道交通車輛段上蓋物業(yè)取得了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益：

首先，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地挖潛，盤活了存量用地，集約節(jié)約利用土地效益明顯。在確保軌道交通安全建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的前提下，通過采取規(guī)劃設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)超限審查、增加減振降噪措施、采用新型消防系統(tǒng)、日光采集系統(tǒng)、屋頂大面積景觀綠化等多種技術(shù)創(chuàng)新手段，對(duì)車輛段的市政設(shè)施用地進(jìn)行優(yōu)化改造，四個(gè)車輛段上蓋項(xiàng)目共為城市新增了約90公頃的城市建設(shè)用地，其中郭公莊、五路和平西府車輛段為84.68公頃。

其次，緩解了地鐵融資壓力，增加了保障房供給，解決了多項(xiàng)社會(huì)問題。郭公莊、五路和平西府車輛段的開發(fā)為政府增加約37.5億元土地收益（50%作為資本金反哺軌道交通）、直接分?jǐn)偟罔F建設(shè)中的拆遷成本約23億，同時(shí)為政府提供保障房34萬平米、為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)和掛賬村舊村改造作出了貢獻(xiàn)。

再者，提升了環(huán)境品質(zhì)，完善了城市功能，解決了地鐵的最后一公里難題。通過上蓋開發(fā)把車輛段從割裂城市的路障轉(zhuǎn)化為有機(jī)的城市功能節(jié)點(diǎn)，提升了區(qū)域整體品質(zhì)，改善片區(qū)生活環(huán)境。并且，疏通了路網(wǎng)，改善了區(qū)域城市交通，提高了市民換乘便捷度和生活便利度，方便了地鐵出行，地鐵資源得到充分利用，實(shí)現(xiàn)真正意義上公共交通導(dǎo)向式土地開發(fā)。

此外，上蓋物業(yè)通過完善城市功能，促進(jìn)軌道交通和城市協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了車輛段片區(qū)的精細(xì)化開發(fā)管理。具體表現(xiàn)為六個(gè)“一體化”：規(guī)劃設(shè)計(jì)的一體化，軌道交通與周邊土地統(tǒng)籌規(guī)劃；交通組織的一體化，使地鐵、公交、機(jī)動(dòng)車、步行統(tǒng)籌考慮；空間利用的一體化，使地上與地下、道路等公共空間與地塊空間有效銜接；施工步驟的一體化，使地鐵建設(shè)與上蓋施工時(shí)序有效統(tǒng)籌；市政設(shè)施的一體化，使市政供給、管線鋪設(shè)有效統(tǒng)籌；物業(yè)管理的一體化，使不同建設(shè)空間的管理有效統(tǒng)籌。

對(duì)比可見，未開發(fā)的車輛段，體量巨大，軌道裸露，對(duì)城市形象有負(fù)面作用。長(zhǎng)約1-2公里車輛段范圍限制道路穿越，嚴(yán)重割裂了城市交通和功能。

以五路車輛段為例，該項(xiàng)目于2008年由北京市規(guī)劃委啟動(dòng)組織一體化國(guó)際方案征集，2010年4月取得了市政府控規(guī)批復(fù)。原用地性質(zhì)為市政基礎(chǔ)設(shè)施劃撥用地，通過規(guī)劃創(chuàng)新將平面單一功能的市政用地調(diào)整為豎向復(fù)合的多功能用地。在滿足地鐵工藝使用及安全管理要求的前提下，為達(dá)到地鐵停車場(chǎng)與周邊城市環(huán)境的和諧統(tǒng)一，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)，五路停車場(chǎng)綜合利用規(guī)劃方案采取了從地下車站到停車場(chǎng)再到上蓋多層次、多空間的一體化設(shè)計(jì)，把地鐵6號(hào)線停車庫(kù)放到了10號(hào)線運(yùn)用庫(kù)的地下部分，整合了地鐵辦公區(qū)域，節(jié)約出了約6.89公頃的落地開發(fā)建設(shè)用地；覆蓋了10號(hào)線運(yùn)用庫(kù)和咽喉區(qū)，在其上部8.5米高度又創(chuàng)造出了9.45公頃的上蓋開發(fā)區(qū)。地下車站上部預(yù)留上部開發(fā)結(jié)構(gòu)及豎向交通，從地鐵車站可直達(dá)上部綜合體，實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

該項(xiàng)目外觀不僅是城市生活功能的一部分，而且車輛段基地周圍亦成為一個(gè)富有活力的城市生活節(jié)點(diǎn)，極大提升了區(qū)域整體形象。

創(chuàng)新與問題

北京車輛段綜合利用，實(shí)現(xiàn)了管理和技術(shù)的重大創(chuàng)新突破，被國(guó)土資源部列為全國(guó)土地節(jié)約集約利用優(yōu)秀案例，獲得了第二十八屆北京市企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果一等獎(jiǎng)。

首先是對(duì)現(xiàn)有土地利用模式的創(chuàng)新與突破。現(xiàn)有的土地利用模式是一種土地性質(zhì)對(duì)應(yīng)一種規(guī)劃用途，經(jīng)營(yíng)性用地與市政設(shè)施用地完全脫離，基本不能兼用。市政設(shè)施用地采用劃撥方式給予軌道交通產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行軌道交通設(shè)施的建設(shè)；而經(jīng)營(yíng)性開發(fā)地塊達(dá)到上市條件后由政府按照現(xiàn)行招拍掛方式公開出讓。車輛段綜合利用的創(chuàng)新在于，并不是在新增“白地”上進(jìn)行建設(shè)，而是在既有存量市政設(shè)施用地上部再造了一塊經(jīng)營(yíng)性用地，采用的是全新的“一級(jí)半”開發(fā)模式。“一級(jí)半”開發(fā)模式是指，在由車輛段一級(jí)開發(fā)商（一般為軌道的投資主體）負(fù)責(zé)整體的策劃及上下部的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)后，進(jìn)行土地征用及地鐵車輛段的土建結(jié)構(gòu)施工，即通過在地鐵停車場(chǎng)上部建造一塊具備熟地條件的“人造地皮”后交給政府進(jìn)行公開市場(chǎng)交易，確定二級(jí)開發(fā)商后再進(jìn)行上部規(guī)劃區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。

其次是土地權(quán)屬劃分和出讓方式的創(chuàng)新。為確保軌道交通的安全運(yùn)營(yíng)及二級(jí)開發(fā)商在上蓋部分的開發(fā)權(quán)益完全性，在上市規(guī)劃條件中，第一次采用了“三維出讓”、“立體釘樁”的土地權(quán)屬劃分方式。由于車輛段用地在豎向范圍內(nèi)車輛段空間與開發(fā)空間交織在一起，可采用“三維釘樁”及“三維出讓”的方式將車輛段用地從空間而并非平面上進(jìn)行空間劃分，通過三維坐標(biāo)點(diǎn)的確定可以清晰地處理產(chǎn)權(quán)空間分層的問題。第一次明確了上蓋區(qū)的用地屬性為經(jīng)營(yíng)性的混合用地，同時(shí)通過圖紙明確了上蓋區(qū)平面的出讓范圍，標(biāo)注了不同區(qū)域的豎向絕對(duì)標(biāo)高，使得出讓的空間關(guān)系清晰明確，為二級(jí)開發(fā)的土地證的辦理掃清了障礙，也使得后期軌道運(yùn)營(yíng)與開發(fā)建設(shè)管理的界面清晰。

再者是科技、工程技術(shù)手段的創(chuàng)新。車輛段上蓋綜合利用工程具有特殊的復(fù)雜性，是個(gè)系統(tǒng)工程。其最大的特點(diǎn)是融地鐵、軌道交通綜合體、物業(yè)（住宅、商業(yè)等）于一體，其工程特殊性決定了上蓋開發(fā)實(shí)施必須遵從軌道交通運(yùn)營(yíng)安全第一的原則。在實(shí)施過程中采取了規(guī)劃設(shè)計(jì)創(chuàng)新、增設(shè)環(huán)評(píng)措施、特殊采光通風(fēng)措施、結(jié)構(gòu)超限措施、消防措施等技術(shù)手段以確保軌道交通的安全和上部開發(fā)能夠滿足各種規(guī)范的要求?？紤]到車輛段綜合利用工作的特殊性，開發(fā)設(shè)施預(yù)留工程與軌道工程建設(shè)必須同步設(shè)計(jì)，同步實(shí)施。因此在前期就把設(shè)計(jì)及工程分為了A、B兩部分。A部分為可經(jīng)營(yíng)性綜合利用設(shè)施；B兩部分為軌道交通專屬的各種設(shè)施。在方案穩(wěn)定后，組織相關(guān)單位研究確定了綜合利用中設(shè)計(jì)及工程的界面劃分原則，并開展同步實(shí)施工作。

最后是成本認(rèn)定的創(chuàng)新。項(xiàng)目總成本為開發(fā)新增的土建工程費(fèi)用、市政設(shè)施及環(huán)評(píng)措施、財(cái)務(wù)費(fèi)用、稅費(fèi)及管理費(fèi)用等，同時(shí)還包括分?jǐn)偭说罔F的征地拆遷費(fèi)用和部分地鐵工程費(fèi)用，減少了政府的軌道交通的投資。由于車輛段的征地拆遷費(fèi)用是由軌道交通建設(shè)資金一次性投入，車輛段綜合利用則把征地拆遷費(fèi)用按照一定的比例由地鐵與開發(fā)共同分?jǐn)?；土建工程費(fèi)用參考未開發(fā)車輛段造價(jià)進(jìn)行切分，多出部分由開發(fā)分?jǐn)?；為開發(fā)服務(wù)的各項(xiàng)前期費(fèi)用和市政費(fèi)用由開發(fā)承擔(dān)?？偝杀疽罁?jù)評(píng)估公司對(duì)周邊土地的市場(chǎng)情況評(píng)定，上述相關(guān)投入最終由審計(jì)部門和發(fā)改部門審核認(rèn)定后上市交易。

在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與突破的同時(shí)，車輛段土地的綜合開發(fā)利用仍存在兩大問題：

一是車輛段物業(yè)開發(fā)的一體化土地獲取方式受限。按照我國(guó)現(xiàn)有土地管理的相關(guān)法律規(guī)定及實(shí)際實(shí)施過程中的供地制度，經(jīng)營(yíng)性用地一般采用“凈地”招拍掛出讓，使得車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)脫節(jié)，無法實(shí)現(xiàn)一體化同步建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)安全、成本增加等不利影響，增加開發(fā)難度。在目前軌道交通快速發(fā)展的背景下，招拍掛出讓方式難以使車輛段開發(fā)跟上軌道交通建設(shè)步伐，影響車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二是車輛段物業(yè)開發(fā)審批流程有待規(guī)范。由于軌道交通車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的復(fù)雜性，涉及政府部門較多，目前我市尚未形成較為完善和統(tǒng)一的審批流程，大多處于一事一議的階段，導(dǎo)致項(xiàng)目的審批流程較為繁瑣和復(fù)雜，不利于軌道交通車輛段物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的推動(dòng)和規(guī)?；l(fā)展。目前車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)與軌道建設(shè)沒有良好銜接，沒有形成適宜于綜合開發(fā)利用的審批流程，且在物業(yè)開發(fā)過程中，在規(guī)劃、建設(shè)、園林綠化、消防、人防等方面涉及較多現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定中未涵蓋或需突破的內(nèi)容，客觀上形成了一事一議的辦理方式，溝通協(xié)調(diào)成本成倍增長(zhǎng)，延長(zhǎng)項(xiàng)目開發(fā)周期，影響項(xiàng)目順利實(shí)施，車輛段物業(yè)開發(fā)審批流程有待規(guī)范。

三點(diǎn)建議

到2020年，北京運(yùn)營(yíng)線路將達(dá)到32條，車輛段綜合基地還將新增約19個(gè)，總用地面積約500公頃。如果一半能夠采用綜合利用，將為北京市新增建設(shè)用地約250公頃，預(yù)計(jì)未來將增加政府土地收益約150億元，相當(dāng)于一條地鐵線的投資。

為緩解政府的資金壓力，確保軌道交通可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)車輛段物業(yè)開發(fā)的力度和規(guī)模，統(tǒng)籌推進(jìn)軌道交通相關(guān)空間資源有效整合、挖掘土地集約利用價(jià)值，將成為軌道交通資源開發(fā)創(chuàng)新和實(shí)踐的重點(diǎn)。

但在推進(jìn)的過程中，一方面應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)先行。政府須盡快制定未來新建的軌道交通車輛段上蓋物業(yè)綜合開發(fā)整體規(guī)劃。從落實(shí)城市總體規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)城市發(fā)展的角度出發(fā)，政府主管部門應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌制定車輛段上蓋物業(yè)綜合開發(fā)整體規(guī)劃，以一點(diǎn)帶面、全面開發(fā)，避免出現(xiàn)滯后于地鐵建設(shè)的現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)。

另一方面要政策創(chuàng)新、高效運(yùn)作。在借鑒港鐵等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，授權(quán)軌道交通投資主體，對(duì)車輛段上蓋物業(yè)綜合利用統(tǒng)一實(shí)施蓋下建設(shè)、蓋上開發(fā)，封閉運(yùn)行。既要授權(quán)軌道交通投資主體對(duì)車輛段周邊商業(yè)、交通等功能進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，車輛段建設(shè)與上蓋一級(jí)開發(fā)同步實(shí)施，以保證地鐵建設(shè)安全、提升建設(shè)效率，降低上蓋建設(shè)成本，進(jìn)而增加政府土地收益；也要授權(quán)軌道交通投資主體對(duì)車輛段上蓋進(jìn)行二級(jí)開發(fā)，確保二級(jí)開發(fā)收益提升投資主體融資能力，同時(shí)也確保全部收益反哺軌道交通建設(shè)及還本付息。同時(shí)，也可借鑒深圳地鐵經(jīng)驗(yàn)，將地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊以作價(jià)出資方式增資注入軌道交通投資主體，實(shí)現(xiàn)車輛段物業(yè)一體化開發(fā)。

此外，還應(yīng)優(yōu)化程序、高效審批。軌道交通作為城市重大基礎(chǔ)設(shè)施，屬于政府審批類投資項(xiàng)目，如將車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)從線路規(guī)劃、可研審批到工程建設(shè)統(tǒng)一納入軌道交通審批體系，借助軌道交通審批流程，將大大提升車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)的效率。在發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、交通、環(huán)保、園林、建設(shè)、消防審批等方面，建立規(guī)范統(tǒng)一快速的上蓋開發(fā)審批流程，提升項(xiàng)目運(yùn)作效率，避免審批一事一議。

車輛段上蓋物業(yè)開發(fā)是從內(nèi)涵上挖潛城市土地利用潛能的新型土地開發(fā)模式，同時(shí)它也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，往往涉及對(duì)政策法規(guī)及城市建設(shè)固有機(jī)制方面的創(chuàng)新，因此需要在車輛段上蓋開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)得到各級(jí)政府的大力支持，引導(dǎo)這種新型土地開發(fā)模式健康發(fā)展，發(fā)揮其對(duì)城市社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極效用。

（作者單位：北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司）