推進(jìn)PPP項(xiàng)目重在建構(gòu)法治政府

上半年，國(guó)家發(fā)改委推出總標(biāo)的額大約2萬(wàn)億元人民幣的1043個(gè)公私合作（PPP）項(xiàng)目，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。就在推出這些項(xiàng)目之時(shí)，中央政府及相關(guān)部委緊鑼密鼓地公布了一系列促進(jìn)PPP發(fā)展的規(guī)范性文件。譬如，被業(yè)界稱為“PPP基本法”的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》已于6月1日正式實(shí)施。 而5月底由中央財(cái)政部牽頭頒布的國(guó)辦發(fā)42號(hào)文，更是猶如投向全社會(huì)的一個(gè)重磅炸彈，激起了人們對(duì)社會(huì)資本參與公用事業(yè)開發(fā)前景的無限遐想。

然而，投資人的熱情似乎并非想象的那么高昂。據(jù)報(bào)道，去年各地推出的PPP項(xiàng)目，得到社會(huì)資本回應(yīng)的只有寥寥10%左右。而如今，如此大規(guī)模、多領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目一次性推出，能不能真正激發(fā)起社會(huì)資本的興趣點(diǎn)呢？如果要快速推進(jìn)PPP模式的項(xiàng)目開發(fā)，目前社會(huì)資本最大的擔(dān)憂是什么，而政府面臨的最大挑戰(zhàn)又在哪些方面呢？

當(dāng)前發(fā)展PPP存在巨大機(jī)遇

在現(xiàn)有的中央-地方財(cái)政關(guān)系中，各級(jí)地方政府，尤其是市縣一級(jí)政府承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)提供的職能。在財(cái)務(wù)上，這類基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目都具有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，那就是支出集中在短期而收益回報(bào)期較長(zhǎng)，這一特點(diǎn)導(dǎo)致，如果政府在這些項(xiàng)目上無法直接提供足額資本金，就必須通過負(fù)債來獲得充分預(yù)算。在最近一次預(yù)算法修訂之前，由于地方政府依法不允許負(fù)債，在這一法律約束下，各級(jí)地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，就建立了各類國(guó)有開發(fā)建設(shè)公司等投融資平臺(tái)，來代替政府承擔(dān)債務(wù)。

2008年全球金融危機(jī)之后，為了抵消危機(jī)對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的消極影響，中國(guó)政府采取了擴(kuò)大政府投資的財(cái)政刺激計(jì)劃。在這個(gè)計(jì)劃的實(shí)施過程中，各級(jí)地方政府通過平臺(tái)公司承擔(dān)的債務(wù)急劇擴(kuò)張，負(fù)債總額在短短數(shù)年間迅速達(dá)到超過20萬(wàn)億元人民幣之多。由于地方政府對(duì)于這些平臺(tái)公司的負(fù)債實(shí)質(zhì)上提供了隱性擔(dān)保，因此也成為這些債務(wù)的實(shí)際持有人?？焖賯鶆?wù)擴(kuò)張引起了各界對(duì)中國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的極大關(guān)注，為此中央政府不得不采取各種措施來緩解風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步積累，包括通過修訂預(yù)算法允許省級(jí)政府發(fā)行地方債券，并用這類低成本債務(wù)來置換此前形成的高成本債務(wù)。

然而，當(dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還處在經(jīng)濟(jì)周期的下行探底階段。為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要維持總需求的穩(wěn)定增長(zhǎng)。考慮到中國(guó)依然存在不小的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的投資需求缺口，因此，加大這方面的投資就是一個(gè)合意的可選項(xiàng)。然而，如何解決這方面投資需求與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)偏重的矛盾呢？答案在于：引入社會(huì)資本。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)開發(fā)等政府服務(wù)項(xiàng)目的較好方式，正是采取公私合作（PPP）模式。

PPP并不僅僅是融資機(jī)制

發(fā)展PPP項(xiàng)目，似乎主要的作用在于為地方政府從事基礎(chǔ)設(shè)施投資找到了一種新的融資機(jī)制。這種機(jī)制下，由于項(xiàng)目主體的資本金出資人主要是私人或私人企業(yè)，因此，大量項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生負(fù)債就由地方政府的資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)移出去了。相比于過去的平臺(tái)負(fù)債模式，這種新的融資機(jī)制無疑更加有利于控制地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

但是，如果把PPP簡(jiǎn)單地理解為一種融資機(jī)制，則無疑是一種誤解。事實(shí)上PPP更應(yīng)該被看成一種更有效率的公共服務(wù)提供機(jī)制。過去，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、資金籌措、到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，全部由各級(jí)政府及其所屬國(guó)有企業(yè)一手包辦。這種做法的好處是可以最大程度從社會(huì)公眾利益的角度出發(fā)。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并不是純公共領(lǐng)域，它們更多屬于可以明確界定受益者，從而可以基于受益進(jìn)行收費(fèi)的準(zhǔn)公共品或服務(wù)領(lǐng)域。因此，引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制參與這類物品或服務(wù)的生產(chǎn)與提供，將顯著改善供給效率。基于公私合作的PPP機(jī)制，我們就有可能在公共利益和經(jīng)濟(jì)效率之間得到最佳的權(quán)衡取舍。

政府組織和私人組織由于目標(biāo)取向和激勵(lì)機(jī)制的差異，決定了各自最適合發(fā)揮作用的領(lǐng)域是不同的，并且在職能上表現(xiàn)出顯著的互補(bǔ)關(guān)系。將PPP機(jī)制運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，有助于我們進(jìn)一步廓清政府、社會(huì)和市場(chǎng)的邊界。譬如，從公共利益出發(fā)需要建設(shè)什么方面的公用事業(yè)項(xiàng)目，這是政府的決策范圍；而具體哪些項(xiàng)目更加滿足居民的偏好，具有更高的福利效用和經(jīng)濟(jì)效益，從而在預(yù)算約束的前提下應(yīng)該被優(yōu)先安排，則應(yīng)該由社會(huì)資本參與決策；為了讓公用事業(yè)的生產(chǎn)與提供能夠更靈活地適應(yīng)市場(chǎng)變化，可以由私營(yíng)企業(yè)來承擔(dān)運(yùn)營(yíng)工作，而為了確保準(zhǔn)公共物品和服務(wù)能被安全、及時(shí)和普遍向社會(huì)提供，政府則應(yīng)對(duì)其數(shù)量和品質(zhì)進(jìn)行必要的監(jiān)管。

法治政府是PPP下一步發(fā)展的必要保障

每一個(gè)PPP項(xiàng)目，顯然都是政府部門和社會(huì)資本就某一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供所達(dá)成的長(zhǎng)期契約關(guān)系。對(duì)于社會(huì)資本方面而言，除了項(xiàng)目本身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益，吸引它們參與的最大決定因素在于：項(xiàng)目開始之前，社會(huì)資本和政府相關(guān)部門能否在平等的基礎(chǔ)上展開合作談判；項(xiàng)目開始以后，談判達(dá)成的契約能否得到忠實(shí)的履行，以及如果外部環(huán)境發(fā)生變化需要調(diào)整契約，調(diào)整的程序是否符合事前約定的方式；項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生糾紛時(shí)，雙方能否在平等地位上通過公平的司法或仲裁機(jī)制進(jìn)行救濟(jì)與調(diào)解。以上幾個(gè)方面的問題本質(zhì)上是法治問題，是中央提出的建構(gòu)法治政府、推行依法治國(guó)、促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略能否得到落實(shí)的問題。

正如有的專家已經(jīng)指出的那樣，目前社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目有“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。這“三怕”指向的都是各級(jí)政府的契約精神和法治意識(shí)的欠缺。譬如，協(xié)商好的費(fèi)價(jià)政策會(huì)不會(huì)臨時(shí)調(diào)整？承諾的稅收優(yōu)惠政策或收費(fèi)缺口補(bǔ)助能不能及時(shí)落實(shí)？政府出資部分的資本金有沒有及時(shí)到位？事前設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)在事后的績(jī)效評(píng)價(jià)該不該得到執(zhí)行？這些顧慮應(yīng)該說并非杞人憂天，它們?cè)谶^去實(shí)施的一些PPP項(xiàng)目中或多或少都存在過。下一步，為了更好地推進(jìn)PPP機(jī)制的運(yùn)用，就需要我們圍繞法治政府的要求進(jìn)行一系列制度建設(shè)。

法治政府要求政府嚴(yán)格按照法律來行使經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理的公權(quán)力，在利用PPP機(jī)制發(fā)展公用事業(yè)上面同樣如此。一方面，政府需要按照法律要求履行好監(jiān)管職能，與此同時(shí)，在遵守與社會(huì)資本達(dá)成的契約上也要受到法律的制約。