淺論我國(guó)公共服務(wù)信息化的頂層設(shè)計(jì)

【摘" 要】現(xiàn)今我國(guó)的公共服務(wù)信息化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但在公共服務(wù)信息化建設(shè)過(guò)程中仍受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及不同地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)、城鄉(xiāng)收入差距較大等客觀因素的影響，不同群體享受到的公共服務(wù)有所差異，在電子公共服務(wù)方面的差異更為明顯。此外，不同的年齡群體對(duì)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的接受程度不同，這在一定程度上限制了我國(guó)公共服務(wù)信息化的發(fā)展。本文主要從頂層設(shè)計(jì)的角度提出公共服務(wù)信息化的改革方法與思路。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)" 信息化" 頂層設(shè)計(jì)

【中圖分類號(hào)】R47""""""" 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A"""""""" 【文章編號(hào)】1674-4810（2015）32-0116-03

一 概述

1.公共服務(wù)信息化

公共服務(wù)是電子政務(wù)的核心內(nèi)容。隨著信息化逐步融入社會(huì)生活的各個(gè)方面，公共服務(wù)提供方式逐漸向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，利用信息化方法緩解日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求是當(dāng)今世界各國(guó)政府正在積極探索和實(shí)踐的主題。

目前學(xué)界對(duì)政府公共服務(wù)信息化的概念，有不同的界定。分析其含義，主要包括三個(gè)方面：（1）以公民為中心，改變以往以政府為中心的公共服務(wù)模式;（2）各公民群體都能以最快捷的方式獲得政府的服務(wù)，并利用以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代通信技術(shù)更直接有效地與政府溝通;（3）以人為本，提高政府的工作效率，獲得公眾對(duì)政府的高滿意度和信任度。

2.頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是指運(yùn)用系統(tǒng)方法，以全局視角對(duì)改革的各方面、各層次、各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，規(guī)范主體結(jié)構(gòu)和主要模式，和諧各種關(guān)系，確定目標(biāo)，選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體路徑，制定正確的戰(zhàn)略和路徑，并適時(shí)調(diào)整、規(guī)避可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，提高效益，降低成本。頂層設(shè)計(jì)包括了當(dāng)前和今后的總體規(guī)劃、整體思路、基本方向、最終目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域、先后順序、實(shí)現(xiàn)路徑等，強(qiáng)烈地表達(dá)了整體、全方位推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的意向。其有四方面特征：高端戰(zhàn)略性、縝密科學(xué)性、整體系統(tǒng)性和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。

二 發(fā)展公共服務(wù)信息化的影響因素

伴隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，公共服務(wù)信息化工作越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視，并呈現(xiàn)出職能部門(mén)和基層政府齊頭并進(jìn)、重視基層和農(nóng)村的公共服務(wù)信息化與未發(fā)揮市場(chǎng)和企業(yè)的作用、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化進(jìn)展緩慢的特點(diǎn)。影響其發(fā)展的因素有：

1.建設(shè)、應(yīng)用公共服務(wù)信息化平臺(tái)的意識(shí)淡薄

首先，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)尚未充分認(rèn)識(shí)到其重要性，或已認(rèn)識(shí)到其重要性但還未付諸實(shí)施，或是對(duì)其認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)其效果存在質(zhì)疑。其次，作為公共服務(wù)信息化受益者的廣大社會(huì)公眾使用平臺(tái)的意識(shí)淡薄，尤其是社會(huì)年齡分層的影響，不同年齡層次對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的接受程度不同，部分公眾對(duì)其還有一定的抵觸情緒，影響著公共服務(wù)信息化的全面展開(kāi)。

2.技術(shù)支持力度不夠

近年來(lái)，我國(guó)的電子政務(wù)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，且正處于以電子政務(wù)引領(lǐng)政務(wù)信息化發(fā)展的全面推進(jìn)階段，但是在覆蓋全國(guó)的公共服務(wù)信息化平臺(tái)搭建，構(gòu)建全方位、全系統(tǒng)的公共服務(wù)信息化平臺(tái)方面，顯現(xiàn)出明顯的技術(shù)不足，這也是制約著公共服務(wù)信息化發(fā)展的重要因素。

3.地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制

構(gòu)建覆蓋全國(guó)的公共服務(wù)信息化系統(tǒng)不僅需要技術(shù)的支持，還需要經(jīng)濟(jì)的支撐。目前我國(guó)公共服務(wù)信息化還處于分部門(mén)、分地區(qū)建設(shè)的階段，全國(guó)性的信息化平臺(tái)還在籌建中，這也是受制于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的結(jié)果。

三 從頂層設(shè)計(jì)角度發(fā)展公共服務(wù)信息化的思考

國(guó)家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃指出：必須堅(jiān)持把以人為本和構(gòu)建和諧社會(huì)作為電子政務(wù)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面推進(jìn)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)。黨的十七屆五中全會(huì)和“十二五”規(guī)劃建議反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革頂層設(shè)計(jì)?？梢?jiàn)頂層設(shè)計(jì)的方法已成為社會(huì)改革和發(fā)展的重要思路。

當(dāng)前，我國(guó)公共服務(wù)信息化建設(shè)的主要任務(wù)是政務(wù)信息化，但在建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人或各級(jí)政府對(duì)信息化的理念存在偏差，將政務(wù)信息化理解為現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程的電子化，沒(méi)有從全局考慮建立一套集信息收集、處理、溝通、查詢、服務(wù)、咨詢等為一體的信息化流程，缺少部門(mén)間、上下級(jí)間業(yè)務(wù)協(xié)同的流程;以部門(mén)效率為目的，多注重內(nèi)部信息的公開(kāi)化，面向社會(huì)大眾的信息較少，民眾需要辦理的數(shù)項(xiàng)業(yè)務(wù)尚未開(kāi)通網(wǎng)上辦理流程，為人民服務(wù)的理念有所欠缺。

從可持續(xù)發(fā)展的角度探索政府服務(wù)信息化頂層設(shè)計(jì)的方法，是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)和政務(wù)信息化發(fā)展的迫切需要，對(duì)推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新，促進(jìn)政府效率改進(jìn)和群體智能決策與協(xié)作執(zhí)行能力，提高公眾對(duì)于政府的信心，具有十分重要的作用。

綜上，公共服務(wù)信息化頂層設(shè)計(jì)的基本思路是要從政府戰(zhàn)略管理的高度統(tǒng)籌改革和發(fā)展的全局，使信息化建設(shè)的發(fā)展按照預(yù)先制定的目標(biāo)有序推進(jìn)。公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)的思考應(yīng)著眼于整體系統(tǒng)框架的架構(gòu)和完善，確定公共服務(wù)信息化建設(shè)的總體策劃，分步驟、分層次地逐步開(kāi)展工作，保證目標(biāo)、計(jì)劃、執(zhí)行、階段的協(xié)調(diào)性和有序推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)總策劃和總框架的整體性、明確性和可操作性，在實(shí)踐過(guò)程中循序漸進(jìn)，避免各自為政造成項(xiàng)目開(kāi)展、執(zhí)行的混亂無(wú)序。

1.以信息技術(shù)為依托，以公眾為導(dǎo)向

公共服務(wù)建設(shè)強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，政府在公共服務(wù)建設(shè)和提供中應(yīng)堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則和導(dǎo)向。如今，公民的需求呈現(xiàn)出多樣化和多層次的特點(diǎn)，以信息技術(shù)為依托的電子政務(wù)的發(fā)展為滿足公眾多樣化、多層次的需求提供了可能。

政府電子政務(wù)的發(fā)展以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為依托，在發(fā)展過(guò)程中我們應(yīng)該堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，將公眾看作政府的客戶，樹(shù)立以客戶為中心的理念，推動(dòng)公共服務(wù)的有效整合。以客戶為導(dǎo)向的電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)政務(wù)的公開(kāi)性和公民的參與性，公共服務(wù)信息化設(shè)計(jì)策劃過(guò)程中要充分考慮和研究不同群體、不同層次的客戶的需求，考慮多途徑查詢、公眾互動(dòng)、個(gè)性化服務(wù)、信息無(wú)障礙服務(wù)等構(gòu)成要件，實(shí)現(xiàn)政府從單一門(mén)戶到高效網(wǎng)站集群的轉(zhuǎn)變，從內(nèi)部處理到對(duì)外服務(wù)的轉(zhuǎn)變：（1）加強(qiáng)外部客戶特別是企業(yè)與公眾的需求行為分析;（2）注重外部客戶的群體特征分析與個(gè)體差異性分析;（3）重視內(nèi)部客戶的需求。重新組合和設(shè)計(jì)不同服務(wù)對(duì)象的信息獲取渠道，形成一整套完備的解決方案以提高公眾的滿意度，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)信息服務(wù)的最優(yōu)化。

2.強(qiáng)化政府職能，以公共服務(wù)一體化為目標(biāo)

公共服務(wù)歷來(lái)按照行政層級(jí)和屬地化原則進(jìn)行管理，電子政務(wù)的發(fā)展不僅僅是國(guó)家政府各部門(mén)的主要職能，更是基層政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。因此，基層政府應(yīng)該明確其政府職能與任務(wù)，明確將建設(shè)一體化的公共服務(wù)信息化平臺(tái)作為工作的重點(diǎn)，發(fā)展中應(yīng)直接面向所屬管轄地的公眾的公共服務(wù)需求，綜合分析屬地公民的需求特征以及差異性，在全國(guó)公共服務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上建立符合當(dāng)?shù)氐胤教厣摹⒁徽臼降墓卜?wù)信息化平臺(tái)。

具有地方特色的基層政府信息化服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)既促進(jìn)了全國(guó)性公共服務(wù)信息化平臺(tái)的建設(shè)，也有效遏制了過(guò)去公共服務(wù)提供中的相互扯皮現(xiàn)象，通過(guò)各種途徑、多種方式為公眾提供更加方便優(yōu)質(zhì)、全方位的服務(wù)，有利于提高基層政府的服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化發(fā)展。

3.重組業(yè)務(wù)流程，以快捷便民為核心

現(xiàn)有的電子政務(wù)業(yè)務(wù)流程只是在各部門(mén)內(nèi)部現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上進(jìn)行的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，在部門(mén)之間或者上下級(jí)之間的協(xié)同方面的流程設(shè)計(jì)還存在欠缺，各部門(mén)在建設(shè)公共服務(wù)信息化平臺(tái)的過(guò)程中有必要堅(jiān)持以快捷便民為核心，規(guī)范并重組業(yè)務(wù)流程，對(duì)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)重新組織、定位，并進(jìn)行有效的控制，實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)處理為核心的政務(wù)協(xié)同，打破部門(mén)之間、上下級(jí)之間的業(yè)務(wù)溝通協(xié)同界限，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的公共服務(wù)應(yīng)用與對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)政務(wù)的一體化。

由于公共產(chǎn)品的特殊性，各政府部門(mén)在建設(shè)公共服務(wù)信息化頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中一方面要強(qiáng)調(diào)行政效率，另一方面要整合并依據(jù)服務(wù)的主題細(xì)致分類各業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的目標(biāo)。

4.建立電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估體系

當(dāng)前政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估主要以GDP為依據(jù)，忽視了考核政府信息化建設(shè)的發(fā)展情況，主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為依據(jù)的政府部門(mén)考核體系存在不科學(xué)性。將面向公共服務(wù)的電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估體系納入統(tǒng)一的績(jī)效體系框架是今后電子政務(wù)發(fā)展的重要方向。當(dāng)然，在績(jī)效考核中還應(yīng)對(duì)電子政務(wù)的建設(shè)情況進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，根據(jù)各地發(fā)展程度與水平的不同，對(duì)不同的服務(wù)對(duì)象采取靈活多樣的方法：一是內(nèi)外評(píng)估的結(jié)合;二是引入第三方進(jìn)行公眾滿意度評(píng)價(jià)、系統(tǒng)成熟度評(píng)估和服務(wù)完整度測(cè)評(píng);三是建立和完善基于服務(wù)改進(jìn)的電子政務(wù)公共服務(wù)的反饋回應(yīng)機(jī)制，將電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋到政府工作績(jī)效考核中，為政府進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系指明方向。

基于頂層設(shè)計(jì)的理念進(jìn)行自上而下的政務(wù)流程設(shè)計(jì)要求流程設(shè)計(jì)人員從全局的角度分析問(wèn)題，掌握并統(tǒng)籌現(xiàn)有的公共服務(wù)信息化建設(shè)的資源和狀況，分析存在的問(wèn)題并結(jié)合現(xiàn)有資源進(jìn)行公共服務(wù)信息化建設(shè)的改進(jìn)、重組。從頂層設(shè)計(jì)的理念出發(fā)進(jìn)行公共服務(wù)信息化的建設(shè)有利于促進(jìn)政府、企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)作，完善電子政務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。

頂層設(shè)計(jì)的理念要求從系統(tǒng)的角度思考問(wèn)題，在學(xué)習(xí)彼得·圣吉所著的《第五項(xiàng)修煉》時(shí)，除了要學(xué)習(xí)其系統(tǒng)思維的理念外，還可以在建設(shè)公共服務(wù)信息化的過(guò)程中在部門(mén)內(nèi)部組建學(xué)習(xí)型組織，使全員都具有不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的態(tài)度，這樣各部門(mén)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的掌握程度將不斷提高，更加有利于公共服務(wù)信息化平臺(tái)的建設(shè)。

當(dāng)然，除了從政府頂層設(shè)計(jì)的角度提供公共服務(wù)以外，政府與非營(yíng)利組織、市場(chǎng)的合作也成為彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)不足的一種選擇，允許社會(huì)力量和民間資本進(jìn)入，有利于發(fā)揮社會(huì)全員的智慧，分享思路，從而最大限度地合理利用資源，為公眾提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

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〔責(zé)任編輯：龐遠(yuǎn)燕、汪二款〕