上海市特種設(shè)備應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究

文/王善江 薛小龍 楊容遵

2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等方面的基本制度，為預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害提供了法律依據(jù)。2014年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》要求使用單位制定應(yīng)急救援管理制度，各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急救援預(yù)案，建立或者納入相應(yīng)的應(yīng)急處置與救援體系。

但我國(guó)的應(yīng)急法律尚存在一些不足：如重突發(fā)事件的事中處置，輕事前預(yù)防、準(zhǔn)備和事后補(bǔ)償、救助；機(jī)構(gòu)之間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)與合作欠缺具體規(guī)定；在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作中，重行政主導(dǎo)作用，輕社團(tuán)組織和志愿者等社會(huì)力量的參與；就應(yīng)對(duì)措施而言，重視強(qiáng)制手段，忽視行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式的運(yùn)用；重視對(duì)政府實(shí)體權(quán)利的配置，缺乏對(duì)如何正當(dāng)行使這些權(quán)力的程序性規(guī)定。這幾方面的問題，同樣存在于特種設(shè)備領(lǐng)域。

本文對(duì)上海市特種設(shè)備應(yīng)急管理存在的問題進(jìn)行梳理，基于當(dāng)前技術(shù)水平，結(jié)合數(shù)十年來特種設(shè)備應(yīng)急管理積累的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，深入剖析特種設(shè)備應(yīng)急管理與日常監(jiān)管的關(guān)系，運(yùn)用現(xiàn)代應(yīng)急管理理念和方法，嘗試構(gòu)建科學(xué)、合理、高效、完備特種設(shè)備應(yīng)急管理體系。

現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)針對(duì)特種設(shè)備應(yīng)急管理的研究尚處于起步階段，缺乏系統(tǒng)深入的研究。2013年公布的《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》并未明確提及與人民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的特種設(shè)備，一方面是由于城市應(yīng)急管理體系是一個(gè)逐步建立的過程，另一方面也與特種設(shè)備應(yīng)急管理的相關(guān)基礎(chǔ)工作薄弱、不成體系密切相關(guān)。應(yīng)急管理與日常監(jiān)管存在較大的差異，日常監(jiān)管針對(duì)的是特種設(shè)備全壽命監(jiān)管，而應(yīng)急管理包括主要針對(duì)“突發(fā)事件”處置以及善后處理，其外延還包含日常監(jiān)管在內(nèi)的預(yù)防和準(zhǔn)備工作，日常監(jiān)管的深入到位將為應(yīng)急管理工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

近年來，上海市特種設(shè)備數(shù)量大幅增加、種類繁多、形式復(fù)雜、設(shè)備老化嚴(yán)重，與特種設(shè)備相關(guān)的突發(fā)事件（如電梯、氣瓶等）社會(huì)關(guān)注度高，一旦發(fā)生事故，如果控制不當(dāng)，容易造成事故傷亡擴(kuò)大、環(huán)境污染、甚至?xí)l(fā)二次傷害事故。全國(guó)特種設(shè)備應(yīng)急管理領(lǐng)域普遍存在的問題和不足在上海市亦不例外，特種設(shè)備管理中的諸如監(jiān)察檢驗(yàn)人員與設(shè)備數(shù)量的增長(zhǎng)不匹配等諸多問題不斷凸現(xiàn)，制約了應(yīng)急管理工作的深入有效開展，目前存在的問題主要包括：應(yīng)急工作基礎(chǔ)薄弱；應(yīng)急管理體系不健全；運(yùn)行機(jī)制不健全；信息管理系統(tǒng)落后；應(yīng)急處置環(huán)節(jié)有待進(jìn)一步完善；應(yīng)急預(yù)防（包括監(jiān)管方式）有待創(chuàng)新；應(yīng)急管理工作不細(xì)致等。總體來說，目前特種設(shè)備應(yīng)急管理工作條塊分割嚴(yán)重，尚未形成一套完整有效的體系。

因此，實(shí)施應(yīng)急管理，開展風(fēng)險(xiǎn)研究，加強(qiáng)事前預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)管控，構(gòu)建特種設(shè)備應(yīng)急管理體系，提高處置突發(fā)事件保障公共安全的能力，從而防止和減少事故的發(fā)生是一項(xiàng)十分必要而緊迫的任務(wù)。

體制建設(shè)

完善的特種設(shè)備應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)圍繞著“一案三制”的建設(shè)展開。對(duì)于應(yīng)急救援預(yù)案的研究和建設(shè)，國(guó)家質(zhì)檢總局組織編制了多類特種設(shè)備的應(yīng)急救援預(yù)案指南，用于指導(dǎo)各使用單位編制應(yīng)急救援專項(xiàng)預(yù)案，并且不斷更新。應(yīng)急法制建設(shè)是在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》框架下制定一系列法律法規(guī)制度文件，由國(guó)家質(zhì)檢總局統(tǒng)一組織制定并監(jiān)督執(zhí)行，各地方政府根據(jù)需要制定文件作為其補(bǔ)充。當(dāng)前我國(guó)正處于改革和發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，對(duì)于應(yīng)急管理的體制和機(jī)制，全國(guó)各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制也有較大差異，需要不斷探索和創(chuàng)新，上海市根據(jù)當(dāng)前的技術(shù)水平，結(jié)合數(shù)十年應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)積累，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，從系統(tǒng)角度將應(yīng)急管理作為一個(gè)有機(jī)整體，著手構(gòu)建完備的特種設(shè)備應(yīng)急管理體系，并重點(diǎn)從體制和機(jī)制方面展開研究，取得了階段性的成果。

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置

特種設(shè)備具有種類繁多、形式復(fù)雜、危險(xiǎn)性較大等特點(diǎn)，建立專業(yè)的特種設(shè)備應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，可以有效保障處置及時(shí)性、過程可控性和科學(xué)決策的輔助性，是創(chuàng)新特種設(shè)備安全監(jiān)管方式的重要手段。

為建立健全特種設(shè)備應(yīng)急管理體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，更好地實(shí)施應(yīng)急管理，上海市厘清了應(yīng)急管理的組織體系并對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，組建了上海市特種設(shè)備應(yīng)急管理中心（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急管理中心”）。應(yīng)急管理中心內(nèi)設(shè)三個(gè)部門，即綜合協(xié)調(diào)部、事故調(diào)查部和風(fēng)險(xiǎn)管理部。在隊(duì)伍建設(shè)方面，事故調(diào)查部下設(shè)事故調(diào)查專家?guī)旌褪鹿收{(diào)查技術(shù)鑒定單位目錄，綜合協(xié)調(diào)部下設(shè)應(yīng)急救援專家?guī)欤☉?yīng)急演練培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)救援指導(dǎo)）和應(yīng)急救援隊(duì)伍（電梯）。

2. 機(jī)構(gòu)職能

應(yīng)急管理中心受市質(zhì)監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)，為實(shí)施科學(xué)監(jiān)管、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了可靠的保障。應(yīng)急管理中心的主要職責(zé)包括：應(yīng)急值守、風(fēng)險(xiǎn)研究、事故調(diào)查、技術(shù)支撐、信息匯總、督促指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)等。應(yīng)急管理中心將著力加強(qiáng)以下四個(gè)方面的工作：

a. 提升綜合協(xié)調(diào)能力

進(jìn)一步健全應(yīng)急預(yù)警體系、技術(shù)支撐體系、預(yù)警防控體系、應(yīng)急救援組織體系等，形成組織嚴(yán)密、協(xié)調(diào)有效、反應(yīng)快速、手段先進(jìn)、資源共享的工作機(jī)制，為有效地預(yù)防特種設(shè)備事故的發(fā)生和發(fā)生后的應(yīng)急處置提供科學(xué)、及時(shí)的技術(shù)支持，提高應(yīng)對(duì)特種設(shè)備突發(fā)事故的能力。

b. 強(qiáng)化應(yīng)急處置能力

健全隱患排查監(jiān)控機(jī)制、強(qiáng)化突發(fā)事件監(jiān)控預(yù)警能力、完善信息報(bào)告和共享機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急處置協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、健全信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)、落實(shí)專人進(jìn)行輿情的分析和信息的匯總，進(jìn)一步完善信息報(bào)告制度，健全應(yīng)急響應(yīng)（處置）機(jī)制，使突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)更及時(shí)有效。

c. 深化風(fēng)險(xiǎn)研究工作

對(duì)八大類設(shè)備的不同環(huán)節(jié)分別查找風(fēng)險(xiǎn)并提出消除、降低、控制風(fēng)險(xiǎn)的措施，為實(shí)現(xiàn)預(yù)警和分類監(jiān)管提供技術(shù)支撐。在依法行政的前提下，面對(duì)法律真空或部門職能交叉時(shí)能做到有效應(yīng)對(duì)，同時(shí)與相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。

d. 推進(jìn)應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)

在國(guó)家特種設(shè)備應(yīng)急救援體系構(gòu)架下，以特種設(shè)備動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息為主體，建設(shè)特種設(shè)備應(yīng)急管理平臺(tái)體系的基礎(chǔ)支撐和綜合應(yīng)用系統(tǒng)。

通過以上幾方面工作的推進(jìn)，應(yīng)急管理中心將促使應(yīng)急管理更全面、安全監(jiān)管更高效、突發(fā)應(yīng)對(duì)更及時(shí)、技術(shù)調(diào)查更科學(xué)。

應(yīng)急管理體系

應(yīng)急管理的核心是對(duì)特種設(shè)備突發(fā)事件的妥善處置，應(yīng)急管理平臺(tái)中各系統(tǒng)應(yīng)能在突發(fā)事件發(fā)展的不同階段發(fā)揮作用，即強(qiáng)調(diào)對(duì)潛在事故實(shí)施全過程的管理。應(yīng)急管理各子系統(tǒng)在平時(shí)、警戒、戰(zhàn)時(shí)、恢復(fù)狀態(tài)下，其職能亦不盡相同，應(yīng)基于突發(fā)事件的演變進(jìn)程，根據(jù)預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、處置與救援、善后處理等幾個(gè)階段的特點(diǎn)，通過系統(tǒng)的研究，建成由數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)用軟件、各項(xiàng)制度和各類表式等組成的應(yīng)急管理體系，滿足預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評(píng)估、恢復(fù)等環(huán)節(jié)的要求。

在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下，通過對(duì)特種設(shè)備應(yīng)急管理特點(diǎn)和機(jī)理的研究，運(yùn)用現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，借鑒相關(guān)行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的特種設(shè)備應(yīng)急管理體系，并明確了各模塊和子系統(tǒng)的功能要求。

應(yīng)急管理體系是基于突發(fā)事件的演變進(jìn)程而構(gòu)建的，包括5個(gè)部分，覆蓋了應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)急管理工作的目的就是要通過事前的科學(xué)研究，結(jié)合突發(fā)事件處置積累的經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到避免或減少事故的目的，因而預(yù)防部分的工作量十分巨大，且是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。然而，并非所有事故都是可以避免的，因此應(yīng)做好充足的準(zhǔn)備，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)高效應(yīng)對(duì)。在處置過程中，通過建立程序化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，可實(shí)現(xiàn)科學(xué)應(yīng)對(duì)、規(guī)范事故調(diào)查工作。在恢復(fù)過程中做好各項(xiàng)評(píng)估工作，可從突發(fā)事件中最大限度地吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。整個(gè)體系建設(shè)中，會(huì)大量運(yùn)用到網(wǎng)絡(luò)和信息化技術(shù)，因而將各類信息庫(kù)和信息化系統(tǒng)單列作為其他部分，便于建設(shè)。

1. 預(yù) 防

實(shí)施應(yīng)急管理的目的是要避免和減少事故，因而預(yù)防是應(yīng)急管理中最重要的一環(huán)。狹義上的預(yù)防是指發(fā)現(xiàn)安全隱患并消除，從而避免突發(fā)事件的發(fā)生。而從廣義上來說，目前開展的特種設(shè)備日常監(jiān)管實(shí)際上也是預(yù)防工作的一部分，數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前實(shí)行的監(jiān)管模式有效地防止了特種設(shè)備惡性事故的發(fā)生。除日常安全監(jiān)管之外，開展針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)研究和建立預(yù)警體系是預(yù)防的兩大重要任務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)研究包括基礎(chǔ)研究和特定的設(shè)備具體風(fēng)險(xiǎn)研究，預(yù)警體系包括監(jiān)測(cè)、信息研判和實(shí)現(xiàn)預(yù)警等三個(gè)環(huán)節(jié)。

2. 準(zhǔn) 備

堅(jiān)實(shí)的預(yù)防工作可以避免大部分事故，然而，有些事故是不可避免的，因而，有必要充分做好突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。準(zhǔn)備部分的研究?jī)?nèi)容包括法律法規(guī)、特種設(shè)備應(yīng)急特點(diǎn)、預(yù)案編制等基礎(chǔ)研究，以及應(yīng)急隊(duì)伍、裝備等保障技術(shù)研究。同時(shí)，有效開展應(yīng)急演練，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)情景構(gòu)建也是準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容。

3. 響 應(yīng)（處置）

突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)、科學(xué)、高效的響應(yīng)和處置是減少事故后果和影響的關(guān)鍵。信息的準(zhǔn)確性和完備性、應(yīng)對(duì)的科學(xué)性、處置過程的科學(xué)性和規(guī)范性對(duì)整個(gè)突發(fā)事件的發(fā)展方向都有著決定性的影響。因此，需著重應(yīng)用信息化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來規(guī)范信息報(bào)送工作，深入研究各類突發(fā)事件的處置特點(diǎn)以避免次生事故的發(fā)生，同時(shí)規(guī)范事故調(diào)查處理流程，保證調(diào)查結(jié)果的客觀公正。

4. 恢 復(fù)

當(dāng)前特種設(shè)備應(yīng)急管理的工作大多側(cè)重于預(yù)防和處置環(huán)節(jié)，對(duì)于恢復(fù)部分的工作尚不夠深入。實(shí)際上，從事故中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免同類事故的再次發(fā)生是應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要工作。在恢復(fù)階段，重點(diǎn)開展的工作包括：科學(xué)制定事故考核規(guī)則，保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；研究事故通報(bào)的編制技術(shù)，依法公開信息；對(duì)企業(yè)在恢復(fù)生產(chǎn)中以及今后的特種設(shè)備管理工作進(jìn)行指導(dǎo)；對(duì)整個(gè)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)、處置過程等進(jìn)行評(píng)估。

結(jié) 語

預(yù)防是整個(gè)應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)，而識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)又是整個(gè)預(yù)防的基礎(chǔ)，因此，在下一步的工作中，可將風(fēng)險(xiǎn)研究作為應(yīng)急管理工作的切入點(diǎn)，在隱患分類方法及隱患排查、預(yù)警方法及預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、安全評(píng)價(jià)方法及分類監(jiān)管等方面開展進(jìn)一步的研究，滿足特種設(shè)備監(jiān)管工作的需求。