基于績效審計的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題及對策

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）審計處 劉曉華 劉 琴 馬曉霞

一、引言

近年來，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作受到各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，取得了很好地進(jìn)展。高校的審計部門基本上已經(jīng)獨立，不再與紀(jì)委監(jiān)察或財務(wù)合署。各高?；旧隙汲闪⒘私?jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)導(dǎo)小組，審計力度明顯增強(qiáng)，出臺了內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實施辦法，形成了一套具有自身特色的工作方式、方法，并逐漸成為高校內(nèi)部審計工作中不可或缺的重要組成部分。但是，目前我國高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點放在了財政財務(wù)收支的真實性和合法性、內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行、廉潔自律等方面的評價和監(jiān)督，而對領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)擔(dān)負(fù)的政治責(zé)任、社會責(zé)任和機(jī)關(guān)效能建設(shè)責(zé)任等方面履行情況沒有進(jìn)行審計評價。

2008年，國家審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出“在開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時全面推進(jìn)績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)合”。2010年5月，中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議辦公室印發(fā)的《2010年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作指導(dǎo)意見》中第一次明確提出了“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是建立在財政財務(wù)收支真實、合法基礎(chǔ)上的績效審計”。2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，涉及到擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效的審計關(guān)注重點。2011年，教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的通知》明確規(guī)定了高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計內(nèi)容中就包含了績效審計。

至此，審計人員逐步意識到，過去單一的、按部就班的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式已不能適應(yīng)時代的發(fā)展要求，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計，不僅是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計深入發(fā)展的內(nèi)在要求，更是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的進(jìn)一步完善和提升。但是，我國的績效審計尚未形成系統(tǒng)的技術(shù)、方法，也沒有形成完整的評價指標(biāo)體系，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計的理論研究和實踐尚處于探索階段。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計融入績效審計的意義

第一，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計融入績效審計是對當(dāng)前國家發(fā)展形勢的科學(xué)理解。審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出將大力推動績效審計，到2012年我國績效審計將在所有的審計項目中展開。我國各高校應(yīng)結(jié)合實際，建立起對領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間擔(dān)負(fù)的財政財務(wù)收支責(zé)任、政治責(zé)任、社會責(zé)任和機(jī)關(guān)效能建設(shè)責(zé)任等方面的評價方法體系，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部績效責(zé)任履行情況的審查和評價，從而順應(yīng)全國審計發(fā)展的趨勢。

第二，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計融入績效審計是社會需求推動的必然結(jié)果。我國高等教育預(yù)算經(jīng)費逐年增長，同時高校辦學(xué)自主權(quán)和資源配置權(quán)增強(qiáng)。高等學(xué)校（尤其是部屬高校）作為公共機(jī)構(gòu)，有很大部分的經(jīng)費收支是國家預(yù)算收支，使用的是國有資產(chǎn)，加之現(xiàn)代社會和公眾對高等教育十分關(guān)注，高等學(xué)校不僅要承擔(dān)資源運行的真實性、合法性及內(nèi)部管理制度和紀(jì)律法規(guī)遵循方面的受托責(zé)任，開展常規(guī)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，還要承擔(dān)資源運行效益的受托責(zé)任，對社會高度關(guān)注的關(guān)于“如何提高教育資金的使用效率，資源在配置和利用方面是否合理，管理的效益性如何以及社會責(zé)任履行等情況”給予合理的評價。

第三，有利于提高學(xué)校的管理質(zhì)量，優(yōu)化辦學(xué)水平。高等學(xué)校是一個專業(yè)化培育人才、教授科學(xué)的公共機(jī)構(gòu)，科學(xué)管理學(xué)校是保證辦學(xué)質(zhì)量和提升創(chuàng)新能力的重要措施。為了促進(jìn)高校的科學(xué)管理，應(yīng)該加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間績效責(zé)任方面履行情況的審查、監(jiān)督和評價，從而找出存在的問題,分析產(chǎn)生的原因，提出科學(xué)、合理和切實可行的建議,促使高校在使用資金和配置資源時充分考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，樹立績效觀念，建立科學(xué)規(guī)范的管理模式，促進(jìn)學(xué)校健康和諧發(fā)展。

第四，有利于加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督和制約。在我國,開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是為了增強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力監(jiān)督和制約而推出的具有中國特色的審計形式。因此,高校內(nèi)部審計要積極、充分地發(fā)揮作用，監(jiān)督和制約好領(lǐng)導(dǎo)運用權(quán)力情況。通過對領(lǐng)導(dǎo)使用財政、財務(wù)資金情況和經(jīng)營管理情況的審計,遏制由于領(lǐng)導(dǎo)個人專斷、暗箱操作或不科學(xué)、不民主決策等造成的損失、浪費，甚至凌駕于法紀(jì)法規(guī)和管理控制制度之上出現(xiàn)貪污受賄、私設(shè)“小金庫”等情況。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)的決策行為,資金使用、管理的效益性,從而增強(qiáng)對其權(quán)力的監(jiān)督和制約。

三、高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計融入績效審計存在的問題

為了解當(dāng)前高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計存在的問題及面臨的困難，筆者向湖北省高校審計工作人員進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查問卷共發(fā)放了50份，收回有效問卷38份，回收率為76%?，F(xiàn)結(jié)合問卷調(diào)查情況分析高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中存在的問題。

一是審計觀念未完全轉(zhuǎn)變。高校審計人員對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計的認(rèn)識度還不夠。從調(diào)查情況可知，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計的迫切性和必要性問題，71%感覺到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計迫切并認(rèn)為很有必要，29%認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計不迫切也沒有必要；對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點，71%認(rèn)為有財務(wù)收支的真實性、合法性，內(nèi)部控制制度的建立、健全和執(zhí)行情況、遵紀(jì)守法情況、廉潔自律情況、固定資產(chǎn)的增加和管理情況，8%認(rèn)為固定資產(chǎn)的增加和管理情況不是重點，21%認(rèn)為還包含資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性；對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計的可行性，11%認(rèn)為可行，76%認(rèn)為有難度，可以先試點，13%認(rèn)為不可行，原因是目前開展時機(jī)不成熟或開展起來難度太大。

二是績效視角下開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計面臨諸多困難。目前高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任中主要運用的是傳統(tǒng)財務(wù)審計方法，注重確認(rèn)和復(fù)核，對于調(diào)查、統(tǒng)計和分析等現(xiàn)代審計方法的應(yīng)用較少，對審計事項經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的審查難以體現(xiàn)，同時缺乏完善的績效評價指標(biāo)體系。一方面績效評價比較靈活，因被審計責(zé)任人所在地區(qū)、部門及審計期間不同，效益評價就會存在很大差別，績效評價標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一；另一方面績效評價指標(biāo)具體應(yīng)包含哪些方面，沒有正式的規(guī)定可以借鑒，只能靠審計人員摸索、實踐和總結(jié)。從調(diào)查情況可知，對績效視角下開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的難點53%認(rèn)為是績效審計評價指標(biāo)，26%認(rèn)為是績效審計評價方法和指標(biāo)，21%認(rèn)為是績效審計評價指標(biāo)內(nèi)容、方法和指標(biāo)。

三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計還未普遍推行。高校目前處在一種探索階段，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的績效問題做了嘗試，但是廣度、深度很難把控，預(yù)期效果也達(dá)不到，同時也增加了審計難度。從調(diào)查情況可知，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計的開展情況，53%考慮過在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中融入績效審計，13%探索過績效審計視角下開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的思路和方法，3%開展過績效審計視角下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，但是效果不理想。

四、基于績效審計視角的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計建議

第一，轉(zhuǎn)變觀念，將績效審計理念融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。目前高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與一般的財務(wù)收支審計區(qū)別不大，基本上以財政財務(wù)收支的真實性、合法性為出發(fā)點，還未將領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為重點范圍進(jìn)行全面的評價和問效。這種傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的缺點不能全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績和存在的問題，加之有些審計人員認(rèn)為融入績效審計難度太大，還未完全考慮、研究融入的方式、方法。因此審計人員一定要轉(zhuǎn)變觀念，克服、解決實際困難，加快高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的轉(zhuǎn)型，結(jié)合績效審計的理念開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，使審計評價更加客觀、公正，審計結(jié)果利用率更高。

第二，運用績效審計方法，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容。在實施審計過程中，既要運用翻閱賬務(wù)、抽查會計憑證、詢問等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方法，也要運用審閱法、觀察法、調(diào)查法、訪談法、比較分析法和統(tǒng)計分析法等績效審計的方法，利用計算機(jī)、審計軟件輔助審計，突出對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查，擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容，提高審計效率和審計質(zhì)量，滿足不同需求者對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告的期望。

第三，完善績效審計視角下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)。構(gòu)建績效視角下高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，以真實性、合法性、效益性為目標(biāo)，從行政管理、重大決策、工作業(yè)績、廉政紀(jì)律、社會效益五個目標(biāo)層來建立，既包括定量指標(biāo)又包括定性指標(biāo)，在綜合評價中根據(jù)被審計單位的具體情況賦予指標(biāo)不同的權(quán)重。行政管理方面，應(yīng)建立考核被審計對象在管理過程中的績效指標(biāo)和合規(guī)性指標(biāo)；重大決策方面，把重大經(jīng)濟(jì)決策作為重點，對決策機(jī)制的建立、決策制定的合規(guī)性、投資項目的決策效果以及決策執(zhí)行情況分別建立合法性、效益性指標(biāo)；工作業(yè)績方面，突出對績效的評價，既要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，又要審核教學(xué)科研管理效果，促進(jìn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部“履責(zé)”并“勤政”；廉政紀(jì)律方面，重點考核領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)事項中是否按照國家規(guī)定行使個人的管理權(quán)，是否存在以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等情況；社會效益方面，充分考慮績效審計的特點，將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)社會效益納入審計范圍。

第四，加快開展試點，穩(wěn)妥推進(jìn)績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)合。將績效審計融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是審計工作的一大創(chuàng)新，肯定會給審計人員帶來困惑和困難，增加審計工作難度。對此，高校應(yīng)該先盡快開展項目試點，從小單位、小部門的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計入手，尋找合適的方式方法，積累經(jīng)驗，等到業(yè)務(wù)熟練，時機(jī)成熟時將情況復(fù)雜單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目納入試點范圍，逐步穩(wěn)妥地推進(jìn)績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)合，為全面開展新型經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計奠定基礎(chǔ)。

［1］ 趙雪梅、馬春麗：《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計創(chuàng)新研究——基于績效審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合視角》，《財會研究》2013年第11期。

［2］ 熊敏榮：《淺談經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和績效審計的結(jié)合》，《價值工程》2013年第3期。