海防部隊(duì)地籍檔案管理工作探析

陳建敏

軍用土地是軍隊(duì)依法使用和管理的國(guó)有土地，其地籍檔案是部隊(duì)各級(jí)后勤機(jī)關(guān)在對(duì)軍用土地管理工作中形成的具有保存和查考價(jià)值的歷史記錄。海防旅團(tuán)管理所屬軍用土地的任務(wù)較為繁重，必須高度重視軍用土地地籍（以下簡(jiǎn)稱“地籍”）檔案的建立、完善、維護(hù)和更新等工作。

一、海防部隊(duì)地籍檔案管理工作的基本任務(wù)

地籍，即土地的“戶籍”，是國(guó)家為了一定的目的，記載土地的權(quán)屬、界址、數(shù)量、質(zhì)量和用途等基本情況的圖簿冊(cè)。軍用土地的地籍檔案，依據(jù)《中國(guó)人民解放軍地籍管理辦法》第二十七條之規(guī)定，是我軍各級(jí)組織“在土地管理工作中形成的具有永久保存價(jià)值的文字、數(shù)據(jù)、圖件、計(jì)算成果和聲像等資料”，基建營(yíng)房部門“必須做好地籍檔案的管理工作，充分發(fā)揮檔案資料的作用”。

科學(xué)的地籍檔案管理工作是用好、管好軍用土地的重要保證。海防旅團(tuán)進(jìn)行地籍檔案管理的基本任務(wù)是按照集中、統(tǒng)一的管理原則和要求，科學(xué)地管理本部隊(duì)所屬軍用土地的地籍檔案，為本級(jí)黨委首長(zhǎng)的決策指示以及上級(jí)基建營(yíng)房部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)提供服務(wù)和依據(jù)。這些任務(wù)要通過(guò)收集、整理歸檔、鑒定、保管、統(tǒng)計(jì)和利用等6項(xiàng)工作內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)：

──收集：將基建營(yíng)房業(yè)務(wù)工作中有關(guān)地籍的有后續(xù)查考和利用價(jià)值的資料收集、保存起來(lái)。

──整理歸檔：將分散零亂的地籍材料按一定規(guī)則進(jìn)行分類、排列、編號(hào)、編目，使之有序化、系統(tǒng)化。

──鑒定：旅團(tuán)單位的營(yíng)房圖檔室在上級(jí)業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)下，視情會(huì)同本級(jí)保密檔案室，判定檔案材料的價(jià)值，確定保管期限。

──保管：按照檔案的保管要求，通過(guò)改善庫(kù)房條件、完善管理制度，盡可能地延長(zhǎng)地籍檔案的壽命，以及防止丟失和失泄密問(wèn)題。

──統(tǒng)計(jì)：以表冊(cè)、數(shù)字的形式，反映地籍檔案及地籍檔案工作的有關(guān)情況，以便更好地了解與掌握本單位軍用土地的管理情況，以及研究地籍檔案工作自身的規(guī)律性。

──利用：海防部隊(duì)對(duì)地籍檔案的利用形式，除了服務(wù)于上級(jí)業(yè)務(wù)部門的決策外，主要是與地方相關(guān)單位交涉有關(guān)軍用土地資產(chǎn)事務(wù)時(shí)提供合法、有效的憑證。

二、海防部隊(duì)地籍檔案管理的現(xiàn)狀

地籍檔案作為科技檔案的一種，其管理工作應(yīng)當(dāng)遵循完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和安全的要求，以便于發(fā)揮其應(yīng)有的作用與效能。完整，就是要做到地籍檔案材料齊全、成套，不可殘缺不全;準(zhǔn)確，就是要做到檔案材料能有效反映地籍實(shí)情及其發(fā)展變化過(guò)程;系統(tǒng)，就是要保持檔案材料之間的有機(jī)聯(lián)系;安全，就是要有科學(xué)、可靠的軟硬件環(huán)境，確保檔案得到妥善保管。

海防旅團(tuán)處于我軍軍用土地管理體系的前沿，擔(dān)負(fù)著集中管理本單位地籍檔案的任務(wù)。近年來(lái)，盡管地籍檔案管理的軟硬件條件有了一定程度的改善，但仍存在以下幾個(gè)方面的不足：

（一）標(biāo)準(zhǔn)化程度低，完整度不高

海防旅團(tuán)因基本戰(zhàn)備任務(wù)有別于機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)部隊(duì)，所轄營(yíng)區(qū)的分布往往呈現(xiàn)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，既有一茬茬官兵連續(xù)使用了數(shù)十年的在用營(yíng)區(qū)，也有歷次精簡(jiǎn)整編而產(chǎn)生的空閑營(yíng)區(qū)，還有近年來(lái)為滿足多樣化軍事任務(wù)和實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練的需要而征用的新建營(yíng)區(qū)。各種類型軍用土地的地籍檔案材料由于制成年代與單位的不同，往往要素不齊、格式各異，有的檔案中缺少交界雙方簽字蓋章的紅線圖，有的檔案中無(wú)土地沿革變化資料，有的未將征撥土地批文或拆遷補(bǔ)償協(xié)議整理歸檔;而有的國(guó)防工程，建設(shè)前未歸口到營(yíng)房部門承辦，建成后也未將相關(guān)資料按規(guī)定移交到地籍檔案庫(kù)。

（二）自動(dòng)化程度低，精確度不高

宗地草圖、地籍調(diào)查表等測(cè)繪調(diào)查成果，是地籍檔案中最重要的基礎(chǔ)資料。海防旅團(tuán)現(xiàn)有的地籍檔案中，約九成以上形成于上世紀(jì)八十年代甚至更早，限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)與設(shè)備條件，其宗地圖、紅線圖等均采用的是皮尺丈量等手工作業(yè)方式而成的模擬地籍圖，成圖精度不高（從下圖中的主要地物的位置和形狀可見誤差之顯著），邊界、距離、面積的測(cè)量測(cè)算不夠準(zhǔn)確，給軍用資產(chǎn)的維權(quán)保值帶來(lái)了困難。九十年代中后期，隨著電腦在機(jī)關(guān)日常辦公中的日益普及，各單位地籍管理工作特別是相關(guān)圖紙的繪制，逐步采用了Auto-CAD等計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)手段，盡管這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化作業(yè)，但由于實(shí)地測(cè)繪仍主要以手工作業(yè)為基礎(chǔ)，因而精確度依然不高。

（三）數(shù)字化程度低，利用率不高

檔案管理的最終目的是利用，地籍檔案亦不例外，只有讓地籍檔案充分服務(wù)于日常的軍用土地管理工作，才能真正體現(xiàn)出其價(jià)值。目前，海防旅團(tuán)的地籍檔案大多以紙質(zhì)件形式存在，且集中存放于營(yíng)房部門的圖檔室，這種傳統(tǒng)的檔案保管模式雖有一定的歷史原因與合理性，但在地籍檔案的利用需求正逐步增長(zhǎng)的今天，已經(jīng)顯得難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要：分散在各個(gè)點(diǎn)位上的海防分隊(duì)作為各宗地的實(shí)際使用者，同時(shí)也是最得力的日常管理責(zé)任單位，但基層單位很難查閱到地籍檔案，以致于甚至無(wú)人能準(zhǔn)確地掌握本營(yíng)區(qū)的權(quán)屬界線究竟在何處。

（四）通俗化程度低，可讀性不高

地籍檔案具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)管理人員的素質(zhì)提出了較高的要求，既要了解檔案管理的一般原則和程序，也要熟悉科技檔案的標(biāo)準(zhǔn)和制度，但旅團(tuán)級(jí)單位通常沒(méi)有培訓(xùn)的途徑和名額，負(fù)責(zé)地籍檔案的干部或士官依靠崗位自學(xué)往往是似懂非懂。即使是最直觀的紅線圖，也與官兵日常訓(xùn)練使用的軍事地形圖有較大差別，對(duì)于沒(méi)有任何專業(yè)基礎(chǔ)的普通官兵來(lái)說(shuō)，進(jìn)行判讀有一定難度，特別是作為海防分隊(duì)營(yíng)區(qū)，各宗地往往依山傍海，形狀極不規(guī)則，并且地物地貌變化較大，難以依靠傳統(tǒng)的圖地對(duì)照辨明實(shí)際界址。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)海防部隊(duì)地籍檔案管理的對(duì)策建議

海防部隊(duì)現(xiàn)轄的各個(gè)營(yíng)區(qū)大都地處沿海農(nóng)村地區(qū)，這些原本坐落偏僻、無(wú)人問(wèn)津的軍用土地，隨著駐地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展而價(jià)值上升，有的開始出現(xiàn)權(quán)屬爭(zhēng)議，有的被地方人員逐步蠶食，甚至有的被個(gè)別政府部門“誤占”。要破解軍用土地權(quán)益保護(hù)面臨的這些困局，需要從多個(gè)方面入手，而其中最基礎(chǔ)的一項(xiàng)當(dāng)屬加強(qiáng)和改進(jìn)地籍檔案的管理工作。

（一）加強(qiáng)地籍檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。管理好地籍檔案，首要的是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，周密統(tǒng)籌安排。一是強(qiáng)化后勤機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)力度。旅團(tuán)保障部（處）要將地籍檔案管理工作列入年度工作要點(diǎn)，并分工一名副職領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)該業(yè)務(wù)工作遇到的矛盾和困難。二是列入營(yíng)房部門的重要議事日程。要通過(guò)科（股）務(wù)會(huì)、定期檢查等途徑做到常抓常議，適時(shí)分析地籍檔案管理工作形勢(shì)，及時(shí)向部（處）黨委和分管副職領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告情況。三是爭(zhēng)取相關(guān)部門的指導(dǎo)和支持。向上要積極求得上級(jí)營(yíng)房處（科）對(duì)本單位地籍檔案管理工作的指導(dǎo)和幫帶，向下要大力呼吁營(yíng)連黨委（支部）對(duì)該業(yè)務(wù)工作的重視和支持，在本級(jí)要主動(dòng)與司令機(jī)關(guān)保密檔案部門協(xié)調(diào)，及時(shí)借鑒他們好的經(jīng)驗(yàn)做法。

（二）建強(qiáng)配強(qiáng)地籍檔案管理的人才隊(duì)伍。人才，是事業(yè)興旺的關(guān)鍵，管理好地籍檔案，根本的是要建立和保持一支專業(yè)人才隊(duì)伍。一是通過(guò)院校進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。地籍檔案管理人員是部隊(duì)的“小兵種”，也是“技術(shù)兵種”，培訓(xùn)周期長(zhǎng)、保留人才難，但又不可或缺，部隊(duì)自身缺乏足夠的培訓(xùn)力量，因此應(yīng)當(dāng)由相關(guān)院校集中承訓(xùn)。尤其對(duì)旅團(tuán)級(jí)單位的受訓(xùn)對(duì)象，院校培訓(xùn)應(yīng)注重基礎(chǔ)概念與實(shí)際操作的結(jié)合，使之能較快、較好地適應(yīng)地籍檔案管理工作一線的崗位需求。二是在崗位實(shí)踐中提高能力。海防旅團(tuán)要把地籍檔案管理專業(yè)的相關(guān)內(nèi)容列入本級(jí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)年度訓(xùn)練計(jì)劃，督導(dǎo)管理責(zé)任人員搞好自學(xué)和崗位練兵，適時(shí)組織考核與檢查，同時(shí)要注重多給他們交任務(wù)、壓擔(dān)子，鼓勵(lì)他們出點(diǎn)子、想辦法，讓他們?cè)谕苿?dòng)地籍檔案管理正規(guī)化建設(shè)的大項(xiàng)任務(wù)中得到鍛煉和提高。三是通過(guò)輪訓(xùn)抓好人才儲(chǔ)備。參照總部有關(guān)主戰(zhàn)和復(fù)雜專業(yè)崗位的人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定的要求，地籍檔案管理人員由于編制員額少、技術(shù)性強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)有不少于100%的超額訓(xùn)練和儲(chǔ)備對(duì)象。海防旅團(tuán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位軍用土地?cái)?shù)質(zhì)量情況、地籍檔案管理現(xiàn)狀等實(shí)際，確定適當(dāng)?shù)膬?chǔ)備比例，以分期輪訓(xùn)、以工代訓(xùn)、定期勘察等方式，選好、訓(xùn)好預(yù)任管理人員，使之經(jīng)常保持較好的地籍檔案管理工作技能狀態(tài)，在現(xiàn)任管理人員出缺時(shí)能夠盡快接替上，保證業(yè)務(wù)工作的正常開展。

（三）大力推動(dòng)地籍檔案管理工作信息化。信息化是當(dāng)前各類檔案建設(shè)的大勢(shì)所趨，管理好地籍檔案，最終落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)地籍檔案管理的信息化，為官兵利用提供高效便利的服務(wù)。一要優(yōu)先進(jìn)行數(shù)字化處理。紙質(zhì)的地籍檔案在溫濕度、光照等諸多方面有著較苛刻的保管要求，與經(jīng)常性利用構(gòu)成了一對(duì)矛盾，只有實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，才能便于各級(jí)機(jī)關(guān)和基層單位查詢，提高其利用率。二要盡快開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對(duì)各個(gè)時(shí)期建立的地籍檔案有所差異的情況，要確立一個(gè)合適的規(guī)范，可與數(shù)字化處理的同時(shí)，逐份逐件地進(jìn)行補(bǔ)充完善。三要積極搭建自動(dòng)化系統(tǒng)。通過(guò)引入地理信息系統(tǒng)（GIS），綜合運(yùn)用衛(wèi)星遙感、航空攝影、實(shí)地測(cè)量等技術(shù)和成果，使地籍檔案從源頭到最終形成，每一個(gè)處理環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化，提高測(cè)繪精度。四要努力探索通俗化判讀。對(duì)于地籍檔案利用中最常用的宗地草圖、紅線圖等不為普通利用者熟悉的各類專業(yè)用圖，要盡可能地結(jié)合部隊(duì)常見的軍事地形圖、衛(wèi)星影像圖進(jìn)行轉(zhuǎn)繪，以便于非地籍檔案管理專業(yè)的普通官兵判讀，從而更為有效地確保每一寸軍用土地不流失。

（作者單位：南京政治學(xué)院軍事信息管理系）