中國(guó)大氣污染之戰(zhàn)：鬩墻之爭(zhēng)

■文、圖/梁英振 譯/趙東陽(yáng)

中國(guó)大氣污染之戰(zhàn)：鬩墻之爭(zhēng)

■文、圖/梁英振 譯/趙東陽(yáng)

The war on air pollution in China

面對(duì)籠罩全國(guó)的、特別是由PM2.5帶來(lái)的空氣污染問(wèn)題，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)向“空氣污染”宣戰(zhàn)。中央政府官員、各級(jí)政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)以及各工業(yè)排放源都爭(zhēng)相行動(dòng)以期打贏這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。然而，在準(zhǔn)備過(guò)程中我們依然面臨一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題——究竟誰(shuí)才是這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的“敵人”？

引言

在過(guò)去的幾年里，中國(guó)的空氣污染問(wèn)題——特別是極高的PM2.5污染水平，吸引了全世界的關(guān)注。嚴(yán)重的空氣污染導(dǎo)致了旅游業(yè)下降、向外移民的持續(xù)增長(zhǎng)，并且有研究顯示，這也使得居民的發(fā)病率和死亡率增加。

北京作為中國(guó)的首都，由于經(jīng)歷了有史以來(lái)最為嚴(yán)重的PM2.5污染，中央政府對(duì)于空氣污染的反應(yīng)也變得迅速而堅(jiān)決。2013年3月18日的《中國(guó)日?qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇題為“鐵拳治污的承諾”，這源于李克強(qiáng)總理在3月17日的宣言中使用了“鐵拳”一詞表明了政府解決污染問(wèn)題的強(qiáng)烈愿望。2014年3月4日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)人民代表大會(huì)上向3000名代表聲明：“我們將堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)！”

將治理空氣污染比喻為一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，中央政府強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)重污染燃煤電廠的清潔化，減少并淘汰幾百萬(wàn)高污染排放車輛，關(guān)閉或遷移成千上萬(wàn)的高污染工業(yè)源。這些做法會(huì)帶領(lǐng)我們贏得這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)嗎？還是能夠給我們帶來(lái)未來(lái)漫長(zhǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)之路上的第一場(chǎng)勝利？

在中國(guó)的大氣污染之戰(zhàn)中，“向誰(shuí)宣戰(zhàn)”這個(gè)問(wèn)題非常重要。有些“敵人”確是顯見(jiàn)的，如前所述，高污染汽車、工業(yè)源和燃煤發(fā)電廠等。但更多的“敵人”不是那么顯而易見(jiàn)，但卻可能同等重要。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)惡劣的空氣污染問(wèn)題將嚴(yán)重影響到整體經(jīng)濟(jì)、公共健康和民眾對(duì)政府處理這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題的信心。而政府是否能在這場(chǎng)戰(zhàn)役中充分認(rèn)識(shí)到誰(shuí)是“敵人”至關(guān)重要。

PM2.5控制的復(fù)雜性

PM2.5的控制和管理十分復(fù)雜。不同于大多數(shù)污染物，如臭氧、二氧化硫、氮氧化物和氨氣是些單質(zhì)或者幾種特定的化合物，而PM2.5是由幾百種大小、成分和化學(xué)態(tài)各異的化合物混合而成的。它們有著數(shù)百萬(wàn)的污染源，既有自然源，也有人為源，在一天的每時(shí)每刻都按照不同的頻率生成著，有時(shí)是偶然的，有時(shí)是間歇的，有時(shí)是連續(xù)的。PM2.5綜合監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的缺乏使得我們不能對(duì)其來(lái)源有更深入的了解，也無(wú)從知曉最佳的控制策略。

一次源和二次源

下文中圖1和圖2說(shuō)明了PM2.5是如何通過(guò)兩種方式釋放到大氣中的。直接的PM2.5排放可能來(lái)自于不同燃燒過(guò)程中的廢氣排放，如工廠、小汽車、公交車、拖拉機(jī)等。間接的二次源主要是在一定的光照和水蒸氣的條件下由VOC、NOx、氨氣和二氧化硫生成的。

根據(jù)不同地方的排放源、主要的工業(yè)源位置，其排放情況也不一樣，進(jìn)而造成了嚴(yán)重程度不一的各類問(wèn)題。最有可能導(dǎo)致高度不確定性的原因至少有兩個(gè)：（1）中小型排放源由于難以量化，通常都被少算了；（2）自然源由于其本身的特質(zhì)而難以量化，盡管其排放可能很顯著，但卻被忽視了。

形形色色的排放源

像北京、上海和廣州這樣的大城市，PM2.5的來(lái)源可謂包羅萬(wàn)象。最大、最明顯、也是最容易理解的就是電廠、化工廠及相關(guān)行業(yè)、大型或中型的工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、小汽車、公交車、卡車、火車、飛機(jī)和摩托車等。同時(shí)也有其他很多的PM2.5排放源常被忽視或者注意甚少。容易被忽視的排放源有：餐館、面包店、加油站、干洗店和修車店、建筑施工、露天燃燒、煙民、清路機(jī)等。城市生活中許多正常行為都會(huì)成為PM2.5的一次源或二次源?？偠灾?，如果想要降低PM2.5的污染水平，就必須對(duì)所有排放源進(jìn)行控制和削減。

長(zhǎng)距離傳輸

圖1 PM2.5一次排放源

圖2 PM2.5二次排放源

那些復(fù)雜而分散的PM2.5污染源會(huì)由于地理位置和氣象條件變得更為復(fù)雜。例如，北京的北邊和西邊被群山圍繞，這使得污染物的滯留時(shí)間延長(zhǎng)，或者像漏斗一樣聚集起來(lái)吹向下游城區(qū)。2014年2月，中國(guó)日?qǐng)?bào)報(bào)道了“中國(guó)霧霾最嚴(yán)重的10個(gè)城市”。這些城市都經(jīng)歷過(guò)PM2.5爆表的污染，但是，它們卻有著不同的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)水平和城市面積。它們的人口數(shù)量下至僅有300萬(wàn)人口的秦皇島，上至超過(guò)2000萬(wàn)人口的北京。

科學(xué)家將這些城市整體視為一個(gè)區(qū)域性的污染問(wèn)題。臭氧和PM2.5是由其前體物VOC、NOx和SOA（二次有機(jī)氣溶膠）混合反應(yīng)形成的，并可以在幾天內(nèi)傳輸?shù)綆装俟镩_外的地方。例如，河北秦皇島的工業(yè)源可以在第二天就形成河南安陽(yáng)PM2.5的污染。北京早晨的污染物可能會(huì)導(dǎo)致邢臺(tái)晚上的PM2.5污染。

法律規(guī)定、制度安排和資源投入

無(wú)論何時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題，人們總是下意識(shí)地尋找需要為此承擔(dān)責(zé)任的人。如果農(nóng)村的空氣本來(lái)干凈純潔，而大工業(yè)園區(qū)的生產(chǎn)過(guò)程造成了空氣污染，那么找出弄臟空氣的罪魁禍?zhǔn)资秩菀住５恍业氖?，由于PM2.5有無(wú)數(shù)排放源，因此其源解析十分困難。市民指責(zé)電廠和工業(yè)，工業(yè)會(huì)指向小汽車和公交車，地方政府又說(shuō)建筑施工和餐館燒烤等需要為此負(fù)責(zé)……這場(chǎng)爭(zhēng)論永無(wú)休止。

不清晰的法律規(guī)定

在美國(guó)1970年的《清潔空氣法》及其后續(xù)修正案中均規(guī)定了公眾享有清潔空氣的合法權(quán)利。但中國(guó)沒(méi)有清晰的法律法規(guī)，只是通過(guò)了一個(gè)目標(biāo)遠(yuǎn)大卻模糊不清的立法。

在1970年《清潔空氣法》浩如煙海的規(guī)定中，有4條規(guī)定是推動(dòng)全國(guó)空氣不斷清潔的關(guān)鍵：

（1) 建立基于健康的國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）。EPA基于健康效應(yīng)和流行病學(xué)的研究成果制定了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)公眾健康?！肚鍧嵖諝夥ā返母灸繕?biāo)就在于保障公民健康呼吸的權(quán)利。因此，EPA制定了PM2.5空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，旨在保護(hù)公眾免受危害，包括小孩和老人。

（2) 要求各州準(zhǔn)備各自的行動(dòng)方案（SIP）以達(dá)到NAAQS的標(biāo)準(zhǔn)。SIP的關(guān)鍵之處在于：對(duì)一些強(qiáng)制控制措施進(jìn)行了明確的規(guī)定，同時(shí)還需要證明SIP的目標(biāo)以何種方式實(shí)現(xiàn)、并在何時(shí)能夠達(dá)到NAAQS的要求。

（3) 在SIP中設(shè)置實(shí)現(xiàn)NAAQS的固定期限。SIP要求包括每一項(xiàng)控制措施實(shí)施的具體時(shí)間點(diǎn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)執(zhí)行這些措施以及最終能夠?qū)崿F(xiàn)的減排量是多少等?？傊?，SIP要求展示出所有的措施是如何減排足夠的污染物排放以在特定限期之內(nèi)達(dá)到NAAQS規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

（4) 允許公民訴訟并督促SIP的執(zhí)行。從地方到聯(lián)邦的各級(jí)政府要對(duì)SIP中各種措施的有效執(zhí)行負(fù)責(zé)。大多數(shù)情況下，限期很緊，執(zhí)行起來(lái)相當(dāng)緊迫。如果各級(jí)政府太慢或無(wú)法恪盡職守，《清潔空氣法》規(guī)定公民有權(quán)對(duì)政府提起訴訟以確保他們能履行職責(zé)。

鑒于1970年《清潔空氣法》的嚴(yán)格要求，全美各地區(qū)在上世紀(jì)70年代初就開始準(zhǔn)備SIP。幾年后，SIP順利實(shí)施并且為今后的空氣質(zhì)量控制策略奠定了基礎(chǔ)。

自1970年至今，《清潔空氣法》幾經(jīng)修正，如1977年和1990年的《清潔空氣法案修正案》。盡管某些期限和要求被重新規(guī)定并且增加了一定的靈活度以反映和調(diào)節(jié)美國(guó)各地在空氣質(zhì)量方面的巨大差異，但其中唯一不變的是達(dá)到NAAQS的要求和SIP中保障公民提起訴訟以確保政府恪盡職守的規(guī)定。

事實(shí)上，NAAQS也經(jīng)歷了一個(gè)不斷修訂的過(guò)程，從1971年至今總計(jì)調(diào)整的次數(shù)多達(dá)6次。標(biāo)準(zhǔn)修訂的原因既有基于最新的最佳可行技術(shù)使得污染物減排更加高效，也有因?yàn)樽钚碌目茖W(xué)研究揭示的某些污染物對(duì)人體健康的危害。美國(guó)還規(guī)定，對(duì)于《污染物減排實(shí)施計(jì)劃》中提到的措施，都要求分析其成本、評(píng)估其技術(shù)效果和可執(zhí)行性，且要制定詳細(xì)的執(zhí)行計(jì)劃。美國(guó)這種基于最新科學(xué)成果和技術(shù)進(jìn)步而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的公共政策制定方式，確保了空氣污染控制能夠與時(shí)俱進(jìn)，并且高效可行。

中國(guó)的空氣污染之戰(zhàn)也需要因地制宜的規(guī)劃,以在固定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)具體的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。此外，地方政府需要執(zhí)行強(qiáng)有力的法規(guī)，要求實(shí)施本地的空氣質(zhì)量計(jì)劃。這樣一來(lái)，就需要更多的人力、設(shè)備和培訓(xùn)。

不充分的制度安排

目前，中國(guó)政府對(duì)區(qū)域性PM2.5污染問(wèn)題的應(yīng)對(duì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如果北京幾百萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車是廊坊、保定、邢臺(tái)、安陽(yáng)的污染來(lái)源，那么這些受影響城市能做些什么呢？加州的幾個(gè)例子將說(shuō)明需要什么樣的制度安排來(lái)管理區(qū)域性的空氣污染問(wèn)題。

圖3 BAAQMD下的9個(gè)郡

Four Country Jurisdiction of South Coast AQMD

圖4 SCAQMD下的4個(gè)郡

在上世紀(jì)40年代后期，加州理工學(xué)院的生物化學(xué)家A.J.Haagen-Smit博士揭示了霧霾形成臭氧的機(jī)制。在此機(jī)制下，科學(xué)家發(fā)現(xiàn)空氣污染可以輕而易舉地突破地區(qū)行政界限。因此，1955年，加州灣空氣污染控制區(qū)（BAAQMD）成立。他們的第一個(gè)空氣污染削減目標(biāo)是針對(duì)廢棄物的露天焚燒。時(shí)至今日，灣區(qū)空氣污染控制區(qū)已經(jīng)包括了9個(gè)郡，大約100個(gè)城市，將近18000平方公里，覆蓋的人口超過(guò)700萬(wàn)。有趣的是，舊金山市和舊金山郡僅占了其中10%的人口和不到1%的土地，只有約121平方公里。

多年來(lái)，洛杉磯被稱為美國(guó)的“霧都”。巨大的人口和城市規(guī)模驅(qū)使其在1947年成立了洛杉磯空氣污染控制區(qū)。二十年后，認(rèn)識(shí)到洛杉磯更大范圍的區(qū)域性空氣污染問(wèn)題后，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)（SCAQMD）成立。SCAQMD覆蓋了4個(gè)郡，163個(gè)城市，覆蓋27000平方公里的城市面積以及超過(guò)1680萬(wàn)的人口（其中有一半在加州）。

在上世紀(jì)70至90年代，最嚴(yán)重的空氣質(zhì)量問(wèn)題發(fā)生在洛杉磯和舊金山地區(qū)。然而，90年代時(shí)，嚴(yán)重的空氣質(zhì)量問(wèn)題，如臭氧和顆粒物，越來(lái)越多地發(fā)生在鄉(xiāng)村地帶，主要在圣華金河谷的農(nóng)業(yè)地區(qū)。令人費(fèi)解的原因有幾個(gè)：（1）這些地區(qū)并沒(méi)有大規(guī)模的人口；（2）幾乎沒(méi)有污染行業(yè)；（3）這些地方主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是農(nóng)業(yè)。然而偶爾，其空氣污染狀況卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市?？茖W(xué)研究表明，這些污染源自中央谷地典型的氣象條件和污染物的區(qū)域輸送過(guò)程。認(rèn)識(shí)到中央谷地大規(guī)模的空氣污染后，涵括8郡的圣華金河谷空氣污染控制區(qū)（SJVAPCD）于1992年成立。根據(jù)2010年美國(guó)人口普查局?jǐn)?shù)據(jù)，SJVAPCD人口略多于400萬(wàn)，分布在超過(guò)70000平方公里的土地上。和SCAQMD相比，中央谷地只有不到四分之一的人口，其土地面積卻是SCAQMD的2.5倍以上。但如今，卻時(shí)常遭受著比洛杉磯地區(qū)更為嚴(yán)重的臭氧和PM2.5污染。

正如戰(zhàn)爭(zhēng)一樣，最后通常是由步兵奪取勝利?？諝馕廴局畱?zhàn)需要每一個(gè)當(dāng)?shù)爻鞘?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的參與。

SJVAPCD估計(jì)有30%的污染物是從其他地方傳輸而來(lái)的，比如北部的舊金山海灣地區(qū)和薩克拉門托河谷地區(qū)，南部的南海岸地區(qū)。此外，“越來(lái)越多的研究提供了明確的證據(jù)表明，跨界臭氧在過(guò)去的幾十年里有了較大提高，這偶爾會(huì)造成嚴(yán)重的后果，在某些案例中，幾乎連續(xù)不斷地貢獻(xiàn)于美國(guó)西部的臭氧水平提高。”

管理區(qū)域性大氣污染問(wèn)題最為有效的辦法就是制定空氣質(zhì)量控制區(qū)。在局地污染的問(wèn)題中，當(dāng)?shù)卣妥阋越鉀Q問(wèn)題。但對(duì)于更大規(guī)模的區(qū)域性問(wèn)題而言，比如臭氧和PM2.5等，成立一個(gè)區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)才是管理和解決問(wèn)題的最佳途徑。中國(guó)需要考慮新的制度安排以解決大區(qū)域下復(fù)雜的臭氧和PM2.5的控制問(wèn)題。

不足夠的資源投入

在許多國(guó)家，國(guó)防預(yù)算是各部門中的大頭。簡(jiǎn)而言之，要想贏得戰(zhàn)爭(zhēng)或者保家衛(wèi)國(guó)，就需要有軍隊(duì)、設(shè)備、供給和作戰(zhàn)計(jì)劃。空氣污染之戰(zhàn)也是如此——環(huán)境衛(wèi)士、設(shè)備、供給和空氣質(zhì)量計(jì)劃。加州多年來(lái)進(jìn)行的空氣污染之戰(zhàn)已經(jīng)在全部的設(shè)備、作戰(zhàn)計(jì)劃上進(jìn)行了大量投資。即使今天，為了實(shí)現(xiàn)更為清潔的空氣，對(duì)于這些資源的投資也一如既往。

美國(guó)有EPA進(jìn)行政策監(jiān)督和通過(guò)清潔空氣的國(guó)家法律。中國(guó)有相似角色的環(huán)保部（MEP）去引導(dǎo)國(guó)家實(shí)現(xiàn)清潔空氣目標(biāo)。戰(zhàn)爭(zhēng)需要高水平的政策和目標(biāo)，清晰的愿景固然重要，但如果沒(méi)有相應(yīng)的投入，夢(mèng)想永遠(yuǎn)都只是夢(mèng)想。

表1 2015年加州幾個(gè)空氣質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)預(yù)算匯總

表1列出了2015年加州空氣資源委員會(huì)（CARB）和其他三個(gè)前文介紹過(guò)的區(qū)域空氣控制機(jī)構(gòu)BAAQMD、SCAQMD和SJVAPCD的預(yù)算。最有效的空氣污染控制機(jī)構(gòu)總是當(dāng)?shù)氐?。正如?zhàn)爭(zhēng)一樣，最后通常是由步兵奪取勝利。空氣污染之戰(zhàn)需要每一個(gè)當(dāng)?shù)爻鞘?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的參與。

表1說(shuō)明加州每年要為當(dāng)?shù)?000萬(wàn)居民拿出8.24億美元（約50多億人民幣）來(lái)控制空氣質(zhì)量。為了維持并提升加州市民的空氣質(zhì)量水平，有超過(guò)2600個(gè)全職專家在當(dāng)?shù)毓ぷ?。資金主要依賴于被監(jiān)管的排放源和工廠的排污許可證費(fèi)用。換言之，當(dāng)?shù)乜諝饪刂茀^(qū)主要是由當(dāng)?shù)乇还苤频钠髽I(yè)資助的。這是一條重要法則，因?yàn)樗煌谥醒胝?，有足夠的資金去資助所有的當(dāng)?shù)乜諝馕廴究刂茩C(jī)構(gòu)。

每一家當(dāng)?shù)乜刂茩C(jī)構(gòu)的工作人員都有著規(guī)劃、科學(xué)、工程、行政、信息系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)、法律和管理背景。這些機(jī)構(gòu)還擁有用于空氣控制的監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)、采樣設(shè)備和處罰甚至關(guān)停污染企業(yè)的權(quán)利。

隨著中國(guó)空氣污染之戰(zhàn)的打響，在各地各省到底有多少全職工作者為之奮斗？他們?cè)谀睦?？他們有什么設(shè)備？當(dāng)他們要停止“敵人”的污染活動(dòng)時(shí)，法律又賦予了他們什么權(quán)利呢？

鬩墻之爭(zhēng)

中國(guó)的大氣污染防治法需要加強(qiáng)。正如前文提到的，美國(guó)的《清潔空氣法案修正案》有幾點(diǎn)值得中國(guó)借鑒：要求各省制定強(qiáng)制執(zhí)行的空氣質(zhì)量計(jì)劃以在固定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)基于健康的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)清潔空氣的愿景也很重要，但正如上文中提到的，沒(méi)有資源支持的愿景只是一場(chǎng)空夢(mèng)。中國(guó)需要增加大量的財(cái)力資源，這在各省各地的空氣污染之戰(zhàn)中尤為重要。

中國(guó)的空氣污染之戰(zhàn)還需警惕“政府自身作為污染者”。是的，許多本來(lái)旨在服務(wù)于公眾的政府機(jī)構(gòu)，卻由于其他動(dòng)機(jī)的存在而阻礙了問(wèn)題的解決，或者不得不、甚至直接對(duì)本來(lái)應(yīng)該被解決的污染問(wèn)題造成貢獻(xiàn)。

所有戰(zhàn)爭(zhēng)都有誤傷。誤傷通常發(fā)生在自己人攻擊敵人時(shí)，比如，由于誤會(huì)、錯(cuò)誤或不準(zhǔn)確的原因而導(dǎo)致自身受傷。誤傷雖然主觀無(wú)意，但造成的結(jié)果卻是一樣的，誤傷造成了無(wú)謂的犧牲。MEP的空氣污染之戰(zhàn)需要至少注意以下兩個(gè)可能的“誤傷源”：國(guó)有企業(yè)和各地方政府。

表2 中國(guó)部分可能具有嚴(yán)重空氣污染的國(guó)有企業(yè)

環(huán)保部與國(guó)有企業(yè)

在中國(guó)，國(guó)有企業(yè)十分普遍，也被叫做國(guó)有公司。雖然它們可能有一些公共政策的目標(biāo)，但同時(shí)也是以盈利為目的的合法實(shí)體。由于追求GDP增長(zhǎng)幾十年來(lái)都是中國(guó)重中之重的目標(biāo)，國(guó)企很自然是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的一個(gè)重要組成部分。毫無(wú)疑問(wèn)環(huán)保部和國(guó)企經(jīng)常沖突，環(huán)保目標(biāo)和空氣污染治理變得次要。

早期，美國(guó)EPA也面臨著相似的沖突。其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有更重要的使命，有更多的預(yù)算。EPA常常發(fā)現(xiàn)自己和其他部門的目標(biāo)沖突。直到最高層要求所有部門在其執(zhí)行的政策、計(jì)劃和項(xiàng)目中都必須遵守并包含所有可行的環(huán)境法律，包括和空氣質(zhì)量相關(guān)的法律。當(dāng)交通部修路造橋、建設(shè)機(jī)場(chǎng)時(shí)，必須符合EPA的環(huán)境法規(guī)。如果他們將工作外包，那么承包商就需要遵守環(huán)境相關(guān)的法律。類似的，當(dāng)住房與城市發(fā)展部、商務(wù)部和內(nèi)務(wù)部處理各自事物時(shí)，同樣需要符合EPA的規(guī)則并將這些規(guī)則納入工作中。大多數(shù)情況下，EPA和其他聯(lián)邦部門簽訂法律協(xié)議，其中寫明了各自符合EPA法律的任務(wù)和目標(biāo)。

中國(guó)也需要類似的程序和方法處理這些很多都不遵守或不完全符合環(huán)境政策和法律的國(guó)企。這對(duì)于那些直接有損空氣質(zhì)量的一類國(guó)企尤為重要，比如修路造橋的交通部門、自然資源和能源行業(yè)、基礎(chǔ)制造業(yè)等。

截至2014年3月，中國(guó)共有284家國(guó)有企業(yè)。表2列出了幾家可能會(huì)造成巨大空氣污染的企業(yè)。在空氣污染之戰(zhàn)中與國(guó)企并肩作戰(zhàn)十分重要，這些國(guó)有企業(yè)需要將環(huán)境，尤其是空氣污染內(nèi)部化到其工作實(shí)踐中。

中國(guó)國(guó)企對(duì)環(huán)境的“誤傷”主要來(lái)自于他們更長(zhǎng)的任期、更多的預(yù)算、經(jīng)濟(jì)使命和對(duì)于空氣污染問(wèn)題的認(rèn)知匱乏。不幸的是，這樣的結(jié)果通常都使得國(guó)企成為區(qū)域內(nèi)PM2.5的直接污染源。由于額外的成本，造成空氣污染的煉油公司并不愿意生產(chǎn)更清潔的汽油和柴油。由于時(shí)間緊迫并為了壓低成本，許多國(guó)企忽視了在管理中進(jìn)行削減PM2.5的嘗試。大多數(shù)國(guó)企都沒(méi)有意識(shí)到自己是區(qū)域內(nèi)糟糕空氣質(zhì)量的制造者。

環(huán)保部與各地方政府

來(lái)自下級(jí)地方政府的“誤傷”和上一種情況不同。中央政府對(duì)于GDP增長(zhǎng)的重視傳達(dá)到地方政府，通常，地方政府的官員會(huì)因?yàn)镚DP達(dá)標(biāo)而受到嘉獎(jiǎng)。這種心態(tài)根深蒂固。這使人想到鄧小平在1986年對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向繁榮時(shí)說(shuō)過(guò)的話：“不管黑貓白貓，只要能抓住老鼠就是好貓?！?/p>

帶著這樣的心態(tài)，地方政府就沒(méi)有建設(shè)和鼓勵(lì)清潔工廠的激勵(lì)。由于空氣污染治理設(shè)備需要成本，這可能使得很多企業(yè)因此損失利潤(rùn)甚至被迫停產(chǎn)。直到各級(jí)地方官員對(duì)減排提供人事或財(cái)政激勵(lì)，企業(yè)才有可能為了短期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行減排。另一個(gè)對(duì)于地方政府的擔(dān)憂在于其受教育程度不夠。他們易于推卸責(zé)任。他們往往會(huì)認(rèn)為，空氣污染來(lái)自于所有的汽車和公交，工廠的影響并不是那么顯著。為什么我們要犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)率來(lái)提升千里之外的空氣質(zhì)量呢？因此，當(dāng)環(huán)保部試圖和當(dāng)?shù)卣黄饘?duì)空氣污染源進(jìn)行規(guī)制時(shí)，他們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓賳T和企業(yè)處在同一戰(zhàn)線。在戰(zhàn)爭(zhēng)中，自己人的炮火和敵人的炮火一樣，同樣能夠殺人。

總結(jié)

治理PM2.5污染是充滿挑戰(zhàn)的。由于中國(guó)的PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)還不夠，目前仍然缺乏識(shí)別其來(lái)源、分布、去向的科學(xué)解釋。在污染不那么嚴(yán)重的地方還需要更多的研究以便建立全國(guó)范圍的PM2.5源清單。很多其他學(xué)科，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共健康學(xué)和流行病學(xué)的研究都需要對(duì)空氣質(zhì)量的費(fèi)用和效益有更好的量化。

然而，在這場(chǎng)針對(duì)PM2.5的戰(zhàn)爭(zhēng)中，與科學(xué)工作同等重要的還有本文提到的法律、體制和資源約束等諸多問(wèn)題需要處理。中國(guó)嚴(yán)重的PM2.5污染問(wèn)題必然是一個(gè)大規(guī)模的區(qū)域性問(wèn)題。在很多情況下，各地各省之間的政治/行政界限并不適合解決臭氧和PM2.5問(wèn)題。力圖僅從中央政府如環(huán)境保護(hù)部的角度來(lái)解決這類問(wèn)題也不可能成功。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐目諝馕廴局卫頇C(jī)構(gòu)需要從本地獲得必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支持。

如果立法健全，對(duì)于私有企業(yè)的規(guī)制將十分簡(jiǎn)單。在一些特別活動(dòng)期間，中國(guó)已經(jīng)展示出其意愿和能力，例如在2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，強(qiáng)制關(guān)停企業(yè)、遷移電廠、交通限行等。長(zhǎng)期看來(lái)，中央政府需要將直接或間接對(duì)空氣污染有所貢獻(xiàn)的國(guó)企納入解決方案之中。如果能和環(huán)保部密切合作，共同實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，國(guó)企沒(méi)有理由不成為私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的好榜樣。

最后，中國(guó)的大氣污染之戰(zhàn)需要各省各地方政府率先垂范。環(huán)保部必須努力提升與其難以合作但又不可或缺的下級(jí)政府的協(xié)作機(jī)制和協(xié)調(diào)能力。為達(dá)到這樣的目標(biāo)，中央政府的政策就必須具有激勵(lì)地方政府改變其行為方式的信號(hào)和能力。使地方官員明白空氣質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅同等重要并且中央政府也將以這樣的雙重目標(biāo)來(lái)考核他們的政績(jī)，這一點(diǎn)至關(guān)重要。如果我們能夠了解敵人并且爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)我們所有的朋友一起投入戰(zhàn)斗，中國(guó)的空氣污染之戰(zhàn)終將勝利。

在中國(guó)，很多情況下，各地各省之間的政治/行政界限并不適合解決臭氧和PM2.5問(wèn)題。力圖僅從中央政府如環(huán)境保護(hù)部的角度來(lái)解決這類問(wèn)題也不可能成功。

梁英振博士出生于美國(guó)，在美國(guó)加州大學(xué)洛杉機(jī)分校獲得環(huán)境工程學(xué)博士（1974年）和化學(xué)碩士學(xué)位（1970年），在密西根大學(xué)獲得化學(xué)學(xué)士學(xué)位（1968年）。曾于舊金山大學(xué)、加州州立大學(xué)等高校兼任教授，曾任職于美國(guó)加州海灣地區(qū)政府協(xié)會(huì)三十余年，并擔(dān)任執(zhí)行理事長(zhǎng)十余年，長(zhǎng)期從事美國(guó)公共政策研究，并直接參與和負(fù)責(zé)加州政府的公共政策制訂，同時(shí)也為歐洲和亞洲多個(gè)國(guó)家的政府提供顧問(wèn)咨詢和培訓(xùn)工作。退休后幾年來(lái)，曾多次于北京大學(xué)政府管理學(xué)院、環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授短期研究生課程。