碳交易，還是碳稅？

■文/胡斌 圖/高芳

碳交易，還是碳稅？

Carbon trading or carbon tax?

■文/胡斌 圖/高芳

隨著氣候變暖問題成為人們關注的焦點，如何應對氣候變暖、有效減少碳排放也成為國際社會的重要議題。選擇合適的減排機制，也是未來我國所面臨的一個重要問題。目前，一些西方工業(yè)化國家（特別是歐盟成員國）已經采取了各種各樣的手段來降低本國二氧化碳的排放量，以努力完成《京都議定書》規(guī)定的減排義務。在具體實踐中，減少碳排放的主要手段可分為直接管制、碳稅和碳交易三種類型。直接管制主要是通過政府制定和發(fā)布的部門規(guī)范及行政命令的形式來實現(xiàn)，是一種直接減排方式。簡單地說，碳稅是針對化石燃料（如石油、煤炭、天然氣），以其碳含量或碳排放量為基準所征收的一種稅種。碳交易則是把二氧化碳排放權作為一種商品進行交易。碳稅和碳交易則屬于間接減排方式，它們主要是利用市場機制的調節(jié)作用來控制碳排放，同時，也為企業(yè)減排提供了相當大的靈活性和一定的經濟刺激，取得了不錯的實施效果，因而被國際社會廣泛運用。

理論上來講，在一個完善的市場機制下，碳交易和碳稅都能夠實現(xiàn)減排的目標。因為在理想狀態(tài)下，碳交易機制中配額的價格是可以準確預測的，而碳稅機制下的減排總量也是可預期的。但是，在實際的操作過程中，碳稅往往會導致碳排放量的波動，而稅率則保持相對平穩(wěn)，與此相反，碳交易則往往會導致碳配額價格的波動，而碳排放量則保持相對穩(wěn)定。碳交易機制與碳稅機制兩者相比，究竟哪一種更具優(yōu)勢？圍繞這一問題，各國學者、立法者、科學家以至于社會大眾展開了激烈的爭論。筆者試圖從一些新的視角對這兩種機制進行系統(tǒng)的比較分析，重點考察這兩種減排機制在理論上的合理性和實踐操作中的難易程度，對兩者的利弊進行一個梳理，以便探尋符合中國國情的碳減排機制。

碳交易和碳稅的比較分析

下文將在機制的合理性、成本的確定性、繁易程度、可操作性、有效性等幾個方面對碳交易及碳稅進行系統(tǒng)的比較分析，以便厘清兩者的優(yōu)劣。

成本的確定性

與碳交易中靈活的碳價不同，碳稅是對二氧化碳賦予一個價格，這個價格具有剛性特點，一般會保持相當長的一段時間，并且還可以根據情況的變化進行微調，在保持穩(wěn)定性的同時也保持了相當程度的靈活性。碳稅措施下的穩(wěn)定性可以從國家碳稅稅率變化的周期中得到體現(xiàn)，1990年，芬蘭開始實施碳稅措施，該碳稅稅率指導直到1993年才因減排需要而有所提高;1992年，丹麥實施碳稅政策，這一碳稅稅率維持了13年之久。碳稅的相對穩(wěn)定，可以使得企業(yè)能夠更好地預估將來一段時間碳價的走勢和合理控制企業(yè)的生產成本。碳稅具有固定性和法律性，企業(yè)可以根據碳稅制度，依照自身情況選擇最優(yōu)的減排路徑。

碳交易的一個重要缺點就在于成本的不確定性。對于那些需要購買配額以履行減排任務的企業(yè)來說，配額的價格變動對其至關重要。在碳交易機制下，因為碳配額的供給和需求缺乏足夠的彈性，造成配額價格波動幅度過大。例如，美國南加利福尼亞州曾經進行過一個旨在控制大氣污染的碳交易項目，但是，由于成本的不確定性，氧化氮的交易價格在2000年攀升到其原始價格的20倍以上，直接導致該項目以失敗告終。歐盟碳交易體制(ETS)也發(fā)生了同樣的問題，因為無償分配的配額數(shù)量太大，導致配額的市場價格崩盤。2008年10月到2009年2月，在歐盟的碳交易體制(ETS)下，每噸二氧化碳中碳的價格的波動幅度是從9歐元到24歐元。在中國，碳交易市場還處于摸索階段，深圳碳交易市場于2013年6月開啟，7月碳單價約為35元/噸，而到9月下旬，碳價已經漲到90元/噸以上，波動幅度巨大。碳交易價格的大幅攀升會導致商品和服務價格的上漲，特別是能源價格的上漲，這也會導致社會公眾對碳交易機制的不滿。

繁易程度

碳稅具有與生俱來的簡單性，它針對二氧化碳排放的主要來源(即煤炭、石油和天然氣)征收一定的稅收。這種稅收是一種“上游稅收”，針對的是這些資源的提取和進口，其征稅的對象也僅限于煤炭、石油、天然氣的開發(fā)商和進口商。

碳交易更多的是采用“下游”的方式進行。根據劍橋能源研究會（Cambridge Energy Research Association）在2006年針對美國化石燃料市場的調查統(tǒng)計，石油和天然氣的上游客戶（主要指油井和天然氣田以及燃油進口商）累計大約有一千五百家，而其下游客戶（主要指石油和天然氣的終端消費者，包括汽車、鍋爐、電廠等）則數(shù)以百萬計。想要將這數(shù)以百萬計的終端消費者全部納入碳交易體系之下，其工作難度及實施成本可想而知。

可操作性

碳稅有助于市場把二氧化碳排放的社會成本計算在內，以此達到減排的目的。從實際的操作層面上看，相比碳交易而言，碳稅更易于實施。從時間進度上來說，碳稅可以馬上實施并速見成效，在這一點上碳稅相比碳交易而言，具有巨大的優(yōu)勢。在其實施過程中，如果因為稅率過高或者過低而引發(fā)問題，也可以比較靈活地對稅率進行調節(jié)。同時，碳稅的收入可以被用于資助可替代能源的研發(fā)計劃，也可用于稅務減免等，以此抵消碳稅造成的不利影響。

在碳交易機制下，變數(shù)則要多得多，特別是在配額的分配機制上，各方利益的博弈使得問題復雜化。有時候，為了保持配額價格的相對穩(wěn)定，可能會對碳交易機制進行相應的調整，而這樣就會進一步增加實際操作的復雜程度，也會降低碳交易機制的透明度。同時，碳交易往往會造成電力及家用燃料等能源價格的大幅波動，碳稅則不會。因為碳稅為企業(yè)提供了更明確的信息，有助于引導企業(yè)的投資決策，促使企業(yè)更加重視提高能源利用效率和升級技術裝備。碳稅在實施過程中，更具有透明度，調整起來也更加容易。

實施效果

從這兩種政策的實際實施效果來看，碳稅和碳交易各有優(yōu)勢。在國際社會，相比碳交易而言，碳稅的成功經驗更令人信服。在碳稅方面，已經開始實施了大量實踐并已取得相當豐富的經驗，例如對汽油等多個產品征收的稅收。碳稅最先于上世紀90年代初在北歐國家實施，并從1992年起在歐盟一些國家得以推廣。目前已經有奧地利、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國、阿爾巴尼亞和捷克等國家開征碳稅或氣候變化相關稅種。北美國家的一些地方政府（如美國科羅拉多州大學城圓石市、加拿大不列顛哥倫比亞?。┮查_征了類似碳稅的稅種。日本、新西蘭以及法國等國家也在考慮開征碳稅。發(fā)達國家實施碳稅的績效評估顯示，它不僅可以起到減少碳排放、降低能源消耗的作用，而且在推動節(jié)能減排技術開發(fā)與應用等方面也獲得了積極效果。

碳稅的有效性還體現(xiàn)在創(chuàng)收方面。碳稅作為一種稅收，無疑會帶來收入。以美國為例，保守地來估算，如果對每噸碳征收10美元的稅，每年的稅收收入就是500億美元。而《美國能源安全信托基金法》設想的是對每噸碳征收16.50美元，相應的碳稅收入就會更多。這些收入可用于為新能源開發(fā)和更節(jié)能的交通工具的研發(fā)提供稅收減免等優(yōu)惠政策，因為這些研發(fā)工作需要大量的資金支持，完全依靠民間投資是遠遠不夠的。這些收入還可以用來資助那些碳封存和溫室氣體減排項目，例如公共交通和綠色建筑。從碳稅收入中單獨拿出部分資金以資助溫室氣體減排項目，這一做法是非常正當?shù)摹?/p>

雖然從理論上來講，如果所有的配額都經過拍賣，碳交易也可能創(chuàng)造出與碳稅一樣多的收入。但是，大多數(shù)國家的實踐表明，有相當一部分配額是無償分配的。例如，在歐盟，95%的配額都是無償分配的。原因很明顯：配額分配被政府當作是一種稀缺資源，用以回饋選民和資助者，對政府來說，這是一種嶄新的而又無需任何投入就唾手可得的資源。如果配額大部分被無償?shù)胤峙?，它所?chuàng)造的收入就會遠遠少于碳稅所創(chuàng)造的收入，這就會導致沒有足夠的資金用于資助研發(fā)新能源、碳封存及其他溫室氣體減排項目。更為嚴重的問題是，配額的無償分配將影響到溫室氣體減排的實施效果。許多污染企業(yè)在申請配額時通常都會獅子大開口，其所獲批的配額額度往往會遠遠超過其實際需要。無償配額的泛濫無疑會影響到配額的市場交易價格。歐盟過去幾年的實踐就是一個活生生的失敗的例子，由于無償配額泛濫，許多企業(yè)都無須減排，配額的市場價格暴跌，其后果就是歐盟無法達到《京都議定書》所規(guī)定的減排目標。

碳交易與碳稅的優(yōu)劣比較

通過上述分析，結合國際及其他國家已有的碳交易和碳稅的運行效果，我們可以就碳交易與碳稅的機理及實踐優(yōu)劣勢進行如下比較，見表1。

目前，以歐盟國家為代表的大多數(shù)國家采用的都是碳交易的機制，隨著國內和區(qū)域市場的擴大，在經濟全球化的背景下，全球碳交易市場的形成也極有可能。在這樣的背景下，似乎碳交易成為全球節(jié)能減排的趨勢。然而，國際趨勢未必符合中國的具體國情。我國市場經濟起步晚，市場機制的運行，特別是碳交易市場這一類擬制的市場機制的運行存在一定風險。加之，碳交易市場運行的原理多樣且復雜，碳交易市場機制在我國的運行能否成形還存在疑問。這也恰好解釋了為什么國家發(fā)改委2011年就宣布啟動七省市的碳交易市場試點，而迄今為止統(tǒng)一的區(qū)域或全國市場仍未啟動。

但相比而言，碳稅作為一種“自上而下”的經濟手段，對行政主體的能力提出了較多要求，卻相對將市場的風險降到最小。我國尚處于經濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾突出的發(fā)展階段，帶有強制性的稅收手段更符合現(xiàn)實國情，也更具有可操作性和實效性。

綜合來看，碳稅和碳交易都是推進節(jié)能碳減，推進產業(yè)升級和技術改造，實現(xiàn)低碳化可持續(xù)發(fā)展的重要手段。通過前文的綜合分析及比較，筆者認為從國際和國內兩個層面來看，相比碳交易制度而言，碳稅制度更具理論上的合理性和操作上的可行性，相比碳交易而言具有更多的優(yōu)勢，也更有可能取得實際的減排效果。針對其在實施過程中可能出現(xiàn)的困難和阻力，可以通過合適的政策應對及措施予以緩解和解決。當然，在審視國外這些國家征收碳稅的得失時，必須考慮的因素是，這些國家發(fā)達程度、經濟結構和能源結構，與我國有著較大差別。因此，我們有必要借鑒國際上的成功經驗，立足于本國國情，制定并逐步完善碳稅制度。

作者單位：武漢大學環(huán)境法研究所2011級博士研究生

表1 碳交易和碳稅的機理及實踐優(yōu)劣勢比較