如何使交通真正成為綠色發(fā)展先行官？
——以張家口市綠色交通建設(shè)為例

■文/傅毅明劉杰

如何使交通真正成為綠色發(fā)展先行官？
——以張家口市綠色交通建設(shè)為例

How to make traffic to be- green development pioneers?in the case of zhangjiakou green traffic construction

■文/傅毅明1劉杰2

“使交通真正成為發(fā)展的先行官”的提出與政策解析

2015年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次明確提出“使交通真正成為發(fā)展的先行官”。這不僅體現(xiàn)了新形勢(shì)下黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)交通運(yùn)輸工作的高度重視和殷切期待，而且說(shuō)明了交通在現(xiàn)在和過(guò)去還沒(méi)有達(dá)到發(fā)展先行官的要求。這是對(duì)當(dāng)前交通工作的深刻反思與轉(zhuǎn)型探索。

2015年5月，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運(yùn)輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]969號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《發(fā)改委意見(jiàn)》）印發(fā)，提出促進(jìn)交通運(yùn)輸由“跟跑型”向“引領(lǐng)型”轉(zhuǎn)變。主要途徑包括四個(gè)方面：通過(guò)加快補(bǔ)短板促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)優(yōu)化布局引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)加大投資力度服務(wù)穩(wěn)增長(zhǎng)穩(wěn)投資，通過(guò)提高服務(wù)水平適應(yīng)多樣化運(yùn)輸需求。

2015年6月，《交通運(yùn)輸部關(guān)于以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展先行官的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《交通部意見(jiàn)》）印發(fā)，提出促進(jìn)交通運(yùn)輸由從“被動(dòng)適應(yīng)”向“先行引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變?！跋刃泄佟钡穆氊?zé)包括六大方面：切實(shí)發(fā)揮對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的突出作用、切實(shí)發(fā)揮對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的促進(jìn)作用、切實(shí)發(fā)揮對(duì)區(qū)域發(fā)展新格局的引領(lǐng)作用、切實(shí)發(fā)揮對(duì)保障和改善民生的支撐作用、切實(shí)發(fā)揮綠色交通對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要作用、切實(shí)發(fā)揮在全方位對(duì)外開放中的重要作用。

針對(duì)“使交通真正成為發(fā)展的先行官”要求，國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部均及時(shí)提出了相應(yīng)政策措施，兩部委均強(qiáng)調(diào)新常態(tài)下交通運(yùn)輸對(duì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”、“優(yōu)化區(qū)域空間格局”和“貫徹國(guó)家戰(zhàn)略”等的先行作用。相比之下，發(fā)改委更強(qiáng)調(diào)交通運(yùn)輸支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的總體作用，而交通部更強(qiáng)調(diào)通過(guò)自身行業(yè)發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善民生、生態(tài)文明建設(shè)和對(duì)外開放等具體作用。

“綠色化”的提出與“綠色發(fā)展先行官”的新使命

2015年4月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)文明意見(jiàn)》）印發(fā)，中央首次正式提出“綠色化”，要協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，即“新五化”?！渡鷳B(tài)文明意見(jiàn)》提出，以健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，加快建設(shè)美麗中國(guó)。

圖1 交通運(yùn)輸由“跟跑型”向“引領(lǐng)型”轉(zhuǎn)變的四大途徑（發(fā)改委）

綠色化對(duì)交通建設(shè)提出了新的定位和要求，需要努力實(shí)現(xiàn)從“發(fā)財(cái)致富”先行官到“綠色發(fā)展”先行官的轉(zhuǎn)型。改革開放以來(lái)，“要致富,先修路”和“路通則財(cái)通”等以已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，交通作為“發(fā)財(cái)致富”先行官也被廣泛認(rèn)同，但是與發(fā)展先行官仍有較大差距。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于發(fā)展觀的異化，導(dǎo)致交通同其它部門一樣，追求短期的、局部的物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，而非全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并最終導(dǎo)致交通不通暢、不耐用、不安全、不便利和不清潔等問(wèn)題。

圖2 交通運(yùn)輸由“被動(dòng)適應(yīng)”向“先行引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變的六大職責(zé)（交通部）

當(dāng)前政策對(duì)交通支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展和成為“綠色發(fā)展先行官”的認(rèn)識(shí)和重視程度不足?！栋l(fā)改委意見(jiàn)》在加強(qiáng)改善民生重大項(xiàng)目中提出加快實(shí)施“城市綠色交通項(xiàng)目”，構(gòu)建以公共交通為主的城市交通出行系統(tǒng)，鼓勵(lì)新能源車輛應(yīng)用，加快老舊車輛更新淘汰，有效調(diào)控、合理引導(dǎo)個(gè)體機(jī)動(dòng)化交通需求，倡導(dǎo)綠色出行等。《發(fā)改委意見(jiàn)》對(duì)于綠色交通的認(rèn)識(shí)涵蓋營(yíng)運(yùn)性車輛和社會(huì)車輛，從交通運(yùn)輸行業(yè)擴(kuò)展到社會(huì)交通系統(tǒng)，但是仍然局限于交通系統(tǒng)自身的節(jié)能減排。另一方面，《交通部意見(jiàn)》提出“切實(shí)發(fā)揮綠色交通對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要作用”，主要內(nèi)容包括“加強(qiáng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域資源節(jié)約”、“推動(dòng)交通運(yùn)輸領(lǐng)域能源消費(fèi)革命”、“強(qiáng)化交通運(yùn)輸減排與應(yīng)對(duì)氣候變化能力”三個(gè)方面，關(guān)于綠色交通的認(rèn)識(shí)主要局限于交通運(yùn)輸行業(yè)自身。

從綠色化的支撐引領(lǐng)、行業(yè)責(zé)任、先鋒表率三個(gè)層面把握“綠色發(fā)展先行官”的新內(nèi)涵。本屆交通運(yùn)輸部黨組提出建設(shè)“四個(gè)交通”，其中，綜合交通是核心，智慧交通是關(guān)鍵，綠色交通是引領(lǐng)，平安交通是基礎(chǔ)，共同構(gòu)成推進(jìn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化發(fā)展的有機(jī)體系。但是，目前對(duì)綠色交通的認(rèn)識(shí)，主要停留在交通運(yùn)輸行業(yè)自身貫徹落實(shí)綠色循環(huán)低碳發(fā)展上，對(duì)于交通運(yùn)輸行業(yè)支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展，甚至作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的先鋒和突破口等方面的認(rèn)識(shí)和重視不足。

綠色先行官的支撐引領(lǐng)，重點(diǎn)體現(xiàn)在通過(guò)優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施布局支撐帶動(dòng)國(guó)土空間開發(fā)的綠色布局，提升運(yùn)輸服務(wù)水平支撐帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)；綠色先行官的行業(yè)責(zé)任，重點(diǎn)體現(xiàn)在交通運(yùn)輸行業(yè)自身的節(jié)能減排、污染防治和資源節(jié)約，以及改善公共交通服務(wù)降低私人交通系統(tǒng)的能耗和排放水平等方面；綠色先行官的先鋒表率，重點(diǎn)體現(xiàn)在完善綠色交通制度體系，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”與智慧交通，培育綠色交通文化等方面，率先為國(guó)家探索創(chuàng)新綠色化治理模式提供試點(diǎn)示范。支撐引領(lǐng)、行業(yè)責(zé)任與先鋒表率三個(gè)職責(zé)之間相互影響，三位一體，構(gòu)成綠色發(fā)展先行官的核心內(nèi)涵。

張家口市綠色交通建設(shè)實(shí)踐探索與重點(diǎn)工程

在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、“四個(gè)交通”、綠色奧運(yùn)城市建設(shè)等戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)下，張家口市交通運(yùn)輸局率先針對(duì)“大綠色”提出打造“綠色交通”品牌城市，并委托交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院等單位開展規(guī)劃研究工作，為張家口市綠色交通建設(shè)提供頂層設(shè)計(jì)，為如何使交通真正成為綠色發(fā)展先行官提供地方樣板。

“大綠色”，是針對(duì)“十二五”期間交通運(yùn)輸部節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)的分散管理，以及綠色交通更多局限于行業(yè)自身節(jié)能環(huán)保建設(shè)等“小綠色”而提出的。張家口市瞄準(zhǔn)的“大綠色”，涵蓋了節(jié)約資源、提高能效、排放控制和保護(hù)環(huán)境等相關(guān)綠色要素，以及包括了“支撐引領(lǐng)”、“行業(yè)責(zé)任”和“先鋒表率”等相關(guān)綠色層面，在綠色交通建設(shè)上具有創(chuàng)新與突破意義。

張家口市綠色交通要支撐引領(lǐng)京張一體化和綠色奧運(yùn)城市建設(shè)

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》近期已經(jīng)印發(fā)，按照“功能互補(bǔ)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、軸向集聚、節(jié)點(diǎn)支撐”的思路，以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”為骨架，推動(dòng)有序疏解非首都功能，構(gòu)建以重要城市為支點(diǎn)，以戰(zhàn)略性功能區(qū)平臺(tái)為載體，以交通干線、生態(tài)廊道為紐帶的網(wǎng)絡(luò)型空間布局。張家口市作為京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)揮生態(tài)保障、水源涵養(yǎng)、旅游休閑、綠色產(chǎn)品供給等功能。

北京-張家口聯(lián)合申辦2022年冬季奧運(yùn)會(huì)，為京張城市一體化發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇和平臺(tái)。張家口市委書記邢國(guó)輝曾指出“張家口目前最大的機(jī)遇是奧運(yùn)，最大的競(jìng)爭(zhēng)力是生態(tài)”。如何在建好首都生態(tài)屏障的前提下，為奧運(yùn)城市和休閑旅游城市建設(shè)提供綠色交通支撐，是張家口綠色交通城市建設(shè)的首要任務(wù)。

加快建設(shè)冬奧會(huì)綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施工程

根據(jù)《張家口市承辦2022年冬奧會(huì)綜合交通規(guī)劃》，張家口市奧運(yùn)綜合交通體系將以“鐵公為主，立體結(jié)合”，規(guī)劃利用京張鐵路及新建的崇禮支線作為解決北京至崇禮賽場(chǎng)的主渠道；利用京藏高速、張承高速、新建的京北高速滿足北京、張家口至崇禮的汽車客運(yùn)需求；張家口機(jī)場(chǎng)適時(shí)改建，滿足航空客運(yùn)需求。

圖3 中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的七大戰(zhàn)略舉措

將“冬奧會(huì)交通基礎(chǔ)設(shè)施完成投資比重”作為綠色交通建設(shè)的重點(diǎn)指標(biāo)。根據(jù)冬奧會(huì)交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施方案，張家口市交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目19個(gè)，總投資340.6億元，絕大多數(shù)實(shí)施期限在“十三五”期間。

推進(jìn)草原天路生態(tài)建設(shè)工程

“草原天路”目前主要位于張北縣境內(nèi)，是連接崇禮縣塞外風(fēng)景區(qū)和張北草原風(fēng)情大區(qū)的一條重要通道，也是中國(guó)大陸十大最美麗的公路之一，全長(zhǎng)132.7公里，于2012年9月底建成通車。公路沿線蜿蜒曲折、河流山巒、溝壑縱深、草甸牛羊、景觀奇峻，展現(xiàn)出一幅百里壩頭風(fēng)景畫卷，分布著古長(zhǎng)城遺址、樺皮嶺、野狐嶺、張北草原等眾多人文、生態(tài)和地質(zhì)旅游資源。

將“草原天路生態(tài)建設(shè)達(dá)標(biāo)比重”作為綠色交通建設(shè)的重點(diǎn)指標(biāo)。為了增強(qiáng)張家口壩上草原的旅游服務(wù)能力，同時(shí)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，張家口沽源等地區(qū)也在修建草原天路，擬探索統(tǒng)一規(guī)劃張家口“草原天路網(wǎng)”，并因地制宜，制訂生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

圖4 交通真正成為綠色發(fā)展先行官的三大職責(zé)

張家口市綠色交通要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保和公交優(yōu)先建設(shè)的行業(yè)責(zé)任

大力推進(jìn)綠色廊道建設(shè)

根據(jù)《河北省綠色廊道建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，以“天藍(lán)、水清、地綠”為目標(biāo)，以完善森林生態(tài)體系為基礎(chǔ)，以強(qiáng)化環(huán)境治理為保障，傾力打造交通環(huán)境優(yōu)美、沿線生態(tài)文明的綠色廊道體系，為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、和諧河北建設(shè)提供良好的綠色交通環(huán)境。

將“綠色廊道建設(shè)達(dá)標(biāo)比率”作為張家口市綠色交通建設(shè)的重要指標(biāo)。2013年，張家口市加大國(guó)道110線和國(guó)道109線的綠化力度，建設(shè)公路綠色廊道250公里，綠化率達(dá)98%，可綠化公路用地綠化覆蓋率達(dá)到95%。2014年，張家口市重點(diǎn)對(duì)塞北連接線、壩上草原特色旅游區(qū)、國(guó)道207線、省道半虎線等33處節(jié)點(diǎn)進(jìn)行綠化，綠化里程156公里。擬探索研究開發(fā)“張家口綠色廊道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”，針對(duì)高速公路、普通干線公路、農(nóng)村公路等不同道路類型和區(qū)域特點(diǎn)，開發(fā)不同的綠色廊道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)全市路網(wǎng)進(jìn)行分期達(dá)標(biāo)建設(shè)試點(diǎn)和推廣，形成張家口綠色公路建設(shè)的品牌

快速提高節(jié)能環(huán)保型營(yíng)運(yùn)車輛占比

將“節(jié)能環(huán)保型營(yíng)運(yùn)車輛占比”作為張家口市綠色交通建設(shè)的重要指標(biāo)。2012年，張家口市實(shí)有公交車872輛。2013年，購(gòu)置天然氣公交車103部，市區(qū)天然氣公交車已達(dá)190部，占市區(qū)公交車的34%，位列全省地級(jí)市清潔能源公交車前5名。2014年，主城區(qū)新購(gòu)置公交車150輛，全部采購(gòu)新能源公交車或電氣混合動(dòng)力公交車。力爭(zhēng)到2017年底全市擁有公交車達(dá)到1182部，新增清潔能源或新能源公交車540臺(tái)，約占公交車總數(shù)的47%。

探索建設(shè)城市客運(yùn)軌道交通工程

盡管張家口市目前尚不具備申報(bào)建設(shè)地鐵以及輕軌的條件，但是張家口市為帶狀城市，南北狹長(zhǎng)，東西距離較短，城市客流走廊主要集中在南北向的主要道路上，南北向道路通道較少，有必要打造南北向的城市軌道交通。

2014年7月起，具有105年歷史的張家口站停辦客運(yùn)業(yè)務(wù)，只保留售票業(yè)務(wù)，探索將張家口北站至張家口南站的既有鐵路線改為輕軌，有利于緩解城市客運(yùn)壓力，有利于不同交通運(yùn)輸方式銜接，同時(shí)提升城市綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)的運(yùn)行效率。張家口城市輕軌建設(shè)，將極大增強(qiáng)公交服務(wù)能力，提高公交出行比例，緩解交通擁堵，促進(jìn)節(jié)能減排。

圖5 冬奧會(huì)誘發(fā)交通流量與交通基礎(chǔ)設(shè)施支撐示意圖

張家口市綠色交通要凸顯信息科技與制度創(chuàng)新的先鋒表率

率先推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”工程

以智慧交通引領(lǐng)“智慧張家口”建設(shè)，大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”工程落地。目前張家口市建成了包括高清闖紅燈電子警察系統(tǒng)、視頻監(jiān)控和交通違法視頻抓拍系統(tǒng)、超速檢測(cè)系統(tǒng)、自適應(yīng)信號(hào)控制系統(tǒng)、交通誘導(dǎo)系統(tǒng)、交通信息采集系統(tǒng)、壓黃線檢測(cè)系統(tǒng)、指揮中心系統(tǒng)等八大系統(tǒng)為一體的主城區(qū)智能交通管控系統(tǒng)。2014年市主城區(qū)公交GPS智能調(diào)度升級(jí)改造完成，實(shí)現(xiàn)公交運(yùn)營(yíng)實(shí)時(shí)監(jiān)控和可視化調(diào)度，農(nóng)村客運(yùn)安裝北斗導(dǎo)航及GPS達(dá)到100%；新增5個(gè)收費(fèi)站ETC車道建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市管高速ETC車道全覆蓋。2014年11月張家口“無(wú)線城市掌上公交”查詢系統(tǒng)開始試運(yùn)營(yíng)，乘客即可隨時(shí)隨地查詢所等待公交線路的實(shí)時(shí)位置信息。

創(chuàng)新綠色交通治理制度體系

完善綠色交通組織管理體系。建立市政府層面的綠色交通發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。建設(shè)張家口市交通運(yùn)輸節(jié)能環(huán)保中心，爭(zhēng)取申請(qǐng)成為交通運(yùn)輸部、河北省交通運(yùn)輸廳、張家口市人民政府三方協(xié)同支持單位，爭(zhēng)創(chuàng)城市綠色交通管理服務(wù)改革試點(diǎn)示范。加快培育專業(yè)節(jié)能服務(wù)公司，為交通運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施節(jié)能減排改造提供診斷、設(shè)計(jì)、融資、改造、運(yùn)行、管理等一條龍服務(wù)。

健全綠色交通融資體系。探索創(chuàng)立綠色交通發(fā)展基金，率先策劃發(fā)行交通運(yùn)輸綠色債券；研究開發(fā)交通運(yùn)輸核證碳減排量，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)參與國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)交易；鼓勵(lì)交通運(yùn)輸企業(yè)采用能源合同管理、租賃代購(gòu)、PPP公私合營(yíng)融資等方式提升綠色融資能力。

完善綠色交通監(jiān)管體系。建設(shè)交通運(yùn)輸能耗與碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，建立交通運(yùn)輸考核評(píng)估體系，實(shí)行節(jié)能減排第三方考核評(píng)估制度。強(qiáng)化對(duì)綠色交通重點(diǎn)企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制，引入領(lǐng)跑者制度和末位淘汰制等，對(duì)實(shí)施情況好的單位優(yōu)先給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，對(duì)實(shí)施質(zhì)量和進(jìn)度嚴(yán)重滯后的單位，將其淘汰出規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)，取消享受相關(guān)政策的資格。

作者單位：
1.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所副所長(zhǎng)，高級(jí)工程師
2.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院專業(yè)副總工程師，副研究員