美國國家公園土地政策及其對中國不可移動文物土地問題的啟示

*本文已于2014-11-27 09∶38在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20141205.1506.011.html

美國國家公園土地政策及其對中國不可移動文物土地問題的啟示*

郭萍1， 李大偉2

(1. 北京工業(yè)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 北京 100021； 2. 中國文化遺產(chǎn)研究院 文物研究所， 北京 100029)

摘要：在當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于相較可移動文物而言，不可移動文物高度依附于土地而存在或以土地為物質(zhì)載體，土地問題成為不可移動文物保護(hù)所面臨的最大挑戰(zhàn)。美國在建設(shè)國家公園過程中較早意識到土地之于其體系建設(shè)的重要性，其在用地配額、土地征收經(jīng)費(fèi)、原住民補(bǔ)償與安置方面采取的不少具體措施均值得中國借鑒。

關(guān)鍵詞：美國國家公園； 城鎮(zhèn)化； 土地政策； 不可移動文物； 土地問題； 用地配額； 原住民補(bǔ)償

收稿日期：2014-10-12

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)

作者簡介：郭萍(1983-)，女，湖北嘉魚人，助理研究員，博士，主要從事文化遺產(chǎn)法等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.03.04

中圖分類號：D992.36文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

土地問題是不可移動文物在當(dāng)下中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的最大挑戰(zhàn)。對于不可移動文物而言，土地可以說是決定其存亡的關(guān)鍵因素。不可移動文物之所以得賦其名，主要是因?yàn)槠湎噍^可移動文物而言，高度依附于土地而存在(如文物建筑)，或以土地為物質(zhì)載體，本身與其所處土地存在物理上的包容關(guān)系(如古遺址、古墓葬)，作用于不可移動文物所處土地的行為，會對其產(chǎn)生直接影響。土地用途限制即順理成章地成為中國保護(hù)不可移動文物的主要手段?；蛟S正是基于此，《文物保護(hù)法》第十七條至二十條對文物保護(hù)單位本體、保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的土地利用作出不同程度限制，以期通過限制土地上建設(shè)活動的方式保障不可移動文物的安全。

與此同時，土地也是重要的生產(chǎn)生活資源，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本要素之一。即使是在全面反思過往城鎮(zhèn)化弊端的“新型城鎮(zhèn)化”的推進(jìn)過程中，道路交通、城市綠地、文化場館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，棚戶區(qū)改造等惠民項(xiàng)目的開展，仍需依賴土地為其提供承載空間；不僅如此，土地使用權(quán)出讓中獲得的土地出讓金，至今仍是地方政府最大的財政收入來源和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要經(jīng)濟(jì)支撐。由財政部公布的2010—2013年《地方政府性基金收入決算表》觀之，自2010年以來，國有土地使用權(quán)出讓收入占地方政府性基金收入的比例雖然呈下降趨勢，但仍保持在絕對多數(shù)的80%上下浮動(如表1所示)。

表1　2010—2013年地方政府性基金收入支出對比　億元

數(shù)據(jù)來源：2010—2013年地方政府性基金收入決算表.http：//yss.mof.gov.cn/2010juesuan/201107/t20110720_578410.html。

地方政府在財政收入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對土地的重度依賴，導(dǎo)致以土地用途限制為其“護(hù)身符”的不可移動文物往往成為不被選擇者。土地政策也因此成為當(dāng)下中國不可移動文物保護(hù)的關(guān)鍵因素。

美國國土面積與我國較為接近，其境內(nèi)文化和自然遺產(chǎn)資源同樣藏量豐富。為實(shí)現(xiàn)對這些資源的有效管理，美國聯(lián)邦政府以國家公園(National Park)體系為依托，采取了一系列卓有成效的措施，嘗試解決我國不可移動文物土地政策中同樣面臨的諸多問題，如遺址用地配額和經(jīng)費(fèi)解決、當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償及安置、遺址資源稟賦差異性的處理等，并在世界范圍內(nèi)獲得較廣泛的認(rèn)可。在這些措施中，不乏一些技術(shù)性較強(qiáng)、與中國制度“排斥反應(yīng)最小”的技術(shù)性規(guī)則，可資決策層在為不可移動文物謀劃土地政策時借鑒。

一、美國國家公園土地政策：由中國不可移動文物土地問題出發(fā)

在2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》)中，作為“創(chuàng)新規(guī)劃理念”一節(jié)的具體執(zhí)行方面之一，“文物保護(hù)單位保護(hù)范圍”被劃入“禁止城市建設(shè)開發(fā)活動”的“禁建區(qū)”。在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的全國性規(guī)劃中明確強(qiáng)調(diào)文物保護(hù)單位之于城市建設(shè)開發(fā)活動的優(yōu)先順序，在中國尚屬首次。因此，雖然目前中國中央政府尚未為不可移動文物的用地需求制定具體政策，但是《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的強(qiáng)制性要求，無疑為此類政策的出臺帶來新的契機(jī)。

既然國家層面已為這一問題的解決積極表態(tài)并率先垂范，考慮到土地之于不可移動文物保護(hù)的關(guān)鍵作用，中國不可移動文物土地政策的出臺之日應(yīng)當(dāng)是可以期待的。

目前，用地配額(在我國為用地指標(biāo))、經(jīng)費(fèi)、原住民安置與補(bǔ)償?shù)龋瑸闃?gòu)建中國不可移動文物土地政策體系需解決的幾個主要問題。而這幾個主要問題，將構(gòu)成本文探討美國國家公園體系中土地政策的主要框架。

(一) 用地配額

美國50個州的面積約為23億英畝。雖然美國本身秉持土地私有的原則，但在整個國土面積范圍內(nèi)仍有不少國有土地，如至2004年，美國國土內(nèi)42%土地屬于國有。在這42%的國有土地中，聯(lián)邦政府土地面積約占總面積的31%，主要為療養(yǎng)地、游覽地、歷史文化勝地、森林土地、荒地、草地、牧場等[1]。

在美國，聯(lián)邦土地管理局(Bureau of Land Management，以下簡稱“BLM”)和國家公園管理局(National Park Service，以下簡稱“NPS”)均具有解決不可移動文物類文化資源的土地需求的職能①。

其中，BLM主要負(fù)責(zé)所有聯(lián)邦土地的管理工作，其解決文化資源土地配額的方式為在全國性土地規(guī)劃中強(qiáng)制性預(yù)留文化資源類土地的配額。BLM在其管理手冊中規(guī)定，根據(jù)不同用途，各聯(lián)邦所屬土地在規(guī)劃土地范圍內(nèi)，應(yīng)為已知(Known)或已立項(xiàng)(Projected)的蘊(yùn)藏有文化資源(Cultural Resources)*BLM所謂文化資源，包括考古遺址(archaeological sites)、歷史遺跡(historical sites)和具傳統(tǒng)文化重要性的場所(places of traditional cultural importance)等。See，The Bureau of Land Management：APPENDIX H：Special Cultural Resource Management Areas，online.的區(qū)域預(yù)留一定的土地配額(Allocation)[2]。這些預(yù)留配額體現(xiàn)于土地管理局的“土地利用規(guī)劃(Land Use Plan)”性質(zhì)的“資源管理規(guī)劃”(Resource Management Plans)部分，主要用于評估并溝通公共用地方面的問題，為強(qiáng)制性規(guī)定[3]。

NPS則以征收作為掌握土地實(shí)際控制權(quán)的最佳方案。NPS是美國國家公園的最高管理機(jī)構(gòu)。如果說BLM還只是在國土規(guī)劃層面確保不可移動文物的用地需求，NPS則是此項(xiàng)用地需求的具體執(zhí)行者和補(bǔ)充者。NPS認(rèn)為，如果在國家公園范圍內(nèi)有非聯(lián)邦所有的土地，那么“征收(Acquisition)土地是實(shí)現(xiàn)該土地范圍內(nèi)自然和文化資源有效管理”的最佳途徑。只要確有必要且適當(dāng)，NPS可根據(jù)相關(guān)部門頒布的土地交易和評估政策，盡快向國會申請開展征收事宜[4]。由此可見，征收并進(jìn)行補(bǔ)償是NPS解決用地配額的方式之一。

此外，NPS還將土地所有權(quán)的解決前置到國家公園申報階段，以避免申報成功后因土地產(chǎn)權(quán)問題影響實(shí)際管理效果。在擬申報的國家公園的可行性論證報告中，土地所有權(quán)狀況是強(qiáng)制性的論證要點(diǎn)。如果該擬申報國家公園的土地所有權(quán)問題較易解決(如土地所有權(quán)人愿意將地賣給聯(lián)邦政府)，NPS將更傾向于將其納入國家公園管理體系[5]。

不過，NPS征收土地也應(yīng)在現(xiàn)有法律和規(guī)則框架下進(jìn)行。即使其對于國家公園的土地事務(wù)享有極大權(quán)力，該權(quán)力仍是有限且受到監(jiān)督的。首先，每處國家公園均制定有相應(yīng)的土地保護(hù)規(guī)劃(Land Protection Plan)，所有有關(guān)遺址的土地問題均應(yīng)在土地保護(hù)規(guī)劃授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行；此外，如果NPS認(rèn)為有必要征收土地，需經(jīng)國會同意。不經(jīng)國會同意的征收程序不得啟動；而且，在NPS所管轄的國家公園中，也有一些區(qū)域經(jīng)國會批準(zhǔn)，可繼續(xù)開展一些已延續(xù)較久的生產(chǎn)、生活活動，如耕作、放牧、新建低密度的房屋等。

另外，在實(shí)踐中還存在土地所有權(quán)人拒絕NPS征收其土地的情況。在這種情況下，NPS則只能尊重所有權(quán)人的意愿，轉(zhuǎn)而與地方政府達(dá)成合作協(xié)議，由其對未購買土地的國家公園的保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)管[5]。

(二) 土地征收經(jīng)費(fèi)

NPS擁有一大筆專項(xiàng)用于土地征收的經(jīng)費(fèi)，這是其能實(shí)現(xiàn)國家公園有效管理的重要原因。這筆經(jīng)費(fèi)主要來自于“土地及水保護(hù)基金”(the Land and Water Conservation Fund，以下簡稱“LWCF”)。LWCF于1964年由國會創(chuàng)設(shè)，專門用于事關(guān)全體美國人民利益的自然資源、水資源和文化遺產(chǎn)所需的各項(xiàng)費(fèi)用[4]?；鸢茨甓葥芨督?jīng)費(fèi)，數(shù)額不定，來自石油、天然氣等能源類公司的土地使用費(fèi)?；鹱呦蛑饕譃閮刹糠?，一部分直接由聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)部門支配，用于征收土地等；另一部分用于資助地方政府保護(hù)地方的自然和文化資源，聯(lián)邦與地方政府各出資50%*Land & Water Conservation Fund.What is the Land & Water Conservation Fund?.http：//lwcfcoalition.org/about-lwcf.html.。

除了擁有較為穩(wěn)定的土地征收經(jīng)費(fèi)來源外，NPS還會對其所投入經(jīng)費(fèi)的效益進(jìn)行評估。根據(jù)一份由第三方機(jī)構(gòu)“公共土地信托”(The Trust for Public Land，以下簡稱“TPL”)對LWCF在16片聯(lián)邦土地上所作投資回報分析報告，1998—2009年，LWCF累計投入經(jīng)費(fèi)5.37億美元，獲得13.1萬英畝(約530.14平方千米)土地的實(shí)際管理權(quán)，獲得的經(jīng)濟(jì)效益約折合20億美元，即投資與收益比約為1∶4。除此之外，16片區(qū)域每年吸引游客1100萬人左右，為地方帶來5.11億美元的收入[6]。

由該報告可以看出，作出分析報告的信托機(jī)構(gòu)傾向于認(rèn)為LWCF的投入與產(chǎn)出成正比；此外，報告在評析投入與產(chǎn)出時，沒有簡單地僅以直接經(jīng)濟(jì)收益作為統(tǒng)計基礎(chǔ)，而是綜合考慮基金設(shè)立目標(biāo)(如水土保持、有效避免洪水等自然災(zāi)害等)的實(shí)現(xiàn)情況并將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評估；不僅如此，該評估報告還考慮到此類投資產(chǎn)生效益的周期較長的特點(diǎn)，將其預(yù)測的目前的基金投入在未來10年的潛在經(jīng)濟(jì)效益也列入評估數(shù)據(jù)之列。

(三) 原住民補(bǔ)償與安置

無論是BLM還是NPS，對于文化資源所處土地的限制或購買，都涉及到土地的購買或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題。

在美國聯(lián)邦政府層面，如果政府基于公共利益征收私人土地或限制私人土地權(quán)利的行使，則主要有兩項(xiàng)措施補(bǔ)償這一征收或限制：一為依據(jù)《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)》，對土地價值進(jìn)行評估，并據(jù)此確定征收時的購買價格；二為通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，將原住民在不可移動文物所在土地上本應(yīng)享有的完整權(quán)利或被限制的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到另一塊土地上行使。

1. 《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)》

如果聯(lián)邦政府基于公共利益征收公民土地，那么，可依據(jù)《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)》(Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions，以下簡稱“《評估標(biāo)準(zhǔn)》”)，以市場價格評估被征收者土地而后由政府進(jìn)行收買。根據(jù)《評估標(biāo)準(zhǔn)》要求對土地進(jìn)行評估時，一般應(yīng)以其“最高且最佳用途(the Highest and Best Use)”為考量標(biāo)準(zhǔn)[7]。

不過，“最高且最佳用途”是在一般情況下適用的標(biāo)準(zhǔn)。由審判實(shí)踐來看，“最高且最佳用途”也有例外。這一例外主要體現(xiàn)在對農(nóng)地(Farm Lands)的征收中。在對農(nóng)地進(jìn)行征收時，有些法院傾向于綜合參考農(nóng)地“目前用途(the Current Assessed Value)”和“最高且最佳用途”制定土地征收價格，其中，“目前用途”為著重考慮的因素[7]。

在實(shí)際執(zhí)行中，NPS一般參考《聯(lián)邦土地征收統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)》、以市場價格或者收購?fù)恋?，或由法院判定以何種價格購買；如果仍然無法與土地所有權(quán)人就征收達(dá)成合意，而NPS又認(rèn)為確有必要將土地處于其實(shí)際控制之下，則將采納保底的方案——征用。不過，這一方案的采納仍是有條件的。例如，在阿拉斯加州，如果NPS決定不采用征收而是征用的方法使土地處于其控制之下，需首先就欲支付的土地收購價格作出說明[4]。

2. 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(Transfer of Development Rights，以下簡稱“TDR”)，是另一用于解決政府基于公共利益征地而使原住民權(quán)利受限的補(bǔ)償性制度，指將一塊土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利(實(shí)際上是整體土地產(chǎn)權(quán)束中多項(xiàng)權(quán)利中的一個部分)通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)移到另一塊土地。其基本運(yùn)行方式是：某地塊上進(jìn)行如非農(nóng)業(yè)開發(fā)之類的權(quán)利可以從權(quán)利發(fā)送(或出賣)區(qū)的地塊上分離出來，并被有償轉(zhuǎn)移到權(quán)利接受(或購買)區(qū)的另一地塊上，這樣，權(quán)利接受區(qū)(或地塊)就可以獲得比原來土地利用規(guī)劃中確定強(qiáng)度更高的開發(fā)強(qiáng)度[8]。

TDR概念首見于英國、確立于美國，該制度經(jīng)由“賓夕法尼亞中央運(yùn)輸公司訴紐約市”案件[9]受到關(guān)注并初具雛形。TDR之所以得以制度化，本身即源于城市發(fā)展背景下歷史古跡或地標(biāo)建筑保護(hù)的需要。此后，該制度不斷發(fā)展，成為美國中央及地方政府“為解決歷史建筑保存區(qū)、自然保育區(qū)及重要農(nóng)地等自然、文化資源保存問題，而逐漸形成之策略性工具”[10]。而彼時TDR制度孕育的背景，正與當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化過程中，不可移動文物保護(hù)的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求具有相似性。

根據(jù)美國TDR運(yùn)行機(jī)制，要適用TDR，首先應(yīng)對轉(zhuǎn)移的兩塊土地進(jìn)行分區(qū)：一處地塊基于生態(tài)、農(nóng)地、文化遺產(chǎn)、地標(biāo)建筑保護(hù)等需要，其開發(fā)強(qiáng)度被限制(或禁止)[11]，這一地塊稱為“出讓區(qū)(Sending Areas)”。被劃定為土地發(fā)展權(quán)出讓區(qū)內(nèi)的土地所有者有兩種選擇：一是保留土地發(fā)展權(quán)(不轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán))，只按原規(guī)劃規(guī)定對土地進(jìn)行有限使用；二是轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一處地塊為有發(fā)展需求的城市發(fā)展區(qū)，稱為“受讓區(qū)(Receiving Areas)”，其地理空間范圍一般根據(jù)城市發(fā)展方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)空間聚集等劃定，其土地開發(fā)密度和強(qiáng)度(主要體現(xiàn)為建筑容積率)因受讓了“出讓區(qū)”的土地發(fā)展權(quán)而變得更高。一旦“出讓區(qū)”地塊的土地發(fā)展權(quán)被買走，該地塊將永遠(yuǎn)不能開發(fā)，而“受讓區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個地塊的土地發(fā)展權(quán)所含建筑面積之和[12]。一般來說，政府為了保護(hù)農(nóng)地、開敞空間、環(huán)境敏感地帶和歷史古跡，在土地所有人自愿的前提下，可按照市場價購買特定地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)。政府在支付土地發(fā)展權(quán)價款后，土地仍歸原所有權(quán)人所有，但其開發(fā)利用受到了限制。如果土地所有權(quán)人在出讓其土地發(fā)展權(quán)后想進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)，則需要向政府買回其土地發(fā)展權(quán)。通過這一方式，聯(lián)邦政府使農(nóng)地、開放空間、環(huán)境敏感區(qū)和歷史古跡得到永久性保護(hù)。

二、對中國不可移動文物土地問題的啟示

客觀地說，上述美國聯(lián)邦政府采取的某些措施并不具備直接進(jìn)行“制度移植”的條件。例如，目前中國還沒有一個如NPS般能全權(quán)管理不可移動文物所涉事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，而該事務(wù)可能分屬于文物、城建、園林、公安、宗教等部門“多頭管理”，這就使得該制度的移植面臨由誰主管的問題。在現(xiàn)有管理體制下，即使全面借鑒該制度，其管理效能顯然也會大打折扣。其他類似體制層面的建設(shè)，如政府“依法治國”理念的建設(shè)、中央實(shí)現(xiàn)對地方不可移動文物土地的有效監(jiān)管、建立經(jīng)費(fèi)評估機(jī)制等，均非短期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)或見效。

不過，除此之外，上述美國在其國家公園土地管理的用地配額、土地征收經(jīng)費(fèi)、原住民補(bǔ)償與安置等方面采取的具體措施，仍頗能給中國不可移動文物土地問題以啟示。

(一) 用地配額

用地指標(biāo)的實(shí)質(zhì)是一種用地配額。用地配額則是解決中國不可移動文物土地問題的根本，正所謂“誰所有，誰管理，誰受益”。在當(dāng)下用地分類體系下，不可移動文物用地還無法跳脫《土地管理法》第四條所確立的建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地這一基本用地分類框架，不得不與建設(shè)用地、農(nóng)用地等“搶指標(biāo)”。

解決問題的關(guān)鍵在于為不可移動文物用地單列指標(biāo)。實(shí)際上，中國已有為一些特殊用地需求“開綠燈”的先例，如基于國防、軍事、生態(tài)等重大項(xiàng)目的土地需求，已經(jīng)出現(xiàn)了針對這些項(xiàng)目的土地指標(biāo)方面的優(yōu)惠。而且，前文已述，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中已明確將文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍列入“禁建區(qū)”，實(shí)際上已為不可移動文物的一部分用地保障提供了政策依據(jù)。在未來的政策制定過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前正穩(wěn)步推進(jìn)的全國以土地為核心的不動產(chǎn)登記，進(jìn)一步開展不可移動文物土地狀況的調(diào)查和研究工作，使決策層進(jìn)一步認(rèn)識到不可移動文物的重要性及保障其土地需求的必要性與緊迫性，進(jìn)而將不可移動文物土地需求指標(biāo)單列以立法形式固定下來，即可解決不可移動文物土地指標(biāo)的合法性和可行性問題。

(二) 土地征收、征用經(jīng)費(fèi)

在中央層面同意為不可移動文物單列土地指標(biāo)的前提下，配套的土地征收、征用經(jīng)費(fèi)當(dāng)然不可或缺。但是，建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)使用評估體系的重要性，并不遜于充足的經(jīng)費(fèi)保障。

雖然“唯GDP論”在官方層面已不提倡，但由于可量化，因而操作性強(qiáng)，這一評價體系的慣性仍然深刻影響著至少是地方政府層面管理者的決策。對于不可移動文物而言，由于其往往占地較大，因而土地征收、征用經(jīng)費(fèi)所費(fèi)不菲且經(jīng)濟(jì)效益較弱，如果不能產(chǎn)生其他效益，如作為綠地滿足城市人均綠化率指標(biāo)、開放為博物館等公共服務(wù)設(shè)施等公認(rèn)的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，而是純以保護(hù)為目的，不少地方政府會失去積極性，由此導(dǎo)致征收、征用工作無法推進(jìn)。

問題的癥結(jié)之一即在于對于不可移動文物的土地征收、征用經(jīng)費(fèi)沒有建立更科學(xué)的、符合其效益產(chǎn)生方式的評估體系。自各類不可移動文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)設(shè)立以來，如何評價經(jīng)費(fèi)的使用效果，一直未在中央層面經(jīng)由科學(xué)論證予以明確。地方各級政府對中央撥付的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)用途理解得參差不齊，也與中央決策的不夠細(xì)致不無關(guān)系。

反觀美國的LWCF，其建立的經(jīng)費(fèi)評估體系以基金設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況為導(dǎo)向且關(guān)注到了文化資源效益的可持續(xù)性，因此對于我國建立不可移動文物基金設(shè)立目標(biāo)及基金使用效能的評價指標(biāo)有可資借鑒之處。

進(jìn)而言之，我國應(yīng)為不可移動文物基金設(shè)立更深入的、符合其資源稟賦的目標(biāo)，而不應(yīng)強(qiáng)制要求其同時實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境協(xié)調(diào)等其較難兼顧的綜合目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)為遴選不可移動文物基金使用效能評價指標(biāo)確立價值導(dǎo)向，打破當(dāng)下“一刀切”地以GDP為評價標(biāo)準(zhǔn)的局面，以基金設(shè)立目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果設(shè)置相應(yīng)評價要點(diǎn)?？紤]到不可移動文物所產(chǎn)生的社會效益將是持續(xù)性的，在評價實(shí)現(xiàn)效果時，不應(yīng)僅評價當(dāng)前效益的實(shí)現(xiàn)情況，而應(yīng)參考LWCF的評價方法，根據(jù)經(jīng)費(fèi)投入對象的性質(zhì)，將未來的、已可預(yù)測的效益也估算在內(nèi)。

(三) 原住民補(bǔ)償與安置

美國的TDR制度影響十分深遠(yuǎn)，日本、我國臺灣地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(或容積轉(zhuǎn)移)制度即源自美國。雖然美國與我國的土地所有權(quán)制度存在較大區(qū)別，但其制度設(shè)計仍對包括遺址用地在內(nèi)的需實(shí)行土地用途管制的區(qū)域管理具有可借鑒性。

1. 在土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制中對土地所有權(quán)人土地發(fā)展權(quán)益的尊重

不可移動文物保護(hù)所需用地對應(yīng)TDR中的“出讓區(qū)”。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，基于不可移動文物保護(hù)要求，常常需要限制農(nóng)民集體所有的土地用途，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地。這就涉及到轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)性質(zhì)或限制土地用途的補(bǔ)償問題。目前的補(bǔ)償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)系以《土地管理法》第四十七條所述“被征收土地的原用途”為基準(zhǔn)給付。但實(shí)際上，對于作為林地或宅基地的農(nóng)民集體用地而言，如果依據(jù)現(xiàn)有用途，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然低于建設(shè)用地。部分地方政府正是通過這一方式“與民爭利”，賺取此類補(bǔ)償與建設(shè)用地開發(fā)之間的“價格級差”，而這也是不少失地農(nóng)民上訪的主要原因。

不過，隨著“法治中國”的治國方略上升到中央決策層面，“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”已是大勢所趨。部分地方政府由價格差中賺取“土地紅利”的現(xiàn)象必將隨著土地征收、征用制度的完善而漸漸消失。即使為保護(hù)不可移動文物，也應(yīng)尊重土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的意愿，并有償?shù)匾院侠矸绞胶蛢r格取得。至于具體的價格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，則將是另一較為復(fù)雜的課題，在此不贅述。

2. 土地、房屋產(chǎn)權(quán)清晰，城市規(guī)劃中同一性質(zhì)地塊容積率規(guī)定清晰

土地、房屋產(chǎn)權(quán)清晰和土地用途管制，是美國TDR制度運(yùn)行的兩個基礎(chǔ)。只有土地、房屋產(chǎn)權(quán)清晰，土地和房屋評估機(jī)構(gòu)才有可能明確權(quán)利歸屬并完整掌握房屋的所有信息，政府才能確保所有權(quán)利人(即未來的土地交易主體)都被考慮在內(nèi)，具體的土地發(fā)展權(quán)交易才具可操作性；而土地用途管制，則以容積率為其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式。即基于不同土地用途，給土地配給不同的容積率，據(jù)此實(shí)現(xiàn)對土地的管理。在此基礎(chǔ)上，才有可能通過容積率轉(zhuǎn)移的方式，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。

有鑒于此，已有學(xué)者指出我國城市規(guī)劃中容積率自由裁量空間過大的弊病，認(rèn)為，美國明確、統(tǒng)一規(guī)定了各類用地容積率指標(biāo)，這些規(guī)定雖然“刻板”，但從根本上保證了規(guī)劃嚴(yán)肅性。就中國而言，則應(yīng)不論地塊具體區(qū)位，只要同一類土地用途，均嚴(yán)格接受同一套容積率指標(biāo)的限制[13]。

3. 不同地塊上土地增益的平衡機(jī)制

雖然從我國《憲法》規(guī)定來看，政府為行使公共職能需要而適當(dāng)強(qiáng)制征收土地的合法性并無太大問題。但是，在不同地塊上土地增益的平衡機(jī)制方面，美國的制度設(shè)計顯然更為精致。所謂土地增益，也稱土地增值[13-15]，在本文研究語境下主要體現(xiàn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地不同用途價格之間的差額。成功實(shí)現(xiàn)土地增益的平衡，是美國TDR受到肯定，被認(rèn)為是一種“富有創(chuàng)見和可操作性”的制度十分重要的原因之一[11]。

在中國，也并非沒有這種增益機(jī)制運(yùn)作的土壤，如廣東省廣州市海珠區(qū)、浙江省都已開展了有關(guān)TDR的試驗(yàn)，通過政府指導(dǎo)和市場運(yùn)作進(jìn)行土地指標(biāo)交易，而社會對其效益的評價也較為正面[8，14]。不過，粵、浙兩省試行TDR制度的初衷并非主要為滿足環(huán)境、文化資源、農(nóng)地等保護(hù)的需要，而主要用于解決當(dāng)前土地利用指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)和占補(bǔ)平衡等諸多限制條件下的建設(shè)用地需求問題。

從《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的導(dǎo)向來看，作為不可移動文物中一大類的文物保護(hù)單位的用地保障已有了政策依據(jù)；加之在中國已有效果不錯的實(shí)踐，TDR作為不可移動文物用地保障重要措施之一的可接受度應(yīng)當(dāng)是較高的。而且，隨著中國政府“依法行政”理念的貫徹深入，“與民爭利”的趨勢將會逐漸減弱。只要在采用TDR方式滿足不可移動文物用地需求時，能在中央層面為土地增益的平衡設(shè)計更為精致的方案，則將TDR作為不可移動文物土地問題的解決方案，在中國應(yīng)是具有較強(qiáng)的應(yīng)用前景的。

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Revelation on land policies of National Park in USA and land

problems on immovable cultural relics in China

GUO Ping1, LI Da-wei2

(1. School of Architecture and Urban Planning, Beijing University of Technology, Beijing 100021, China; 2. Institute of Cultural Relics, Chinese Academy of Cultural Heritage, Beijing 100029, China)

Abstract：In the process of current urbanization in China, as comparing with the movable cultural relics, immovable cultural relics attach to the existence of land highly or make the land as the material carrier, therefore the land problem become the biggest challenge that immovable cultural relics facing. The importance of land for the construction of system is perceived earlier in the process of National Park construction in USA, many concrete measures taken in the aspect of land quota, land acquisition funds, compensation and resettlement of aborigines are worthy of reference for China.

Key words：US National Park; urbanization; land policy; immovable cultural relics; land problem; land quota; aboriginal compensation

(責(zé)任編輯：吉海濤)