賈康：充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對環(huán)境威脅與挑戰(zhàn)

文//本刊編輯 陳向國

賈康：充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對環(huán)境威脅與挑戰(zhàn)

文//本刊編輯 陳向國

12月2日，盤踞在京津冀及周邊省區(qū)的霧霾終于被一股新的冷空氣吹得遠(yuǎn)遁他方了——湛藍(lán)的天空溢滿清新的空氣，前些日子積存的雪在燦爛陽光的照射下，發(fā)出耀眼明亮而快活的光。盡管很冷，但所有的人們都很享受：這樣的好天氣難得啊！入冬以來，先是東三省PM2.5日超標(biāo)甚至爆表，接著，京津冀及周邊省區(qū)將此情景重演。實(shí)際上，自2013年以來，霧霾就經(jīng)常“光顧”——不只東北、京津冀，能夠不被經(jīng)?！肮忸櫋钡牡胤綄?shí)在不多。對于驅(qū)之難去的霧霾，網(wǎng)友在無奈之下創(chuàng)作了一副對聯(lián)，上聯(lián)是“厚德載霧，自強(qiáng)不吸”，下聯(lián)是“霾頭苦干，再創(chuàng)灰黃”，橫批則表達(dá)了對政府治霾的不解之情：“為人民服霧”。據(jù)筆者所知，此對聯(lián)在坊間流行甚廣。在我國著名財(cái)經(jīng)專家、財(cái)政部財(cái)科所原所長賈康看來，我國目前正面臨著以霧霾為代表的環(huán)境污染的巨大壓力和挑戰(zhàn)。他認(rèn)為，以行政手段和技術(shù)手段治理環(huán)境污染效果難以合意，且執(zhí)行難以到位——在這次席卷京津冀及周邊省地51萬平方公里的嚴(yán)重霧霾污染過程中，環(huán)保部派出10個(gè)督查組對北京、天津、河北、山東、河南五省市的重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)情況和大氣污染源排放情況進(jìn)行督查。督查結(jié)果顯示，部分企業(yè)應(yīng)急減排方案未落實(shí)，一些企業(yè)仍在違規(guī)排放。須知，現(xiàn)在執(zhí)行的是史上最嚴(yán)格的新環(huán)保法。那到底怎樣才能取得合意的治理效果呢？

賈康

現(xiàn)任全國政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會委員，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、中國稅務(wù)學(xué)會、中國城市金融學(xué)會和中國改革研究會常務(wù)理事；北京市、上海市人民政府特聘專家，福建省、安徽省、甘肅省人民政府顧問，西藏自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)人民政府咨詢委員；北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、國家行政學(xué)院等十多所高校特聘教授。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃專家委員會委員。曾長期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長。

“改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會取得長足進(jìn)步，目前仍具有一定的‘黃金發(fā)展’特征，但物質(zhì)資源環(huán)境制約和人際利益關(guān)系制約互動(dòng)交織而成的‘矛盾凸顯’，已帶來潛在增長率‘下臺階’和對于發(fā)展可持續(xù)性的明顯壓力。近年來的霧霾問題，是我國生態(tài)環(huán)境中大氣污染危害升級的突出標(biāo)志。促進(jìn)環(huán)保、提升生態(tài)文明程度，成為黨的十八大以來‘五位一體’總體布局最高層面戰(zhàn)略部署的重要組成部分?！痹诨卮鹑绾尾拍苋〉煤弦獾沫h(huán)境治理效果問題之前，賈康先強(qiáng)調(diào)了環(huán)境制約潛在和現(xiàn)實(shí)的危害以及國家決策層對環(huán)境治理的高度重視。

目前我們沒有走通“避免先污染后治理”之路

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體走過了一條“先污染后治理”的發(fā)展道路，其艱難的治理過程和為之付出的代價(jià)曾使我國對發(fā)展模式進(jìn)行反思，并力圖走出一條“避免先污染后治理”之路。然而，正如賈康所言，我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。而且，現(xiàn)在采取的措施往往是“治標(biāo)不治本”。

記者：關(guān)于不走發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先污染后治理的老路的提法，的確有很長一段時(shí)間了。請您談?wù)剬Υ说目捶ā?/p>

賈康：我國一直在努力走通“避免先污染后治理”之路。我國改革開放新時(shí)期中，較早已有“避免重走發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先污染后治理老路”的認(rèn)識，并由最高決策層明確地提出了資源節(jié)約、環(huán)境友好這一“兩型社會建設(shè)”方針，又提升到統(tǒng)領(lǐng)全局的“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”科學(xué)發(fā)展觀，以及十八大以來“五位一體”建設(shè)生態(tài)文明的“國家治理現(xiàn)代化”治國理念。但面對現(xiàn)實(shí)，我們不得不承認(rèn)，由于種種原因，迄今為止，我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。

記者：為了治理霧霾，政府層面采取了控煤、控車、控油等措施。談?wù)勀鷮@些措施的看法。

賈康：一些霧霾嚴(yán)重的城市實(shí)施控煤、控車、控油、治污等污染防治措施。這一系列措施確有必要，也有成效。但離實(shí)現(xiàn)使公眾放心地呼吸上清潔空氣的目標(biāo)尚遠(yuǎn)；而一味采用車輛限行限購、工廠停工停產(chǎn)等簡單化行政手段進(jìn)行治理，不僅容易引發(fā)社會矛盾，而且治標(biāo)不治本。需要強(qiáng)調(diào)的是，短期強(qiáng)力打造“APEC藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”只能是權(quán)宜之計(jì)。

記者：什么可以證明我們沒有走通“避免先污染后治理”之路？

賈康：霧霾所代表的環(huán)境威脅與挑戰(zhàn)就是有力的證明。2013年以來，嚴(yán)重的霧霾天氣實(shí)已帶有環(huán)境危機(jī)特征，引起了民眾廣泛不滿和政府管理部門的高度焦慮，形成了對于我國經(jīng)濟(jì)社會生活的現(xiàn)實(shí)威脅，亟待化解。

解決環(huán)境問題必須抓住可塑的制度機(jī)制因素

賈康認(rèn)為，當(dāng)前我們只有直面以霧霾為代表的環(huán)境問題，別無選擇。“我們一方面需要清醒地認(rèn)識到，我國消除霧霾危害這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需待以時(shí)日，因?yàn)樵凇任廴竞笾卫怼募瘸墒聦?shí)軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，正確處理中長期減排治污、消除霧霾等環(huán)境危機(jī)因素的可行思路與務(wù)實(shí)的方案框架?！币纬煽尚兴悸放c務(wù)實(shí)的方案框架，就必須查明病灶，緊緊扭住可塑的制度機(jī)制因素做出大文章。

記者：解決霧霾問題必須“對癥下藥”：即必須找到霧霾愈演愈烈的成因。請您談?wù)剬Υ说目捶ā?/p>

賈康：關(guān)于我國霧霾等環(huán)境危機(jī)因素的細(xì)致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前全局框架下基本的判斷卻已經(jīng)可以形成：這明顯的與我國具體國情中的如下要點(diǎn)息息相關(guān)。一是我國近95%的人口聚居于僅占42%左右國土的“璦琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，這種人口分布格局使能源消耗、環(huán)境污染壓力呈現(xiàn)“半壁壓強(qiáng)型”；二是我國基礎(chǔ)能源主要依靠國內(nèi)儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內(nèi)供給明顯不足等因素在今年浮出水面，加之水電、核電、風(fēng)電、太陽能電所遇的各自制約，目前全國電力供應(yīng)中的約80%是燒煤發(fā)出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負(fù)面效應(yīng)十分突出；三是前面幾十年我國特定發(fā)展階段上形成了在經(jīng)濟(jì)起飛中以重化工工業(yè)支撐的超常規(guī)粗放式外延型快速發(fā)展方式，單位GDP產(chǎn)出中的能源消耗系數(shù)相當(dāng)高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些具體國情，可稱為我國能源—環(huán)境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據(jù)此如實(shí)認(rèn)識理解相關(guān)環(huán)境挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻性質(zhì)。

記者：除了“三重疊加”等的具體國情中不可選擇因素外，有沒有可選因素？

賈康：在上述基本國情和“三重疊加”中，有關(guān)人口分布、自然資源稟賦、發(fā)展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還有可塑性高的制度機(jī)制因素密切相關(guān)，而在這個(gè)方面，我國存在重大缺陷，這個(gè)重大缺陷對于霧霾等環(huán)境問題的惡化難辭其咎。也就是說，我國目前環(huán)境問題的一個(gè)重大原因，來自于機(jī)制性的資源粗放低效耗用狀態(tài)，它涉及煤、電、油等能源耗用相關(guān)的制度安排問題。機(jī)制性的資源粗放低效耗用狀態(tài)惡化著的大氣、水源水流、生態(tài)環(huán)境，形成了經(jīng)濟(jì)、社會生活中危及人們生存質(zhì)量的不良傳導(dǎo)鏈條。

記者：請扼要闡述機(jī)制性的資源粗放低效耗用狀態(tài)是如何導(dǎo)致不良傳導(dǎo)的？

賈康：在我國一般商品比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制基本實(shí)現(xiàn)市場化后，在國民經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)能源這一命脈層面“從煤到電”（又會傳導(dǎo)到千千萬萬產(chǎn)品）的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻一直存在著嚴(yán)重的比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制扭曲、非市場化狀態(tài)和由此引出的“無處不打點(diǎn)”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，這種扭曲的非市場化機(jī)制危害極大，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節(jié)能降耗背道而馳的增長模式和消費(fèi)習(xí)慣——在現(xiàn)實(shí)的比價(jià)關(guān)系和利益相關(guān)性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當(dāng)回事！而節(jié)電、節(jié)水，在我國實(shí)際上就是節(jié)煤降污，就是抑制和減少霧霾。

記者：請結(jié)合民眾實(shí)際生活、企業(yè)各種比價(jià)關(guān)系說明制度機(jī)制存在巨大缺陷。

賈康：以首都北京為例。改革開放初期至今，民用電價(jià)上漲了2倍多，但同期百姓“居家過日子”必須消費(fèi)的蔬菜如西紅柿、黃瓜、大白菜等價(jià)格卻是上漲了百倍以上！那么現(xiàn)實(shí)生活中，什么值得精打細(xì)算，什么可以忽略不計(jì)，不是再清楚不過了嗎？家庭生活如此，企業(yè)方面，幾十年間，用電與其他料、工、費(fèi)的比價(jià)關(guān)系也同樣如此——可試想一下，三十多年來，企業(yè)工作人員差旅費(fèi)支出水平的變化不也要高出電價(jià)上漲上百倍？利益對比的普遍情況必然引導(dǎo)和影響企業(yè)、居民的能源消費(fèi)習(xí)慣與行為特征，這是一種不容回避的基本事實(shí)。

記者：您認(rèn)為應(yīng)如何對機(jī)制制度進(jìn)行改革？

賈康：我們面對這種傾向于粗放化、高能源消耗、高環(huán)境壓力因而可能發(fā)展過程不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機(jī)制與制度安排問題不放。下一階段有必要積極推進(jìn)從資源稅收改革切入，逼迫電力價(jià)格和電力部門系統(tǒng)化改革，并進(jìn)而引發(fā)地方稅體系和分稅制度建設(shè)來助推市場經(jīng)濟(jì)新境界的新一輪稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)改革。這一主題，其實(shí)過去已在若干角度上被方方面面所關(guān)注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，沒有挑明并加以通盤連貫處理，亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時(shí)間表”式可行方案設(shè)計(jì)。

用長效機(jī)制化解“兩大悖反”

“現(xiàn)實(shí)生活中政府、民眾兩方面存在“兩大悖反”，必須依靠配套改革中形成經(jīng)濟(jì)手段為主的長效機(jī)制來化解?！辟Z康說。

記者：記者：請具體闡述“兩大悖反”的內(nèi)容。

賈康：我國現(xiàn)實(shí)生活中，存在兩大悖反現(xiàn)象：一方面，官方反復(fù)強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、包容性可持續(xù)發(fā)展，但實(shí)際進(jìn)展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關(guān)而形成經(jīng)濟(jì)手段為主節(jié)能降耗長效機(jī)制的改革，一拖再拖——如電力部門改革十多年前就已經(jīng)形成的“5號文件”，在關(guān)鍵的使電力產(chǎn)品通過競價(jià)入網(wǎng)回歸商品屬性，從而產(chǎn)生選擇性、競爭性的改革，寸步未動(dòng)；另一方面，公眾對環(huán)境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環(huán)境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發(fā)一片反對聲浪，甚至有人跳著腳罵娘，很不認(rèn)同這種會牽動(dòng)利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式。

記者：“兩大悖反”現(xiàn)象的存在產(chǎn)生什么后果？從宏觀層面講，如何化解？

賈康：上述這種政府、民眾兩大方面的悖反和荒謬狀態(tài)，導(dǎo)致“科學(xué)發(fā)展”、“生態(tài)文明”遲遲難以落地。要化解這“兩大悖反”現(xiàn)象，顯然必須依靠著眼全局、前瞻長遠(yuǎn)、邏輯清晰、設(shè)想周全的改革設(shè)計(jì)，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構(gòu)成的改革行動(dòng)來破解“悖反”，貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，從而把中國來之不易的現(xiàn)代化發(fā)展勢頭和仍然可能在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)釋放的較高速發(fā)展和“升級版”發(fā)展的潛力，真正釋放出來。

記者：您認(rèn)為行政手段、技術(shù)手段治理環(huán)境問題最終效果難以合意。為什么？

賈康：為治理霧霾、促進(jìn)環(huán)保和低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然需要多種手段并用，但實(shí)話實(shí)說，節(jié)能降耗方面政府行政手段為主的選擇式“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，雖仍然被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但其操作空間有限，僅適合為數(shù)不多的大型企業(yè)；以法規(guī)劃定“準(zhǔn)入”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業(yè)，但如果以此為主來操作，且不說會受到環(huán)保機(jī)構(gòu)必然遇到的“管理半徑”、“人員充足率”的制約，并且一定會產(chǎn)生為數(shù)眾多、防不勝防的“人情因素”和設(shè)租尋租，發(fā)生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備較高的合意性。

記者：您強(qiáng)調(diào)要建立長效機(jī)制。什么是長效機(jī)制？如何形成？有何好處？

賈康：長期可靠、效應(yīng)無誤、值得推崇的轉(zhuǎn)型升級出路和可充當(dāng)主力的調(diào)控長效機(jī)制，是通過改革，以經(jīng)濟(jì)杠桿手段為主，讓本應(yīng)決定性配置資源的市場力量充分發(fā)揮公平競爭中的優(yōu)勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產(chǎn)能擠出去，實(shí)際化解“兩大悖反”，進(jìn)而引發(fā)出來一個(gè)綠色、低碳、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“升級版”，帶來藍(lán)天碧水和清新空氣。充分實(shí)行的這種杠桿調(diào)節(jié)優(yōu)點(diǎn)有三：一是全面的，即產(chǎn)業(yè)鏈全覆蓋；二是“內(nèi)生的”，即生產(chǎn)者、消費(fèi)者從自身利益出發(fā)產(chǎn)生節(jié)能降耗的動(dòng)力；三是長效的，即是可持續(xù)、可預(yù)期的。

長效機(jī)制的建立需要抓住時(shí)機(jī)深化改革

賈康認(rèn)為，建立長效機(jī)制要從深化改革入手——抓住可以深化改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)改革，從而最終建成長效機(jī)制。在這個(gè)過程中，要抓住新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革的關(guān)鍵，之后的操作要把握兩個(gè)要領(lǐng)。

記者：推進(jìn)新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革的關(guān)鍵是什么？“關(guān)鍵”的實(shí)現(xiàn)意義何在？

賈康：新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革的一大關(guān)鍵，是抓住可用時(shí)機(jī)推出將資源稅“從量”變“從價(jià)”機(jī)制覆蓋到煤炭的改革。2014年12月1日起，全國煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，這正是抓住了我國煤炭市場價(jià)格走低的寶貴時(shí)間窗口，形成了新一輪稅、價(jià)、財(cái)聯(lián)動(dòng)改革的關(guān)鍵起點(diǎn)。將資源稅從價(jià)計(jì)征的機(jī)制覆蓋到煤炭，將有望在今后的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中進(jìn)一步理順我國基礎(chǔ)能源比價(jià)關(guān)系，沖破利益固化藩籬，使充分反映市場供給關(guān)系的能源資源價(jià)格形成機(jī)制順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，在配合地方稅體系建設(shè)等財(cái)政體制深化改革任務(wù)的同時(shí)，成為一只威力巨大的看不見的手，在今后的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中形成法治化框架下、有規(guī)范性和可預(yù)期性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段為主的制度體系與運(yùn)行機(jī)制，促使全中國現(xiàn)已達(dá)6000萬個(gè)以上的市場主體（含微型企業(yè)和個(gè)體工商戶）和近14億居民，從自身的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，根據(jù)市場信號和政策參數(shù)“內(nèi)生地”積極主動(dòng)地節(jié)能降耗，企業(yè)會千方百計(jì)開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，家庭和個(gè)人會注重低碳化生活。這樣，就可以群策群力以可持續(xù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標(biāo)打造“中國經(jīng)濟(jì)升級版”，促使國民經(jīng)濟(jì)與整個(gè)社會走上一條可以越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。

記者：實(shí)現(xiàn)資源稅從價(jià)計(jì)證全覆蓋后，需要把握那些操作要領(lǐng)？

賈康：關(guān)鍵起點(diǎn)實(shí)現(xiàn)后，政府可做、應(yīng)做之事主要在于把握兩個(gè)要領(lǐng)：第一，是掌握力度，于上述配套改革中使大多數(shù)企業(yè)在比價(jià)關(guān)系變化面前，經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)被淘汰出局——可酌情漸進(jìn)地多做幾個(gè)輪次，每次出局的便是所謂應(yīng)被淘汰的“落后、產(chǎn)能過?！?；第二，是當(dāng)比價(jià)關(guān)系變化傳導(dǎo)到最終消費(fèi)品時(shí)，及時(shí)適度地提高低保標(biāo)準(zhǔn)，使最低收入階層的實(shí)際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調(diào)整消費(fèi)習(xí)慣，趨向于低碳化生活?？傮w上，如掌握好這樣的關(guān)鍵內(nèi)容和兩大要領(lǐng)，這個(gè)新時(shí)期必做的新一輪價(jià)稅財(cái)聯(lián)動(dòng)改革就可望成功。

記者：毋庸置疑，改革是艱難的：電力體制改革的“5號文”難以落實(shí)就是極具說服力的證據(jù)。您怎么看這種艱難的狀況？

賈康：這種配套改革為當(dāng)代中國迫切所需、勢在必行。縱有千難萬難，我們也應(yīng)群策群力，攻堅(jiān)克難，力求突破，這才不枉我們從未如此接近的中華民族偉大復(fù)興的召喚，以及我們必須把握的十八屆三中全會后以全面改革實(shí)現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略機(jī)遇期。