聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約20年

文、圖/夏堃堡

聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約20年

Twenty years of the United Nations Convention to Combat Desertification

文、圖/夏堃堡

《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》是一個(gè)保護(hù)全球土地資源的多邊環(huán)境協(xié)議，核心是各國(guó)政府、地方公眾和民間組織合作制定國(guó)家和次區(qū)域/區(qū)域的行動(dòng)方案，以及通過(guò)這些方案實(shí)現(xiàn)履約。20年來(lái)，履約工作取得了一定的成績(jī)，但由于發(fā)展中國(guó)家資金、技術(shù)和能力的短缺，以及管理機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，履約工作困難重重，全球土地資源仍在繼續(xù)喪失，荒漠化仍在繼續(xù)發(fā)展。

《公約》執(zhí)行秘書(shū)盧克·葛那卡嘉（左二）、納米比亞副總理馬柯·哈烏斯庫(kù)（左三）和第11次締約方大會(huì)主席、納米比亞環(huán)境與旅游部長(zhǎng)烏阿赫庫(kù)婭·海倫加（左四）等在第11次締約方大會(huì)主席臺(tái)上

全球有四分之一的土地受到荒漠化威脅，超過(guò)2億500萬(wàn)人遭受著荒漠化的直接影響，同時(shí)，由于耕地和牧場(chǎng)變得貧瘠，使得100多個(gè)國(guó)家超過(guò)10億人的生計(jì)處于危險(xiǎn)境地。為此，在聯(lián)合國(guó)主持下，開(kāi)始了締結(jié)一項(xiàng)防治荒漠化法律文書(shū)的談判，于1994年6月17日在法國(guó)巴黎外交大會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱/或荒漠化的國(guó)家（特別是非洲）防治荒漠化公約》 （簡(jiǎn)稱《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》，本文以下簡(jiǎn)稱《公約》）?！豆s》于1996年 12月26日生效。這是發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)下締結(jié)的一個(gè)保護(hù)全球土地資源的多邊環(huán)境協(xié)議，是1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)《21世紀(jì)議程》框架下的三個(gè)稱為“里約公約”的重要多邊環(huán)境協(xié)議之一?！豆s》現(xiàn)有195個(gè)締約方，秘書(shū)處設(shè)在德國(guó)波恩，由聯(lián)合國(guó)管理。中國(guó)于1994年10月14日簽署該公約，并于1997年2月18日交存批準(zhǔn)書(shū)?！豆s》于 1997年5月9日對(duì)中國(guó)生效。

公約主要內(nèi)容

《公約》的目標(biāo)是在發(fā)生嚴(yán)重干旱/或荒漠化的國(guó)家，特別是非洲防治荒漠化和緩解干旱影響，在各級(jí)采取有效措施，并在符合《21世紀(jì)議程》精神的基礎(chǔ)上建立國(guó)際合作和伙伴關(guān)系，協(xié)助受影響地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須執(zhí)行一項(xiàng)長(zhǎng)期的綜合戰(zhàn)略，同時(shí)在所影響地區(qū)重點(diǎn)提高土地生產(chǎn)率，恢復(fù)、保護(hù)并以可持續(xù)的方式管理土地和水資源，從而改善特別是社區(qū)一級(jí)的生活條件。

《公約》認(rèn)識(shí)到荒漠化的物理、生物和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，認(rèn)識(shí)到改變技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方向使其向需求推動(dòng)方向轉(zhuǎn)變的重要性，以及認(rèn)識(shí)到地方公眾參與防治荒漠化的重要性。它的核心是各國(guó)政府與捐助國(guó)、地方公眾和民間組織合作制定國(guó)家和次區(qū)域/區(qū)域的行動(dòng)方案，以及通過(guò)這些行動(dòng)方案來(lái)履行公約。這些行動(dòng)方案是為了在國(guó)家一級(jí)解決荒漠化和干旱的根本原因，并尋找出預(yù)防和改變荒漠化的措施。國(guó)家方案還要有次區(qū)域或區(qū)域的方案加以補(bǔ)充，特別是在涉及跨境資源，譬如湖泊和河流的時(shí)候?！豆s》還有五個(gè)關(guān)于非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)的區(qū)域?qū)嵤┬袆?dòng)方案的附件。

《公約》的最高決策機(jī)構(gòu)是締約方大會(huì)。全球環(huán)境基金是公約的資金機(jī)制。締約方大會(huì)下有一個(gè)輔助機(jī)構(gòu)，叫“全球機(jī)制”（Global Mechanism）?！叭驒C(jī)制”是《公約》建立的一個(gè)為了幫助締約方大會(huì)促進(jìn)實(shí)施公約有關(guān)活動(dòng)和方案進(jìn)行集資的機(jī)制。締約方大會(huì)下還有兩個(gè)附屬機(jī)構(gòu)：科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和履約審查委員會(huì)。科學(xué)技術(shù)委員會(huì)為締約方大會(huì)提供科學(xué)技術(shù)方面的建議和信息，履約審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查履約情況，并提出進(jìn)一步履約的建議。

締約方大會(huì)

締約方大會(huì)是《公約》的最高決策機(jī)構(gòu)，從1997年至2001年，每年舉行一次會(huì)議，從2001年來(lái)，締約方大會(huì)每?jī)赡觊_(kāi)一次會(huì)議。締約方大會(huì)負(fù)責(zé)審議各締約方遞交的關(guān)于如何實(shí)施在《公約》下作出的承諾的報(bào)告，然后在這些報(bào)告的基礎(chǔ)上作出決定。它也有權(quán)對(duì)《公約》做出修改或者通過(guò)新的附件。

到2014年，《公約》共召開(kāi)了12次締約方大會(huì)。下面對(duì)最后4次大會(huì)的情況作一介紹。

《公約》第8次締約方大會(huì)于2007年9月3日至14日在西班牙首都馬德里議會(huì)大廈召開(kāi)。會(huì)議開(kāi)始時(shí)進(jìn)展順利，各國(guó)紛紛表示支持新起草的實(shí)施該公約的《實(shí)施公約10年戰(zhàn)略計(jì)劃和框架》（2008-2018）（簡(jiǎn)稱《10年戰(zhàn)略計(jì)劃》）。

大會(huì)通過(guò)了29項(xiàng)決定，其中5項(xiàng)是與審議公約執(zhí)行情況委員會(huì)有關(guān)，8項(xiàng)與科學(xué)技術(shù)委員會(huì)有關(guān)。代表們對(duì)通過(guò)的《10年戰(zhàn)略計(jì)劃》特別重視，因?yàn)樵摏Q定使他們看到了將重點(diǎn)放在實(shí)施《公約》上的希望。關(guān)于國(guó)家報(bào)告和科學(xué)技術(shù)委員會(huì)等決定是對(duì)《公約》的實(shí)施機(jī)制的改革，也將進(jìn)一步推動(dòng)《公約》的實(shí)施。

9月14日，是會(huì)議的最后一天，首先通過(guò)了一系列決定，但關(guān)于秘書(shū)處預(yù)算的決定一直達(dá)不成協(xié)議。會(huì)議開(kāi)到第二天清晨，由于日本的反對(duì)，這項(xiàng)決定最后沒(méi)有得到通過(guò)。在無(wú)可奈何的情況下，主席宣布，大會(huì)決定當(dāng)年聯(lián)大期間在紐約召開(kāi)一次《公約》締約方特別會(huì)議，討論這個(gè)決定。

同年11月26日在紐約聯(lián)合國(guó)總部召開(kāi)了《荒漠化公約》第1次締約方特別會(huì)議，并通過(guò)了如下決定：《荒漠化公約》秘書(shū)處2008-2009年兩年預(yù)算以歐元計(jì)算增長(zhǎng)4%，其中2.8%的增長(zhǎng)將由各成員國(guó)按比例分擔(dān)，而第8次締約方大會(huì)的主辦國(guó)西班牙以自愿捐款方式承擔(dān)其余的1.2%。這個(gè)決定可以勉強(qiáng)維持《公約》秘書(shū)處的運(yùn)轉(zhuǎn)，但扣除物價(jià)上漲等因素，批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)用來(lái)發(fā)工資后已所剩無(wú)幾，很難有效地組織實(shí)施《公約》的活動(dòng)?！豆s》的實(shí)施將繼續(xù)面臨許多的困難。

《公約》第9次締約方大會(huì)于2009年9月21日至10月2日在阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行。這是2007年通過(guò)《實(shí)施公約1 0年戰(zhàn)略計(jì)劃和框架》后的首次締約方大會(huì)。

這次大會(huì)在下列問(wèn)題上進(jìn)行了討論并通過(guò)了相關(guān)決定: 審議公約執(zhí)行情況委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、“全球機(jī)制”和秘書(shū)處四年工作計(jì)劃和兩年工作方案；“全球機(jī)制”和秘書(shū)處；聯(lián)合國(guó)聯(lián)合調(diào)查處（Joint Inspection Unit）對(duì)“全球機(jī)制”的評(píng)估；科學(xué)技術(shù)委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)；地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制的安排；通訊戰(zhàn)略，以及方案和預(yù)算。

這次會(huì)議取得了一些積極的成果，包括通過(guò)了方案和預(yù)算的決定，使《公約》的預(yù)算略有增加；決定制訂用于確定全球土地退化程度的影響指標(biāo)(impact indicators)和評(píng)估防治荒漠化活動(dòng)開(kāi)展程度的績(jī)效指標(biāo)(performance indicators);決定審議公約執(zhí)行情況委員會(huì)成為締約方大會(huì)的一個(gè)長(zhǎng)期附屬機(jī)構(gòu)；決定建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制（regional coordination mechanism）。在“全球機(jī)制”問(wèn)題上，締約方大會(huì)沒(méi)有取得一致意見(jiàn)。

《公約》第10次締約方大會(huì)于2011年10月10日至21日在韓國(guó)昌原舉行。會(huì)議通過(guò)了40項(xiàng)決定，其中一項(xiàng)是決定將“全球機(jī)制”的管轄權(quán)由國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金移交給《公約》秘書(shū)處，從而解決了一個(gè)長(zhǎng)期存在影響《公約》執(zhí)行的問(wèn)題。大會(huì)還通過(guò)了要求《公約》執(zhí)行秘書(shū)積極籌備和參加2012年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)。通過(guò)的關(guān)于預(yù)算的決定將秘書(shū)處的預(yù)算保持在原有的水平。

《公約》第11次締約方大會(huì)于2013年9月16日至27日在納米比亞溫得和克舉行。大會(huì)通過(guò)了41項(xiàng)決定。大會(huì)決定建立一個(gè)科學(xué)政策工作組（Science Policy Interface, SPI）。工作組由科技委員會(huì)主席團(tuán)成員和15名來(lái)自不同區(qū)域相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)家組成，目的是對(duì)與荒漠化、土地退化和干旱有關(guān)的會(huì)議或網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的信息進(jìn)行分析，并提出科學(xué)結(jié)論和建議；大會(huì)通過(guò)了關(guān)于科學(xué)知識(shí)交流網(wǎng)站（Scientific Knowledge Brokering Portal, SKBP）的決定。網(wǎng)站目的是促進(jìn)在荒漠化、土地退化和干旱領(lǐng)域科學(xué)知識(shí)的管理，包括傳統(tǒng)知識(shí)、最佳實(shí)用技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)。決定要求秘書(shū)處與其他組織加強(qiáng)合作，做好這個(gè)網(wǎng)站。代表們希望，通過(guò)上述兩項(xiàng)措施使《公約》成為全球在荒漠化、土地退化和干旱方面科學(xué)知識(shí)的權(quán)威。

大會(huì)決定將“全球機(jī)制”搬到波恩，和《公約》秘書(shū)處在一起辦公，由秘書(shū)處管理，同時(shí)在羅馬保留一個(gè)聯(lián)絡(luò)辦公室。關(guān)于預(yù)算，大會(huì)決定保持零增長(zhǎng)。

履約狀況

20年來(lái)，《公約》在艱難中前進(jìn)。許多締約國(guó)建立了履行《公約》的國(guó)家機(jī)構(gòu)，制訂了有關(guān)法律法規(guī)。按照《公約》的要求，許多國(guó)家制訂了國(guó)家行動(dòng)方案，非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)還制訂了區(qū)域行動(dòng)方案。在這些國(guó)家和次區(qū)域/區(qū)域行動(dòng)方案的框架下，開(kāi)展了一些合作活動(dòng)，例如在全球和地區(qū)范圍內(nèi)舉行了一些討論會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，在一定程度上推動(dòng)了全球荒漠化的治理。

但是，《公約》的履行一直存在著嚴(yán)重的困難。

資金問(wèn)題

《公約》的實(shí)施,資金一直是最大的障礙。 《公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家締約方提供實(shí)質(zhì)性資金資源和其他形式的資助，締約方大會(huì)決定全球環(huán)境基金是《公約》的資金機(jī)制。由于荒漠化主要發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家，荒漠化本身是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此一直沒(méi)有像對(duì)氣候變化等其他全球環(huán)境問(wèn)題那么重視，也不愿意拿出足夠的資金來(lái)幫助發(fā)展中國(guó)家。歷年來(lái)，全球環(huán)境基金提供給它的活動(dòng)和方案的資金一直較少。這個(gè)公約一直被稱為三個(gè)“里約公約”中的窮妹妹。此外，在每次締約方大會(huì)上，預(yù)算，包括中期和長(zhǎng)期的預(yù)算，也是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。日本等國(guó)家一直反對(duì)給《公約》秘書(shū)處增加預(yù)算，發(fā)展中國(guó)家一直支持增加預(yù)算。在每次締約方大會(huì)上，關(guān)于預(yù)算的決定總是最難通過(guò)的。第8次締約方大會(huì)最后一天的會(huì)議開(kāi)到第二天早晨，關(guān)于預(yù)算的決定還是沒(méi)有通過(guò)。其他締約方大會(huì)也往往要開(kāi)到第二天上午，最后達(dá)成預(yù)算零增長(zhǎng)或略有增加的妥協(xié)決定。即使是后者，增加的水平還往往不足以抵消物價(jià)上漲、歐元美元兌換率變化以及秘書(shū)處和“全球機(jī)制”職員工資增加造成的預(yù)算增加。所以，多年來(lái)《公約》的實(shí)施困難重重，進(jìn)展緩慢?！豆s》秘書(shū)處有限的一點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，只能用作行政開(kāi)支，很難還有經(jīng)費(fèi)用來(lái)支持發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的履約活動(dòng)。

在第10次締約方大會(huì)上，國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究院(IISD)報(bào)告組成員與聯(lián)合國(guó)助理秘書(shū)長(zhǎng)、《公約》執(zhí)行秘書(shū)盧克·葛那卡嘉（中）合影

“全球機(jī)制”

“全球機(jī)制”是幫助締約方大會(huì)促進(jìn)實(shí)施公約有關(guān)活動(dòng)和方案進(jìn)行集資的機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，“全球機(jī)制”和《公約》秘書(shū)處存在著很大的矛盾?！叭驒C(jī)制”單獨(dú)集資，單獨(dú)開(kāi)展活動(dòng)，與秘書(shū)處有很多重復(fù)。兩機(jī)構(gòu)的矛盾影響了《公約》的履行。發(fā)展中國(guó)家一直主張將“全球機(jī)制”并入秘書(shū)處，以提高《公約》的效率和效益，但遭到發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)。在多次締約方大會(huì)上，雙方在這個(gè)問(wèn)題上一直爭(zhēng)論不休，沒(méi)有達(dá)成協(xié)議。第10次締約方大會(huì)在這個(gè)問(wèn)題上有了突破。大會(huì)決定將“全球機(jī)制”的管轄權(quán)由國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金移交給《公約》秘書(shū)處，第11次締約方大會(huì)又決定將“全球機(jī)制”辦公室搬到波恩，與公約秘書(shū)處一起辦公，并由公約秘書(shū)處管理。這個(gè)多年未決的問(wèn)題總算得到了解決。

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

關(guān)于在區(qū)域一級(jí)是否要建立機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，也一直是締約方大會(huì)爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在地區(qū)沒(méi)有正式《公約》的派出機(jī)構(gòu)，只在一些地區(qū)設(shè)有一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)員，有的還有一二個(gè)項(xiàng)目官員。由于人手少，資金缺乏，很難發(fā)揮大的作用。在歷次《公約》締約方大會(huì)上，發(fā)展中國(guó)家主張?jiān)诟鲄^(qū)域設(shè)立地區(qū)辦事處，而發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)閾?dān)心增加預(yù)算而反對(duì)。在第9次締約方大會(huì)上，雙方達(dá)成妥協(xié)，決定在非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)、北地中海地區(qū)和中東歐地區(qū)建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制(The regional coordination mechanisms)，由秘書(shū)處和“全球機(jī)制”分別派員組成，負(fù)責(zé)所在區(qū)域《公約》實(shí)施的協(xié)調(diào)。根據(jù)這個(gè)決定，在各區(qū)域建立了區(qū)域協(xié)調(diào)處，成員編制分屬秘書(shū)處和“全球機(jī)制”。這是一個(gè)積極的進(jìn)展。雖然機(jī)構(gòu)是有了，但經(jīng)費(fèi)沒(méi)有增加，《公約》在地區(qū)一級(jí)的實(shí)施還會(huì)有很多困難。

荒漠化不但破壞土地資源，使其喪失生產(chǎn)力，使那里的人民失去生計(jì)，而且加劇全球氣候變暖，破壞生物多樣性，是一個(gè)重大的全球環(huán)境問(wèn)題。由于資金短缺等原因，《防治荒漠化公約》履約困難重重，荒漠化治理成效甚微，全球土地資源仍在繼續(xù)喪失，荒漠化仍在繼續(xù)發(fā)展。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)組織的“2005年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估”，全球4%的碳排放是由于干旱地區(qū)的荒漠化造成的，恢復(fù)退化的土地可以提高土壤封存碳的能力，有利于減緩全球氣候變化。因此，《防治荒漠化公約》正在努力加強(qiáng)與氣候變化法律文書(shū)之間的合作和協(xié)調(diào)，譬如通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制開(kāi)展活動(dòng)，取得需要的資金。

最重要的是要提高各國(guó)的政治意愿，開(kāi)展廣泛合作，將戰(zhàn)略和計(jì)劃變成行動(dòng)，按照共同但有區(qū)別的責(zé)任的原則，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供充足的資金，以及相關(guān)的技術(shù)和能力。只有這樣，《防治荒漠化公約》的履約才會(huì)有重大的突破，全球土地資源進(jìn)一步退化的趨勢(shì)才有可能遏制。

現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)部科技委員會(huì)委員，曾任國(guó)家環(huán)保局國(guó)際合作司司長(zhǎng)、聯(lián)合國(guó)環(huán)境署能力建設(shè)部主任、環(huán)境署駐華代表等職。