對(duì)我國(guó)民辦教育政府扶持體系建構(gòu)路徑的分析

潘 奇

（上海教育科學(xué)研究院 民辦教育研究所，上海200032）

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策”，大力支持民辦教育發(fā)展。政府扶持體系是各種扶持政策的運(yùn)行系統(tǒng)，通過(guò)扶持體系的良好運(yùn)行，使各種扶持政策形成合力，以鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育。我國(guó)民辦教育誕生的特殊背景與發(fā)展特點(diǎn)決定了直接照搬他國(guó)私立教育扶持體系不具有科學(xué)性和操作性，但可從“建構(gòu)”的視角，以解決我國(guó)民辦教育發(fā)展瓶頸問題為導(dǎo)向，有條件吸取國(guó)際上政府扶持體系的建構(gòu)理念、框架、基本要素及建構(gòu)路徑等，從而加速科學(xué)建構(gòu)我國(guó)民辦教育政府扶持體系的進(jìn)程。

一、我國(guó)民辦教育政府扶持體系建設(shè)的現(xiàn)狀

截至2013年年底，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）14.90萬(wàn)所；招生1494.52萬(wàn)人，在校生達(dá)4078.31萬(wàn)人。各級(jí)民辦教育學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)占比連年持續(xù)增長(zhǎng)，民辦教育總量不斷提升，為更多適齡兒童提供了教育機(jī)會(huì)，有力地推動(dòng)了教育公平進(jìn)程。[1]民辦教育的重要功能凸顯出政府建設(shè)扶持體系的必要性。近些年來(lái)，中央和地方兩級(jí)政府在構(gòu)建民辦教育扶持體系上做了很多探索和努力，從國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要到清理民辦教育歧視政策，再到2012年發(fā)布《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（教發(fā)〔2012〕10號(hào)）及《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》[2]，旨在解決民辦教育中的一些制度瓶頸問題。全國(guó)11個(gè)地區(qū)共有12項(xiàng)涉及民辦教育的改革試點(diǎn)項(xiàng)目取得了明顯成效，很多省份設(shè)立區(qū)域民辦教育政府專項(xiàng)資金，探索教師年金制及推動(dòng)非營(yíng)利治理等，初步形成了區(qū)域民辦教育政府扶持體系。[3]

從扶持體系建構(gòu)的角度看，目前還存在較大的改善空間，主要體現(xiàn)在：一是相比地方探索成果，中央層面扶持體系建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢，缺乏系統(tǒng)性，如部分省市已經(jīng)召開過(guò)兩次民辦教育工作會(huì)議，但全國(guó)范圍民辦教育會(huì)議尚在籌備中，又如中央民辦教育扶持專項(xiàng)資金尚未成立，解決教師公平待遇等一些針對(duì)性扶持策略還未出臺(tái)；二是各種扶持策略之間缺乏有效聯(lián)動(dòng)，當(dāng)前中央政府層面突破重點(diǎn)在財(cái)政扶持上，雖有其他扶持政策出臺(tái)，但各扶持政策之間相對(duì)獨(dú)立，尚未形成科學(xué)的扶持體系框架；三是從區(qū)域探索看，各地探索進(jìn)展與水平存在較大差異，譬如民辦事業(yè)單位等扶持舉措的科學(xué)性和效果尚待進(jìn)一步檢驗(yàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，兩級(jí)政府建構(gòu)民辦教育扶持體系的任務(wù)仍然艱巨，需充分吸收國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

二、以科學(xué)理念為指導(dǎo)，開展民辦教育政府扶持體系建構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)

國(guó)際上一些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)且富有成效的先進(jìn)扶持理念對(duì)推動(dòng)我國(guó)民辦教育政府扶持體系建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，比如與我國(guó)當(dāng)前正在探索民辦教育分類管理方向相一致的分類扶持理念。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)扶持私立教育基于私立學(xué)校是公共教育事業(yè)的基本判斷，其前提是確保私立學(xué)校辦學(xué)的公共性和公益性。我國(guó)可以借鑒國(guó)際上豐富的保障方式，除傳統(tǒng)的立法之外，還可參照法國(guó)的合同手段和荷蘭的稅收調(diào)節(jié)舉措等。[4]當(dāng)下，各國(guó)多從普惠式的財(cái)政扶持逐漸轉(zhuǎn)向擇優(yōu)和重點(diǎn)扶持，一般通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性扶持催生優(yōu)質(zhì)私立教育。以日本為例，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，日本公共財(cái)政對(duì)私立大學(xué)的一般性補(bǔ)助停滯不前甚至明顯下降，而特別補(bǔ)助的比重卻不斷增加，一些私立大學(xué)通過(guò)申請(qǐng)大量政府特別補(bǔ)助提升了學(xué)校辦學(xué)水平(如建立研究生院)，但一些規(guī)模小、辦學(xué)實(shí)力較弱的學(xué)校則無(wú)力獲得更多的政府資助。[5]在世界經(jīng)濟(jì)下行、政府財(cái)政緊縮的情況下，不少國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)和注重公共財(cái)政對(duì)私立學(xué)校補(bǔ)助的有效性，既保障公共財(cái)政使用安全，又確保有限資金最大程度促進(jìn)私立學(xué)校發(fā)展。除要求民辦學(xué)校堅(jiān)持公益辦學(xué)外，一些國(guó)家還出臺(tái)了專門針對(duì)私立學(xué)校財(cái)務(wù)管理的相關(guān)法案，要求私立學(xué)校必須做到財(cái)務(wù)清晰、透明、合理、規(guī)范。在我國(guó)上海等省市已經(jīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)成功開發(fā)出統(tǒng)一的民辦學(xué)校財(cái)務(wù)軟件，對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)嘗試規(guī)范化管理，成效良好。然而從整體情況看，已有對(duì)民辦學(xué)校采取財(cái)政扶持的地方政府有效扶持的理念相對(duì)薄弱。

從國(guó)際先進(jìn)理念看，規(guī)范與引導(dǎo)同樣是民辦教育政府扶持體系的應(yīng)有之義。注重私立教育的公益性和非營(yíng)利性是大多數(shù)國(guó)家建構(gòu)扶持體系的基本導(dǎo)向。政府通過(guò)立法或契約方式向民辦學(xué)校提出符合公共利益的各種要求，同時(shí)注重激發(fā)民辦學(xué)校的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持科學(xué)、適度補(bǔ)助的原則，對(duì)民辦學(xué)校最薄弱和最需要扶持的方面給予重點(diǎn)扶持，當(dāng)然也要避免對(duì)民辦學(xué)校的過(guò)度干預(yù)而導(dǎo)致民辦學(xué)?；盍适?。在我國(guó)民辦教育政府扶持體系的頂層設(shè)計(jì)時(shí)需要關(guān)注和借鑒這些理念。

此外，從實(shí)踐反思來(lái)看，我國(guó)民辦教育政府扶持體系的建構(gòu)尚處于初步探索階段，還存在很多挑戰(zhàn)，其中最大的挑戰(zhàn)來(lái)自政府內(nèi)部。民辦教育的發(fā)展涉及教育、勞動(dòng)保障、稅務(wù)、國(guó)土、物價(jià)以及編制辦等多個(gè)部門，如何在不同部門之間進(jìn)行有效溝通關(guān)系到整個(gè)扶持體系建構(gòu)的進(jìn)展。因此，這是民辦教育政府扶持體系頂層設(shè)計(jì)最關(guān)注的問題，如何形成改革合力將決定扶持體系建設(shè)的成敗及其運(yùn)行的效能。

三、豐富扶持策略要素，推動(dòng)民辦教育政府扶持體系系統(tǒng)性建設(shè)

如上所述，我國(guó)民辦教育扶持體系還處于初步探索階段，扶持策略相對(duì)單一，需要突破體制慣性，充分借鑒各國(guó)多樣的扶持策略，根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行扶持策略創(chuàng)新。從國(guó)際比較來(lái)看，無(wú)論是以高質(zhì)量私立學(xué)校著稱的美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、日本、法國(guó)等國(guó)，還是以規(guī)模龐大為主要特點(diǎn)的韓國(guó)、澳大利亞、菲律賓等國(guó)，都建立了科學(xué)、完善的扶持體系，其首要共性特征體現(xiàn)在扶持策略的多樣性上。對(duì)上述國(guó)家民辦教育扶持體系的簡(jiǎn)要統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，各種扶持策略多達(dá)11項(xiàng)，包括立法、財(cái)政直接補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、學(xué)生獎(jiǎng)助、教師薪水支付、私立教育發(fā)展基金會(huì)、科研資助、交通補(bǔ)貼、貸款貼息以及設(shè)備和教材購(gòu)買補(bǔ)貼等，大部分國(guó)家的扶持體系所涵蓋的策略超過(guò)6項(xiàng)（見表1）。

表1 各國(guó)私立教育扶持體系中涵蓋的扶持策略

除立法策略外，大部分國(guó)家的扶持體系都涵蓋中央政府經(jīng)常性財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠、學(xué)生獎(jiǎng)助及科研資助等，一定程度證明了這些策略的不可或缺性和有效性。除了對(duì)扶持策略種類的涵蓋，各國(guó)私立教育政府扶持體系的建構(gòu)還非常注重實(shí)現(xiàn)策略之間的差異性效果和相互配合，以提升扶持策略扶持效果的針對(duì)性。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的民辦教育發(fā)展而言，辦學(xué)資金是最急需解決的問題。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家以捐贈(zèng)為主要經(jīng)費(fèi)渠道發(fā)展起來(lái)的私立教育模式不同，我國(guó)民辦學(xué)校多以投資辦學(xué)、滾動(dòng)發(fā)展為主。除辦學(xué)初期外，學(xué)校舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中追加投資并不多，如2007年至2010年舉辦者投入總額占省市教育經(jīng)費(fèi)總收入比例的均值僅為0.54%。[6]研究表明，當(dāng)前民辦學(xué)校的平均負(fù)債率在10%左右，但資金來(lái)源渠道單一，一旦生源下降、投入停滯、銀行信貸不暢就會(huì)影響到學(xué)校的日常運(yùn)行。[7]因此，從這個(gè)角度講，在多達(dá)11種扶持策略中，財(cái)政相關(guān)扶持策略最值得借鑒，除直接財(cái)政補(bǔ)助外，像國(guó)際上支付教師薪水、給予學(xué)生交通補(bǔ)貼、基金會(huì)、低息貸款及專門或傾斜式的學(xué)生獎(jiǎng)助、科研資助及設(shè)備教材津貼等都可以考慮。當(dāng)然鑒于我國(guó)宏觀社會(huì)制度的限制，一些策略短期難以實(shí)現(xiàn)，但可以在構(gòu)建扶持體系時(shí)留足空間，待條件成熟時(shí)實(shí)施。

四、注重策略建構(gòu)層次，科學(xué)保障民辦教育政府扶持體系建設(shè)進(jìn)程

從發(fā)展規(guī)律角度來(lái)看，符合現(xiàn)實(shí)情況且具操作性的民辦教育政府扶持體系建構(gòu)方案應(yīng)根據(jù)體系要素的構(gòu)建優(yōu)先順序進(jìn)行統(tǒng)籌安排，其原則是由各種策略在整個(gè)扶持體系中發(fā)揮的功能來(lái)判斷，即體現(xiàn)扶持體系的層次性。各國(guó)私立教育政府扶持體系框架基本呈現(xiàn)出三個(gè)層次：一是基礎(chǔ)型策略，主要指具有奠基功能的立法、財(cái)政補(bǔ)助策略；二是支撐性策略，包括稅費(fèi)優(yōu)惠、學(xué)生獎(jiǎng)助、教師補(bǔ)助、科研補(bǔ)助等策略；三是補(bǔ)充性策略，包括貸款補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、設(shè)備補(bǔ)貼、教材補(bǔ)貼、基金會(huì)等。因此，在民辦教育政府扶持體系的建構(gòu)順序中，理應(yīng)優(yōu)先從立法和制定經(jīng)常性財(cái)政扶持制度開始，通過(guò)支撐性策略來(lái)實(shí)現(xiàn)各種扶持目標(biāo)，并可根據(jù)特殊或臨時(shí)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新補(bǔ)充性策略。事實(shí)上在分析中國(guó)民辦教育瓶頸問題時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)：立法是解決民辦學(xué)校法人、產(chǎn)權(quán)、教師待遇等問題的基本舉措；而財(cái)政扶持是解決辦學(xué)資金短缺，促進(jìn)其提升辦學(xué)質(zhì)量的首選策略。

（一）優(yōu)先建構(gòu)基礎(chǔ)性策略

在立法和財(cái)政補(bǔ)助兩種基礎(chǔ)策略上，根據(jù)我國(guó)民辦教育立法和財(cái)政扶持現(xiàn)狀，可做以下有效嘗試。

1.制定財(cái)政扶持民辦教育的專門法。通過(guò)立法可以確定民辦教育在整個(gè)教育體系中的地位和確定政府履行財(cái)政補(bǔ)貼民辦教育的職責(zé)。例如：日本1970年的《私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)法》和1975年的《私立學(xué)校振興助成法》正式確立了政府對(duì)私立高校的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金制度；[8]韓國(guó)1963年的《私立學(xué)校法》第6條中規(guī)定中央和地方兩級(jí)政府應(yīng)對(duì)私立學(xué)校提供適當(dāng)資助。[9]私立教育扶持立法通常有三種路徑（見表2）：一是在教育法中明確私立學(xué)校的定義、地位、功能和扶持態(tài)度等，如澳大利亞和法國(guó)等；二是專門制定私立學(xué)校法，如日本、韓國(guó)等國(guó)家；三是制定類似私立學(xué)校補(bǔ)助法等專門法，如日本和韓國(guó)等國(guó)家。雖然我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)明確了民辦教育的地位和政府促進(jìn)民辦教育發(fā)展的職責(zé)，但如何建構(gòu)扶持體系，如何具體實(shí)施扶持政策的程序尚待細(xì)化。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)可適度借鑒類似私立學(xué)校補(bǔ)助法等專門法，進(jìn)一步明確政府財(cái)政補(bǔ)助的方式、額度、原則、要求等。

2.盡快成立中央層面的民辦教育財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)。直接財(cái)政補(bǔ)助是政府扶持民辦學(xué)校發(fā)展最直接有效的方式，幾乎所有國(guó)家都設(shè)立民辦學(xué)校直接財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目。實(shí)際上，《民辦教育促進(jìn)法》第四十四條已經(jīng)為設(shè)立民辦教育扶持專項(xiàng)掃清了制度障礙。從探索實(shí)踐來(lái)看，上海、浙江、陜西等地方政府設(shè)立民辦教育扶持專項(xiàng)并取得了良好的扶持效果，這為中央政府層面設(shè)立財(cái)政扶持專項(xiàng)提供了重要的依據(jù)，而國(guó)家財(cái)政扶持專項(xiàng)的設(shè)立可以更好地輻射和帶動(dòng)更多地方政府設(shè)立扶持專項(xiàng)。因此，應(yīng)該加快設(shè)立國(guó)家民辦教育財(cái)政扶持專項(xiàng)。在設(shè)立財(cái)政扶持專項(xiàng)時(shí)，可充分借鑒科學(xué)財(cái)政扶持的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，即在財(cái)政扶持民辦學(xué)校發(fā)展的合理比例上，各國(guó)政府財(cái)政資金占私立學(xué)校日常經(jīng)費(fèi)的比例多在10%－20%之間。以政府資助私立大學(xué)力度為例，2000－2001年美國(guó)私立大學(xué)從聯(lián)邦政府獲得的間接財(cái)政經(jīng)費(fèi)約占日常經(jīng)費(fèi)的17.6%；[10]日本近十年來(lái)對(duì)私立高校的年直接財(cái)政補(bǔ)貼在320億日元上下浮動(dòng)，約占私立高校日常經(jīng)費(fèi)的12%。[11]合理的財(cái)政扶持比例既能起到扶持發(fā)展的作用，又可以避免私立學(xué)校產(chǎn)生對(duì)政府財(cái)政的依賴性，充分發(fā)揮私立學(xué)校體制機(jī)制的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)。

表2 各國(guó)私立教育立法情況

（二）健全支撐性策略

在立法及基本財(cái)政扶持策略的基礎(chǔ)上，要根據(jù)我國(guó)民辦教育發(fā)展的不同階段特征和發(fā)展面臨的主要問題，豐富、健全稅費(fèi)優(yōu)惠、學(xué)生獎(jiǎng)助、教師補(bǔ)助、科研補(bǔ)助等扶持策略。

1.繼續(xù)完善各種稅收、捐贈(zèng)優(yōu)惠政策?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校享有國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策和具有接受捐贈(zèng)的資格，但從實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，因不同領(lǐng)域法律銜接不利或相關(guān)條款模糊，民辦學(xué)校原本享有的稅收、捐贈(zèng)優(yōu)惠政策大打折扣。如《民辦教育促進(jìn)法》中“合理回報(bào)”條款與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度中免稅資格不適應(yīng)；又如民辦學(xué)校鑒于民辦非企業(yè)法人屬性很難被認(rèn)定為《捐贈(zèng)法》中捐贈(zèng)優(yōu)惠政策中的“社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)”主體。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖各國(guó)因稅法和學(xué)校稅費(fèi)優(yōu)惠政策差異（主要對(duì)比公立學(xué)校所享權(quán)益），私立學(xué)校享有的減免條款有所不同，但私立學(xué)校的稅費(fèi)優(yōu)惠基本通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)。稅費(fèi)減免的前提是私立學(xué)校堅(jiān)持公益性辦學(xué)，并有明確的認(rèn)定條款。如美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法》的第170條、第501條規(guī)定，專門以宗教、慈善、科學(xué)或教育等活動(dòng)為目的的組織免交聯(lián)邦收入稅，條件是“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個(gè)人的利益”；捐贈(zèng)稅費(fèi)減免的條件也是如此。[12]由此可見，當(dāng)前我國(guó)民辦學(xué)校的稅收、捐贈(zèng)優(yōu)惠政策還有較大的完善空間，需要國(guó)家在立法和部門協(xié)調(diào)層面進(jìn)行努力。

2.制定向民辦學(xué)校傾斜的學(xué)生獎(jiǎng)貸政策。獎(jiǎng)貸是所有學(xué)生享有的基本權(quán)利。與公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)更為高昂，在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生更需要獎(jiǎng)貸政策的扶持。粗略計(jì)算，在民辦學(xué)校就讀的學(xué)生占全國(guó)學(xué)生總數(shù)的比例約為15.97%，其中民辦高校在校生數(shù)比例高達(dá)22.59%，這為向民辦學(xué)校傾斜政策的設(shè)立提供理論支撐和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也符合國(guó)際通行做法。[1]大部分國(guó)家對(duì)私立學(xué)校學(xué)生實(shí)行同樣的獎(jiǎng)貸政策，那些無(wú)法直接進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助的國(guó)家把獎(jiǎng)貸作為政府扶持私立學(xué)校的主要方式，一些國(guó)家逐漸擴(kuò)大私立學(xué)校學(xué)生獎(jiǎng)貸的范圍和力度來(lái)降低私立學(xué)校學(xué)生高額學(xué)費(fèi)的壓力。如美國(guó)聯(lián)邦政府提供的助學(xué)金中有 35%以上流向私立高校，貸學(xué)金中有50%以上流向私立高校，遠(yuǎn)高于私立學(xué)校學(xué)生規(guī)模所占比例。[13]

3.探索民辦學(xué)校教師從教補(bǔ)助制度。長(zhǎng)期以來(lái)，民辦教師諸如接受培訓(xùn)及評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等公平待遇得不到保障，尤其是受我國(guó)財(cái)政體制的限制。政府財(cái)政補(bǔ)助被禁止用于人頭費(fèi)支出，如禁止支付民辦教師薪水，但在相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的補(bǔ)貼方面可做有益嘗試。從國(guó)際上看，只有法國(guó)是少數(shù)例外，其政府財(cái)政補(bǔ)助能夠支付民辦學(xué)校工資，其1959年的《德勃雷法》規(guī)定中央政府可以支付契約制私立學(xué)校的教師工資，且支付的教師工資占私立學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的比例多達(dá)85%。[14]其他各國(guó)的通行做法則是通過(guò)師資培訓(xùn)、學(xué)歷提升、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼等間接補(bǔ)助方式推動(dòng)私立學(xué)校師資隊(duì)伍的建設(shè)。如菲律賓資助私立學(xué)校教師攻讀碩士和博士學(xué)位，資助范圍包括全部教師申請(qǐng)更高學(xué)位時(shí)的學(xué)費(fèi)和其他費(fèi)用、定期生活補(bǔ)貼、交通補(bǔ)助、書本補(bǔ)助、論文補(bǔ)助、專題學(xué)位補(bǔ)助、其他補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)等；[15]又如日本兩級(jí)政府補(bǔ)貼私立學(xué)校教師的保險(xiǎn)、福利，其中縣一級(jí)政府給私立學(xué)校教師相當(dāng)于每月標(biāo)準(zhǔn)工資的0.8%的補(bǔ)貼。[16]

4.探索設(shè)立民辦高校專項(xiàng)科研資助體系。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展時(shí)間短，辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱，科研基礎(chǔ)尤其薄弱，制約了民辦高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。如開展產(chǎn)學(xué)合作、申請(qǐng)專業(yè)碩士學(xué)位授予權(quán)，以及向應(yīng)用型本科院校轉(zhuǎn)型，都需要民辦高校具有良好的應(yīng)用技術(shù)開發(fā)能力。因此，可以設(shè)立專項(xiàng)課題資助來(lái)幫助民辦高校提高科研水平。國(guó)際上已有成熟做法：如美國(guó)私立大學(xué)可以從聯(lián)邦政府資助項(xiàng)目中獲得近40%的份額，麻省理工學(xué)院每年有70%以上的科研經(jīng)費(fèi)來(lái)自聯(lián)邦政府；[17]更具借鑒意義的是日本的做法，為幫助私立高校提升辦學(xué)層次，從1983年起日本政府建立了私立大學(xué)研究生院教學(xué)科研儀器設(shè)備等補(bǔ)助金制度,很大程度振興了其私立大學(xué)的學(xué)術(shù)研究以及技術(shù)教育。[18]

（三）有條件創(chuàng)新補(bǔ)充性策略

貸款補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、設(shè)備補(bǔ)貼、教材補(bǔ)貼、基金會(huì)等補(bǔ)充性策略也是各國(guó)政府扶持體系中重要的組成部分，但并非所有國(guó)家都使用了這些策略，如：只有澳大利亞和美國(guó)一些州給予私立學(xué)校交通補(bǔ)貼和教材補(bǔ)貼；僅有韓國(guó)和日本給予私立學(xué)校貸款補(bǔ)貼；只有英國(guó)給予私立學(xué)校設(shè)備補(bǔ)貼。這些補(bǔ)充性策略可以擴(kuò)大扶持體系的豐富性，可以為我國(guó)解決特殊、臨時(shí)、局部發(fā)展問題提供借鑒。

同一種策略國(guó)別間差異較大，所起的作用也有所不同。下面以私立教育發(fā)展基金會(huì)為例進(jìn)行說(shuō)明（見表3）。在當(dāng)前財(cái)政資金支付基本制度沒有根本性突破的情況下，通過(guò)引領(lǐng)建立非營(yíng)利的基金會(huì)組織扶持民辦學(xué)校的發(fā)展在某種角度也許是較為折中或更容易落實(shí)的舉措，可對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行有效補(bǔ)充。在國(guó)家相關(guān)文件精神中也明確指出“基金獎(jiǎng)勵(lì)”的方向，在地方實(shí)踐中，已有省市開始探索與日、韓等國(guó)私立教育發(fā)展基金會(huì)具有類似的功能和特點(diǎn)的民辦教育發(fā)展基金會(huì)，有效地推動(dòng)了民辦教育的發(fā)展。因此，如何在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，可以在總結(jié)自身探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上深度借鑒不同國(guó)家的成熟做法。

分析可見，三國(guó)的私立教育發(fā)展基金會(huì)除同樣具有半官方半民間性質(zhì)外，在名稱、資金來(lái)源、主要功能和運(yùn)行方式上都具有較大差別。例如：菲律賓的FAPE資金來(lái)源主要來(lái)自美國(guó)的一個(gè)基金會(huì)[19]，而韓國(guó)和日本的則來(lái)自政府；韓國(guó)的私學(xué)振興基金會(huì)更多承擔(dān)政府職能，其運(yùn)行自主性相對(duì)較??；日本的私學(xué)振興事業(yè)團(tuán)發(fā)展得最為完善，有專門的法案支撐，而且與私學(xué)共濟(jì)事業(yè)團(tuán)合并在一起，承擔(dān)的功能也更多，其主要功能有負(fù)責(zé)私立大學(xué)等經(jīng)常經(jīng)費(fèi)扶助金的發(fā)放、融資、接受捐款、經(jīng)營(yíng)支援（貸款）和情報(bào)提供、提供學(xué)術(shù)研究振興資金和助成金等。[20]可以說(shuō)日本的私立學(xué)校振興·共濟(jì)事業(yè)團(tuán)在私立教育發(fā)展中發(fā)揮的作用最大，值得關(guān)注。

表3 菲律賓、韓國(guó)、日本三國(guó)私立教育發(fā)展基金會(huì)對(duì)比

五、始終以解決實(shí)際發(fā)展問題為導(dǎo)向，推動(dòng)民辦教育政府扶持體系的不斷更新

民辦教育扶持體系建構(gòu)是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，在確保體系的系統(tǒng)性、層次性基礎(chǔ)上，還要注重扶持體系的開放性，要根據(jù)發(fā)展環(huán)境與發(fā)展目標(biāo)的變化而不斷自我調(diào)整和自我更新。整體來(lái)說(shuō)，扶持體系應(yīng)具備良好的反饋機(jī)制和自我更新的功能，使每種扶持策略都能及時(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題，使整個(gè)扶持體系達(dá)到最大扶持效益。具體而言，扶持體系的更新可以從兩個(gè)方面努力：一是根據(jù)民辦教育發(fā)展的趨勢(shì)、階段特征、訴求的變化情況推動(dòng)扶持體系的變革。以財(cái)政扶持為例，澳大利亞對(duì)私立學(xué)校的撥款模式先后經(jīng)歷了四次變革，前期注重財(cái)政扶持的普適性，后期則加入競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域性因素，注重財(cái)政扶持的相對(duì)均衡和效率。二是不斷推動(dòng)扶持體系參與者的多元化發(fā)展。除了政府作為主要扶持主體外，還要廣泛吸收社會(huì)組織等民間力量參與到政府的扶持體系中。如日、韓、菲律賓等亞洲國(guó)家都發(fā)展出半官方半民間性質(zhì)的私立教育發(fā)展基金會(huì)，日、韓等國(guó)還專門頒布相關(guān)法案促進(jìn)其發(fā)展。此外，國(guó)際性組織、各種專業(yè)組織以及民間慈善組織都可參與到政府扶持體系中，為促進(jìn)民辦教育的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

[1]中華人民共和國(guó)教育部.2013年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL].[2015-03-13].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8493/index.htm l.

[2]國(guó)務(wù)院法制辦公室.《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》征求意見 [EB/OL].[2014-09-03].http://www.gov.cn/zwhd/content_2482407.htm.

[3]董圣足.民辦教育改革的喜與憂[N].人民政協(xié)報(bào),2013-07-17(C02).

[4]葉齊煉.荷蘭、意大利的私立教育[J].比較教育研究，2001(12)：50-53.

[5]王幡.關(guān)于日本私立大學(xué)的財(cái)政結(jié)構(gòu)研究[J].長(zhǎng)春師范學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2009(9)：12-15.

[6]周海濤，鐘秉林.中國(guó)民辦教育發(fā)展報(bào)告2012[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2014：42.

[7]胡衛(wèi)，董圣足，方建鋒.民辦學(xué)校資金來(lái)源及債務(wù)情況調(diào)查[J].教育發(fā)展研究，2012(13-14):14-19.

[8]日本文部省.我國(guó)的文教施策[M].東京：大藏省印刷局，1996：23.

[9]王留栓.韓國(guó)高等教育的主要特征——兼談韓國(guó)發(fā)展私立高等教育的經(jīng)驗(yàn)[J].當(dāng)代韓國(guó)，1997(1)：81-85.

[10]National Center for Education Statistics.Digest of education statistics 2004[R].U.S.department of education,2004.

[11]Higher Education in Japan.Higher Education Bureau,Ministry of Education,Culture,Sports,Science and Technology(MEXT)[EB/OL].[2014-10-24].http://www.mext.go.jp/english/highered/1302653.htm.

[12]佚名.26U.S.Code§501-Exemption from taxon corporations,certain trusts,etc[EB/OL].[2013-01-30].http://https://www.law.cornell.edu/uscode/text/26/501.

[13]李文利.美國(guó)、加拿大高校學(xué)生貸款研究[J].比較教育研究,2004,25(10):44-49.

[14]王曉輝.法國(guó)私立教育的基本特點(diǎn)[J].比較教育研究，2002(9)：41-46.

[15]菲律賓高等教育委員會(huì)網(wǎng)站[EB/OL].[2014-10-13].http://www.ched.gov.ph/projects/Printable_version_FDP_info.pdf.

[16]Private School Mutual Aid Online.The Private School Mutual Aid System[EB/OL].[2014-01-28].http://www.shigakukyosai.jp/en/about/about01.html.

[17]王金瑤，來(lái)明敏.美國(guó)私立高等教育發(fā)展的資金支持體系及啟示[J].高等工程教育研究，2003(4)：71-73.

[18]張愛華，于洪波.戰(zhàn)后日本資助私立高等教育的策略與模式[J].山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2005(3)：141-143.

[19]Wikipedia.Fund for Assistance to Private Education[EB/OL].[2014-01-24]http://en.wikipedia.org/wiki/Fund_for_Assistance_to_Private_Education.

[20]日本私立學(xué)校振興·共濟(jì)事業(yè)團(tuán).私學(xué)事業(yè)團(tuán)のご案內(nèi)[EB/OL].[2014-01-24].http://www.shigaku.go.jp/g_gaiyo.htm.