緬甸國(guó)際直接投資環(huán)境分析

薛紫臣 謝聞歌

2011年3月吳登盛出任總統(tǒng)以來(lái)，緬甸政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革，包括積極推動(dòng)政治民主化、民族和解，以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化等，緬甸社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，展現(xiàn)出發(fā)展的巨大潛力;同時(shí)，投資環(huán)境不斷改善，國(guó)際直接投資(外國(guó)直接投資，F(xiàn)DI)穩(wěn)步增長(zhǎng)。

一、外國(guó)對(duì)緬直接投資現(xiàn)狀

緬甸改革開(kāi)放以來(lái)，外國(guó)對(duì)緬直接投資呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，投資規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，投資來(lái)源和投資領(lǐng)域更加多元化，但總規(guī)模仍較小。

第一，外國(guó)對(duì)緬直接投資呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在奈溫統(tǒng)治時(shí)期(1962～1988年)，緬甸政府采取閉關(guān)自守的政策，對(duì)外國(guó)資本實(shí)行國(guó)有化，禁止外國(guó)直接投資進(jìn)入。1988年軍政府執(zhí)政后，實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策，頒布《外國(guó)投資法》，積極吸引外資，外國(guó)直接投資開(kāi)始進(jìn)入緬甸。從聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)公布的數(shù)據(jù)看，1988～2010年外國(guó)對(duì)緬實(shí)際直接投資，除1995～1997年和2006～2010年兩個(gè)時(shí)期增長(zhǎng)較快外，其他年份投資量較小，即使有所增長(zhǎng)，幅度也很小，有些年份甚至是負(fù)增長(zhǎng)(參見(jiàn)表1)。但是，2011年以來(lái)，外國(guó)對(duì)緬直接投資呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。一是緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資急劇增加。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)，緬甸新建外國(guó)投資項(xiàng)目的價(jià)值2008～2010年為37.72億美元，而2011～2013年則高達(dá)161.85億美元。①UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，United Nations，New York and Geneva，2014，p.219.緬甸投資與公司管理局(DICA)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資，2012～2013財(cái)年為14.19億美元，2013～2014財(cái)年為41.07億美元，2014～2015財(cái)年則高達(dá)80.10億美元，2015～2016財(cái)年第一個(gè)月，即高達(dá)22億美元。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日);“Singapore Top Foreign Investor in First Month of 2015-2016 FY”，The Global New Light of Myanmar，May 26，2015.二是緬甸外國(guó)直接投資流入量增長(zhǎng)較快。從2010年起，緬甸外國(guó)直接投資流入量持續(xù)增長(zhǎng)，2013年比2010年增加了104%，達(dá)26.21億美元。③UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.三是緬甸外國(guó)直接投資流入存量穩(wěn)步增加。2010年為82.73億美元，2011年為91.23億美元，2012年為119.10億美元，2013年增至141.71億美元。①UNCTAD，World Investment Report，Non-Equity Modes of International production and Development 2011，United Nations，New York and Geneva，2011，p.193;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，United Nations，New York and Geneva，2012，p.174;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，United Nations，New York and Geneva，2013，p.218;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.四是在世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家中緬甸外國(guó)直接投資流入量增速快。在亞洲最不發(fā)達(dá)的9個(gè)國(guó)家中，緬甸外國(guó)直接投資流入量2010年不及孟加拉和柬埔寨，2012年和2013年則躍居首位，而且緬甸還成為世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家中外國(guó)直接投資流入量超過(guò)20億美元的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一，2013年緬甸外國(guó)直接投資流入量?jī)H次于莫桑比克和蘇丹。②UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.74;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，p.64;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，p.73;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.82.

表1 1994～2015年緬甸FDI流入量(單位:百萬(wàn)美元)

第二，中國(guó)投資占比呈下降趨勢(shì)，緬投資來(lái)源更加多元化。無(wú)論是從緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資，還是從中國(guó)對(duì)緬直接投資存量看，2010年中國(guó)已成為緬甸最大的投資國(guó)。1990～2013年緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資中，中國(guó)占40.5%，泰國(guó)占23.5%，中國(guó)香港位列第三，占16.6%。③Jared Bissinger，“Foreign Investment in Myanmar:A Resource Boom but a Development Bust?”Contemporary Southeast Asia:A Journal of International and Strategic Affairs，Volume 34，Number 1，April 2012，pp.34-35;OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，OECD，2014，p.158.2010年中國(guó)對(duì)緬直接投資存量為19.4675億美元，占緬甸外國(guó)直接投資流入存量的23.53%。④中華人民共和國(guó)商務(wù)部等:《2013年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第46頁(yè);UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.193.2011年緬甸實(shí)行改革開(kāi)放后，中國(guó)仍是緬甸外國(guó)直接投資流入存量最大的國(guó)家。2013年為35.6986億美元，占比為25.2%。⑤中華人民共和國(guó)商務(wù)部等:《2013年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，第46頁(yè);UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.中國(guó)對(duì)緬直接投資存量雖然仍居首位，但從緬甸政府新批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資和外國(guó)直接投資流入量看，中國(guó)對(duì)緬直接投資占比呈下降趨勢(shì)，特別是2013年以來(lái)緬甸外國(guó)直接投資來(lái)源更加多元化。2012～2015年緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資總體呈上升趨勢(shì)，但中國(guó)所占份額卻明顯下降。在2011～2015年4個(gè)財(cái)年中國(guó)分別占 93.6%、16.33%、1.39%和6.45%;而在后3個(gè)財(cái)年中，新加坡均居首位，占比分別為29.46%、56.00%和53.64%。⑥D(zhuǎn)ICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)截至2014～2015財(cái)年，在緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資累計(jì)總額中，中國(guó)占27.2%，泰國(guó)占18.92%，新加坡占 16.26%，中國(guó)香港占13.14%。⑦DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)從外國(guó)直接投資流入量看，中國(guó)的占比同樣下降了。中國(guó)對(duì)緬投資流量在緬甸外國(guó)直接投資流入量中的占比，2008～2010年為47.58%，2011～2013年下降到20.43%。⑧中華人民共和國(guó)商務(wù)部等:《2013年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，第41頁(yè);UNCTAD，World Investment Report，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.從2012年起，其他經(jīng)濟(jì)體對(duì)緬直接投資流量明顯增加(參見(jiàn)表2)。2012～2013財(cái)年，歐盟成為緬甸最大的投資來(lái)源經(jīng)濟(jì)體，投資總流量為6.642億美元，占緬甸外國(guó)直接投資流入總量的49%;2013～2014年?yáng)|盟取代歐盟成為緬甸最大的投資來(lái)源經(jīng)濟(jì)體，投資流量為11.868億美元，占緬甸外國(guó)直接投資流入總量的45.3%，其中新加坡為6.55億美元，泰國(guó)4.94億美元，而中國(guó)(2013年)則為4.7533億美元。①ASEAN Secretariat and UNCTAD，ASEAN Investment Report 2013 ～ 2014，F(xiàn)DI Development and Regional Value Chains，Jakarta:ASEAN Secretariat，October 2014，pp.19-20;中華人民共和國(guó)商務(wù)部等:《2013年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，第41頁(yè)。從緬甸政府批準(zhǔn)外國(guó)直接投資的經(jīng)濟(jì)體看，2011年以后對(duì)緬甸投資的經(jīng)濟(jì)體越來(lái)越多，2012～2013財(cái)年為13個(gè)，2013～2014財(cái)年為16個(gè)，2014～2015財(cái)年即增加到27個(gè)。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)截至2014～2015財(cái)年，緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資的經(jīng)濟(jì)體有38個(gè)，投資企業(yè)895家，投資總額542.36億美元。③DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，西方國(guó)家對(duì)緬直接投資將會(huì)快速增長(zhǎng):美國(guó)的可口可樂(lè)公司計(jì)劃未來(lái)投資2億美元;總部設(shè)于荷蘭鹿特丹和英國(guó)倫敦的聯(lián)合利華公司計(jì)劃投資6.50億美元;挪威的Telenor電信公司取得了在緬甸從事通信服務(wù)的營(yíng)業(yè)許可證，正在投資電信產(chǎn)業(yè)，等等。④OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.59.

表2 2012～2014年緬甸FDI流入量來(lái)源分布(單位:百萬(wàn)美元)

第三，投資領(lǐng)域多元化。2012年以來(lái)，外國(guó)對(duì)緬直接投資的領(lǐng)域不斷拓寬，呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。從緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資看，2012年1月以前外國(guó)投資主要集中在資源性行業(yè)，即電力、石油天然氣和采礦行業(yè)，2010～2012年占 90%以上。⑤OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.76，158.1990～2013年1月，電力、石油天然氣和采礦行業(yè)分列前三位，制造業(yè)列第四位;2012年以后，在外國(guó)對(duì)緬甸直接投資中，電力、石油天然氣和采礦行業(yè)占比明顯下降，而制造、交通與通信、酒店與旅游等行業(yè)占比則明顯增加(參見(jiàn)表3)。2012～2015年3個(gè)財(cái)年，電力、石油天然氣和采礦業(yè)占比下降到29.8%，制造、交通與通信和酒店與旅游業(yè)占比增加到56.89%。⑥D(zhuǎn)ICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)特別值得注意的是，2000～2010年鮮有外國(guó)直接投資進(jìn)入的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)開(kāi)始受到關(guān)注，2011年后相關(guān)投資則明顯增加。從2012～2013財(cái)年到2014～2015財(cái)年，緬甸政府批準(zhǔn)的外國(guó)直接投資，農(nóng)業(yè)由965萬(wàn)美元增加到3966.6萬(wàn)美元，畜牧業(yè)和漁業(yè)由560萬(wàn)美元增加到2686.1萬(wàn)美元。⑦DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)，截至2014～2015財(cái)年，外國(guó)對(duì)緬直接投資涉及的行業(yè)超過(guò)11個(gè)。①DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月7日)從發(fā)展趨勢(shì)看，非資源性行業(yè)的外國(guó)直接投資將會(huì)快速增加，如酒店與旅游業(yè)、電信業(yè)、制造業(yè)和農(nóng)業(yè)。②OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，pp.59，309.

表3 2012～2015財(cái)年緬甸政府批準(zhǔn)的FDI行業(yè)分布(單位:百萬(wàn)美元)

外國(guó)對(duì)緬直接投資盡管穩(wěn)步增長(zhǎng)、投資來(lái)源和投資領(lǐng)域更加多元化，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但總規(guī)模仍較小，在GDP和固定資本形成總額中的占比均較低。據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)統(tǒng)計(jì)，近幾年緬甸外國(guó)直接投資流入量約占其GDP的4% ～5%，2014～2015財(cái)年不超過(guò)4%。③OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.159.據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議統(tǒng)計(jì)，2013年，外國(guó)直接投資存量占GDP比率，緬甸為25.1%，不僅低于柬埔寨(60%)和越南(47.9%)，而且低于東南亞國(guó)家平均水平(64.4%);2013年;緬甸外國(guó)直接投資流入存量占固定資本形成總額的比率，緬甸為13.4%，同樣低于柬埔寨(51.3%)、越南(21.6%)，以及東南亞國(guó)家平均水平(18.7%)。④“FDI Inward Stock as Percentage of Gross Domestic Products，by Region and Economy，1990-2013”;“FDI Inflows as a Percentage of Gross Fixed Capital Formation，1990-2013”，UNCTAD，F(xiàn)DI/TNC Database，http://www.unctad.org/fdistatistics.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年4月28日)

二、外國(guó)對(duì)緬直接投資的有利因素

2011年以來(lái)，外國(guó)對(duì)緬直接投資呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，得益于吳登盛政府大刀闊斧的改革造就了相對(duì)有利的投資環(huán)境。

在政治上，緬甸實(shí)行民主改革，推動(dòng)民族和解，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，從而為外國(guó)直接投資創(chuàng)造了相對(duì)有利的政治環(huán)境。一是與反對(duì)派實(shí)現(xiàn)和解。2012年1月，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟登記為合法政黨，并在隨后的議會(huì)補(bǔ)選中順利進(jìn)入議會(huì)。2013年2月，吳登盛還批準(zhǔn)5名文官進(jìn)入內(nèi)閣，其中議會(huì)反對(duì)黨全國(guó)民主力量的丁瑞(Tin Shwe)出任酒店與旅游部副部長(zhǎng)，這是統(tǒng)治精英外政治人物首次在政府中任職。此外，新政府還釋放了1000多名政治犯，并允許他們繼續(xù)從事政治活動(dòng)。二是切實(shí)改善和保護(hù)公民的基本權(quán)利。緬甸新政府成立了國(guó)家人權(quán)委員會(huì)，頒布《和平集會(huì)與和平游行法》、《勞工法》，賦予勞工組建工會(huì)和罷工等權(quán)利;頒布《印刷和出版法》以及《新聞媒體法》，取消新聞出版審查。三是加強(qiáng)議會(huì)的作用。人民院不僅通過(guò)了一系列促進(jìn)改革的法律，而且對(duì)政府起到了監(jiān)督和制衡作用。人民院成立了監(jiān)督委員會(huì)，嚴(yán)密監(jiān)督政府包括預(yù)算分配在內(nèi)的活動(dòng)。2012年2月，人民院否決了吳登盛總統(tǒng)廢除地方官員選舉實(shí)行秘密投票的建議。四是開(kāi)啟民族和平進(jìn)程，倡導(dǎo)政治解決民族問(wèn)題。緬甸是個(gè)多民族國(guó)家，分離主義勢(shì)力遍布全國(guó)，緬甸獨(dú)立后經(jīng)歷了60余年的內(nèi)戰(zhàn)。吳登盛上臺(tái)后成立了兩個(gè)和平談判小組，負(fù)責(zé)與少數(shù)民族武裝組織進(jìn)行和談，并與絕大多數(shù)武裝組織達(dá)成了?；饏f(xié)議。此后，吳登盛明確提出了基于彬龍會(huì)議精神實(shí)現(xiàn)民族和解的路線圖，以相互理解、平等、發(fā)展為原則，保證永久和平。⑤“Address Delivered by President of the Republic of the Union of Myanmar U Thein Sein”，The New Light of Myanmar，March 2，2012.2012年5月，緬甸成立了以吳登盛為主席的聯(lián)邦和平中央委員會(huì)和以副總統(tǒng)賽茂康(Sai Mauk Khan)為主席的聯(lián)邦實(shí)現(xiàn)和平工作委員會(huì)，以推動(dòng)政府與少數(shù)民族武裝組織之間的和解進(jìn)程，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)國(guó)家的永久和平。2015年3月31日，聯(lián)邦實(shí)現(xiàn)和平工作委員會(huì)與代表少數(shù)民族武裝組織的全國(guó)?；饏f(xié)調(diào)小組就全國(guó)?；饏f(xié)議草案達(dá)成共識(shí)。

在經(jīng)濟(jì)上，實(shí)行改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，為外國(guó)直接投資創(chuàng)造了有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。吳登盛上臺(tái)后堅(jiān)持改革開(kāi)放，并于2012年5月開(kāi)啟了第二階段改革，重點(diǎn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革。為了保證宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，緬甸政府采取了一系列措施。一是實(shí)行統(tǒng)一匯率。在軍政府統(tǒng)治時(shí)期，緬甸官方匯率和黑市匯率并存，且差價(jià)巨大，嚴(yán)重影響了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2012年4月1日，緬甸開(kāi)始實(shí)行有管理的浮動(dòng)匯率，官方參考匯率為815～820緬元兌換1美元，并建立銀行間外匯市場(chǎng)。政府還放松了外匯管制，如需用進(jìn)口所得外匯支付進(jìn)口所需外匯的限制等。二是推進(jìn)貨幣和財(cái)政改革。緬甸中央銀行從2013年起脫離財(cái)政部，成為獨(dú)立的金融管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂和實(shí)施貨幣政策;從2012～2013財(cái)年起，政府預(yù)算按有管理的浮動(dòng)匯率編制，從而增強(qiáng)了財(cái)政的透明度;對(duì)政府部門(mén)及其所屬國(guó)有企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律，國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)資金78%需自籌;削減能源、公共工程等領(lǐng)域的基本建設(shè)財(cái)政支出，增加教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的支出;取消進(jìn)口代扣稅和對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的征稅，簡(jiǎn)化國(guó)內(nèi)商品銷售的商業(yè)稅。三是改變資源依賴型發(fā)展戰(zhàn)略，采取包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把促進(jìn)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及通過(guò)農(nóng)業(yè)改革實(shí)現(xiàn)減貧和農(nóng)村發(fā)展作為政府政策的重點(diǎn)，大力發(fā)展非資源性產(chǎn)業(yè)。①Government of Myanmar，F(xiàn)ramework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，Naypyidaw，2012，p.18;pp.25-30.四是放寬進(jìn)出口限制，鼓勵(lì)出口，促進(jìn)出口產(chǎn)品多樣化。緬甸商務(wù)部取消了165類出口商品和152類進(jìn)口商品的許可證申請(qǐng)，并減少了一般進(jìn)出口貨物通關(guān)所需的時(shí)間、費(fèi)用和文件數(shù)量。②WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，2014，p.38.改革前緬甸政府對(duì)出口商征收8%的商業(yè)稅和2%的所得稅，現(xiàn)在征收商業(yè)稅的商品只有五類資源性產(chǎn)品。③WTO，Myanmar:Trade Policy Review，WTO，May 2014，p.42.五是積極融入國(guó)際社會(huì)，參與區(qū)域一體化建設(shè)。在2012年政府通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革綱要》中，緬甸把加快與國(guó)際社會(huì)的更廣泛整合作為兩大中期目標(biāo)之一。為此，緬甸政府與聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、亞洲發(fā)展銀行等國(guó)際組織開(kāi)展廣泛合作。在東盟共同體建設(shè)中，緬甸積極消除法律和管理障礙，落實(shí)東盟共同體倡議，并計(jì)劃于2018年加入。

緬甸經(jīng)濟(jì)改革方案和政策不僅得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，且促進(jìn)了緬甸經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。從總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，緬甸實(shí)際GDP實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)快速增長(zhǎng)。2011～2014年 4年增長(zhǎng)率分別為 5.9%、7.3%、8.3%、7.7%;預(yù)計(jì)2015年為8.3%。④IMF，World Economic Outlook:Uneven Growth—Short-and Long-Term Factors，Washington，April 2015，p.174.從財(cái)政赤字和通貨膨脹看，二者均在正常范圍內(nèi)。2011年以來(lái)的4個(gè)財(cái)年，財(cái)政赤字率分別為4.6%、3.7%、3%、5.5%，通貨膨脹率分別為2.8%、2.8%、5.7%、6.6%;預(yù)計(jì)2015～2016財(cái)年二者均在5%左右。⑤WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，p.2;IMF，Myanmar:2014 Article IV Consultation—Staff Report，October 2014，pp.4-7.

緬甸經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展使外國(guó)投資者對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景增加了信心，為外國(guó)直接投資創(chuàng)造了有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和更多的投資機(jī)會(huì)。

在促進(jìn)與便利外國(guó)直接投資上，緬甸政府努力改善投資的軟硬環(huán)境。一是努力完善投資法律法規(guī)。2011年以來(lái)，為了改善投資環(huán)境，吸引外資，緬甸政府頒布了多項(xiàng)與外國(guó)直接投資相關(guān)的法律或法律修正案，主要有:《外國(guó)投資法》、《＜外國(guó)投資法＞實(shí)施細(xì)則》、《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》、《農(nóng)用土地法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《外匯交易管理法》、《緬甸進(jìn)出口法》、《最低工資法》、《所得稅修正案》、《商業(yè)稅法修正案》、《聯(lián)邦稅法》等。這些法律的出臺(tái)，使緬甸外國(guó)直接投資的法律框架基本形成，改善了外國(guó)直接投資的法律環(huán)境。其中《外國(guó)投資法》和《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》是專門(mén)規(guī)范外國(guó)直接投資的法律，旨在提高緬甸對(duì)外資的吸引力，因而對(duì)外國(guó)直接投資影響最大。與1988年《外國(guó)投資法》相比，2012年《外國(guó)投資法》有明顯的改進(jìn)，更有利于吸引外資:以負(fù)面清單(negative list)取代正面清單(positive list)，即明確開(kāi)列不準(zhǔn)外資進(jìn)入或有限制進(jìn)入的領(lǐng)域，清單以外領(lǐng)域則充分開(kāi)放，而不像以前那樣只明確允許外資進(jìn)入或有限制進(jìn)入的領(lǐng)域，清單以外領(lǐng)域一律不予開(kāi)放;土地租賃最高期限由40年增加到70年;沒(méi)有最低資本要求;允許股份自由轉(zhuǎn)讓;不再按官方匯率向國(guó)外匯款;合資企業(yè)外資股份沒(méi)有最低限額。⑥OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.90.2011年，緬甸軍政府頒布了《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》和《土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》;2014年1月，緬甸頒布了新的《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，取代前兩部法律。新的《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》給外國(guó)直接投資提供了更優(yōu)惠的條件:每個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)分以出口為主的免稅區(qū)和以面向國(guó)內(nèi)為主的促進(jìn)區(qū)，兩個(gè)投資區(qū)均可建立全資外資公司，在促進(jìn)區(qū)投資且面向出口的企業(yè)可取得免稅區(qū)企業(yè)資格，并可享受免稅區(qū)企業(yè)相同的優(yōu)惠;免稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和促進(jìn)區(qū)內(nèi)取得免稅資格的企業(yè)頭7年免征所得稅，促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)頭5年免征所得稅;第1個(gè)免稅期后頭5年減免50%的所得稅;第2個(gè)5年中企業(yè)所得利潤(rùn)如果在第3個(gè)5年期1年內(nèi)再投資，再投資所得利潤(rùn)減免50%的所得稅;土地最高租賃期可達(dá)75年;免除部分設(shè)備、原材料進(jìn)口稅。①M(fèi)yanmar Special Economic Zones Law，Polastri Wint＆ Partners，2014，pp.11-13.目前，緬甸正在興建土瓦(Dawei)、迪拉瓦(Thilawa)、皎漂(Kyaukphyu)3個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

二是不斷提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率和能力。緬甸投資委員會(huì)(MIC)成立于1994年，是負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管外國(guó)投資的主管機(jī)構(gòu)，但是效率低下，審批時(shí)間長(zhǎng)。2011年新政府上臺(tái)后，為了提高M(jìn)IC的辦事效率和能力，改組了MIC，組成人員除了來(lái)自政府外，還吸收了私營(yíng)部門(mén)和學(xué)術(shù)界專業(yè)人才。同時(shí)，為了縮短審批時(shí)間，新《外國(guó)投資法》規(guī)定，MIC在投資申請(qǐng)書(shū)評(píng)估完成后須在15天內(nèi)作出是否接受申請(qǐng)書(shū)的決定，如果接受申請(qǐng)書(shū)，須在90天內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人是否批準(zhǔn)。同時(shí)，緬甸國(guó)家計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部投資與公司管理局(DICA)作為MIC的秘書(shū)處處理外國(guó)投資相關(guān)事宜。為了方便外國(guó)投資者，DICA在仰光開(kāi)設(shè)了一站式服務(wù)中心。此外，緬甸政府明確提出要建立善治、廉潔政府。新政府頒布了《反腐敗法》，成立了反腐敗委員會(huì)，還申請(qǐng)加入采掘業(yè)透明倡議組織(EITI)并被接受為候選國(guó)，緬甸反腐工作取得了一定進(jìn)展。在世界銀行世界治理指數(shù)排名中，緬甸在控制腐敗方面得分從2011年的0.47分增加到2013年的12.44分(滿分為100分)。②WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月11日)

三是改善外國(guó)直接投資的金融環(huán)境。從2012年開(kāi)始，緬甸政府除了統(tǒng)一匯率外，還逐步放松對(duì)銀行從事國(guó)際銀行業(yè)務(wù)的管制。緬甸中央銀行授權(quán)15家私營(yíng)銀行設(shè)立外幣帳戶和開(kāi)展對(duì)外銀行業(yè)務(wù)，它們無(wú)須經(jīng)中央銀行批準(zhǔn)即可開(kāi)展國(guó)際經(jīng)常性支付與轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)(此前只授權(quán)給3家國(guó)有銀行)。③OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.184.緬甸政府還計(jì)劃建立股票市場(chǎng)，2013年7月頒布了《證券交易法》，2015年10月股票市場(chǎng)將開(kāi)市。同時(shí)，緬甸政府逐步向外國(guó)銀行開(kāi)放金融市場(chǎng)。截至2014年6月，有39家外國(guó)銀行在緬甸開(kāi)設(shè)了代表處;2014年10月，有9家外國(guó)銀行獲準(zhǔn)在緬甸營(yíng)業(yè)。此外，緬甸政府十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新政府除了加大政府投入外，還通過(guò)向私營(yíng)資本開(kāi)放、改組管理機(jī)構(gòu)、制訂新的行業(yè)法律和發(fā)展規(guī)劃、放開(kāi)價(jià)格等措施，努力改善交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。④Government of Myanmar，F(xiàn)ramework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，pp.26-28.目前緬甸整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施雖然仍很落后，但正在逐步改善，如2014年1月挪威的Telenor電信公司和卡塔爾的Ooredoo電信公司獲準(zhǔn)投資緬甸移動(dòng)通信服務(wù)業(yè)，這將有助于改善其落后的面貌。

緬甸自然資源和歷史文化資源豐富、勞動(dòng)力成本低、地處經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，仍是世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家，因此具有很大的發(fā)展?jié)摿?。隨著新政府民主改革的推進(jìn)和民族和解政策的實(shí)施，西方國(guó)家基本解除了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，為西方資本進(jìn)入緬甸掃清了法律障礙;新政府的改革還初步釋放了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ⒏纳屏送鈬?guó)直接投資環(huán)境，從而激發(fā)了外國(guó)投資者，特別是西方投資者的投資熱情;包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及鼓勵(lì)出口多樣化的政策，使外國(guó)對(duì)緬直接投資的領(lǐng)域呈現(xiàn)出多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。

三、外國(guó)對(duì)緬直接投資的制約因素

盡管緬甸投資環(huán)境有所改善，外國(guó)對(duì)緬直接投資呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是緬甸改革開(kāi)放仍處于起步階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也處于初始培育階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境比較落后，因此緬甸的整體投資環(huán)境仍比較落后。在2015年世界銀行營(yíng)商便利指數(shù)排名中，緬甸在189個(gè)經(jīng)濟(jì)體中列第177位，在東盟國(guó)家中列最后一位。⑤WBG，Doing Business2015，Going Beyond Efficiency，pp.175-228.對(duì)外國(guó)直接投資者來(lái)說(shuō)，對(duì)緬投資仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其中最突出的有4個(gè)方面。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施落后。改革開(kāi)放前，緬甸政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資少，因此緬甸成為東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)最差的國(guó)家之一，不僅現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施存量低，而且落后。在電力供應(yīng)方面，緬甸電力資源豐富，但電氣化率非常低。據(jù)2012年亞洲開(kāi)發(fā)銀行評(píng)估，緬甸僅水電潛力約1億萬(wàn)千瓦，發(fā)電潛力巨大，但2011年總裝機(jī)容量只有349.5萬(wàn)千瓦，電氣化率為26%。①ADB，Myanmar:Energy Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:ADB，2012，pp.2，23-29.改革開(kāi)放以來(lái)，緬甸增加了對(duì)電力行業(yè)的投入，但電力供應(yīng)不足的問(wèn)題并沒(méi)有明顯改善。截至2013年底，緬甸總裝機(jī)容量?jī)H為390萬(wàn)千瓦，總發(fā)電量為125億千瓦時(shí)，②MultilateralInvestmentFund，etc.，Climatescope2014，Bloomberg，2014，pp.143-144.只有不到1/3的人口能用上電，城市電氣化率約75%，而農(nóng)村電氣化率則僅有16%。③WBG，Myanmar:Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity in a Time of Transition，2015，p.41.供電不足嚴(yán)重影響了企業(yè)的生產(chǎn)。據(jù)2014年世界銀行調(diào)查，緬甸是亞洲斷電、企業(yè)自備發(fā)電設(shè)備最普遍的國(guó)家之一;94%的企業(yè)經(jīng)歷過(guò)斷電，76%的企業(yè)不得不自備備用發(fā)電設(shè)備。④WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，pp.28-29.在交通運(yùn)輸方面，緬甸內(nèi)外連通性是東南亞國(guó)家中最落后的國(guó)家之一。在東盟國(guó)家中，緬甸公路是最落后的，其總長(zhǎng)雖然從2010年的13萬(wàn)公里增加到2012年的14.87萬(wàn)公里，但公路密度仍是該地區(qū)最低的國(guó)家之一，而且僅有38.9%的公路鋪設(shè)了路面，二級(jí)和地方公路網(wǎng)路況非常差。水運(yùn)交通建設(shè)雖有進(jìn)展，如修建深水港，但大多數(shù)沿海港口設(shè)施老化，航運(yùn)輔助和安全設(shè)施仍很落后，且只有簡(jiǎn)單的非機(jī)械化裝卸設(shè)備，而內(nèi)河港口只有諸如碼頭、踏板等基本設(shè)施，根本沒(méi)有現(xiàn)代化的裝卸設(shè)備。鐵路網(wǎng)1988～2014年幾乎增加了2倍，總里程達(dá)到3772公里，但路況差，且機(jī)車車輛以及信號(hào)、通信設(shè)施老化，運(yùn)輸效能低:從仰光乘坐火車到內(nèi)比都需要9小時(shí)，而乘坐公路交通工具則只需要5小時(shí);2008～2012年客運(yùn)列車的運(yùn)量甚至連續(xù)下降。空運(yùn)面臨外國(guó)旅游人數(shù)激增的嚴(yán)峻考驗(yàn)，空中管制設(shè)施和助航設(shè)施亟需改善。與鄰國(guó)的交通連通性也有限。東盟公路網(wǎng)緬甸境內(nèi)仍有201公里沒(méi)有完工;緬甸連接中國(guó)、印度和泰國(guó)的鐵路線以及連接新加坡到中國(guó)昆明的丹彪扎亞—三塔鐵路線仍沒(méi)有規(guī)劃。⑤交通運(yùn)輸方面的情況參見(jiàn)ADB，Myanmar:Unlocking the Potential，Mandaluyong City，Philippines:2014，pp.138-140;ADB，Myanmar:Transport Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:Asian Development Bank，2012.因此，總體上看，緬甸交通運(yùn)輸仍很落后。在世界銀行物流績(jī)效指數(shù)排名中，緬甸2010年和2012年在158個(gè)經(jīng)濟(jì)體中分別列第149位和第129位，2014年在163個(gè)國(guó)家中列第145位，排名遠(yuǎn)低于東亞和太平洋地區(qū)其他國(guó)家。⑥WBG，“International LPI from 2007 to 2014”，http://lpi.worldbank.org/sites/default/files/International_LPI_from_2007_to_2014.xlsx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月10)在通信方面，普及率仍很低。2011年，緬甸僅2.6%的人擁有移動(dòng)電話，1.08%的人擁有固定電話，0.06%的人使用寬帶互聯(lián)網(wǎng)。⑦OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.233.緬甸新政府雖然制定了雄心勃勃的電信發(fā)展規(guī)劃，但2013年仍只有13%的人擁有移動(dòng)電話，1%的人使用互聯(lián)網(wǎng)。⑧WBG，World Development Indicators 2015，International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2015，p.100.2013年10月，緬甸政府頒布《電信法》，向私營(yíng)企業(yè)開(kāi)放電信市場(chǎng)。隨著挪威的Telenor電信公司和卡塔爾的Ooredoo電信公司進(jìn)入，緬甸移動(dòng)通信服務(wù)將得到改善，但緬甸道路交通落后，各省/邦管理不同，再加上人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低，居民消費(fèi)能力有限，緬甸電信業(yè)發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。⑨Robert Clark，“Telecoms Sector Highlights Challenges and Opportunities in Myanmar”，HKTDC Research，December 17，2014.

第二，技術(shù)人才短缺。緬甸人力資源豐富，且勞動(dòng)力成本低。2013年，15歲以上的勞動(dòng)力人口占總?cè)丝诘?9%，青年(15～24歲)識(shí)字率達(dá)96%，勞動(dòng)力成本是世界上最低的3個(gè)國(guó)家之一(另2個(gè)為孟加拉、柬埔寨)，[10]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.115;Verisk Maplecrof，t“Labour Costs Lowest in Myanmar，Bangladesh，and Cambodia，Least Competitive in Italy，F(xiàn)rance-Global Ranking”，http://maplecroft.com/portfolio/new-analysis/2015/02/04/labour-costs-lowest-myanmar-bangladesh-and-cambodia-least-competitive-italy-franceglobal-ranking/.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月10日)但除了基本的讀寫(xiě)和計(jì)算外，更高水平的技能則有限:65%的戶主僅受過(guò)初等教育或更少的教育，受過(guò)中學(xué)或中學(xué)以上教育的戶主僅約15%;在農(nóng)村地區(qū)情況更遭，75%的農(nóng)村居民僅受過(guò)初等教育或更少的教育，而城市居民受過(guò)初等教育的占37%;只有11%的青年能夠上大學(xué)，受過(guò)高等教育的學(xué)生比率遠(yuǎn)低于東盟其他鄰國(guó)。[11]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.115-120.調(diào)查顯示:緬甸缺乏技術(shù)工人的企業(yè)占57%，而酒店與餐館業(yè)和建筑業(yè)缺乏技術(shù)工人的企業(yè)占比更高，分別為61%和66%;41%的企業(yè)認(rèn)為技術(shù)工人缺乏嚴(yán)重或非常嚴(yán)重而阻礙了企業(yè)的運(yùn)營(yíng);計(jì)算機(jī)和信息通信技術(shù)是最缺乏的技術(shù)，幾乎涵蓋了所有類型的職業(yè)，企業(yè)中13%的中低管理層、36%的技術(shù)工人缺乏這方面的技術(shù)。①OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.123-124.因技術(shù)人才嚴(yán)重短缺，近49%的企業(yè)不得不雇用非技術(shù)工人。②WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，WBG，January 2015，p.36.緬甸新政府雖然采取一系列措施加強(qiáng)人才培養(yǎng)，如增加教育投入、改革教育體制、提高教學(xué)質(zhì)量、加強(qiáng)職業(yè)教育與培訓(xùn)等，但教育投入見(jiàn)效慢，因此很難在短期內(nèi)解決技術(shù)工人缺口問(wèn)題。緬甸新《外國(guó)投資法》規(guī)定外國(guó)投資企業(yè)應(yīng)優(yōu)先錄用緬甸公民:在聘用專業(yè)技術(shù)人員時(shí)，在營(yíng)業(yè)的前兩年雇用緬甸員工的比例不低于25%，隨后兩年不低于50%，第五年和第六年不低于75%;同時(shí)，外資企業(yè)有責(zé)任培訓(xùn)緬甸員工，以提高他們的技術(shù)水平。③Foreign Investment Law，Myanmar Legal，2012，p.8.這對(duì)外資企業(yè)無(wú)疑是一種挑戰(zhàn)。

第三，政府治理能力不足。一是管理復(fù)雜，辦事效率低。除了《外國(guó)直接投資法》外，外國(guó)對(duì)緬投資根據(jù)投資對(duì)象和領(lǐng)域不同適用的法律不同，在某些領(lǐng)域投資要遵守《緬甸公司法》，與國(guó)有企業(yè)合資要遵守《特殊公司法》。除經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資和外國(guó)與國(guó)有企業(yè)合資外，其他外國(guó)投資均由MIC審批。MIC由13名成員組成，而申請(qǐng)報(bào)告所需材料多，審批程序復(fù)雜;對(duì)限制進(jìn)入的領(lǐng)域，MIC還必須征求相關(guān)地區(qū)居民或公民社會(huì)、政府其他部、省或邦政府或內(nèi)比都議會(huì)的意見(jiàn)，如所有涉及種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械的生產(chǎn)與銷售，以及農(nóng)作物種植和農(nóng)業(yè)機(jī)械化項(xiàng)目均必須首先經(jīng)農(nóng)業(yè)與灌溉部批準(zhǔn)。因此，投資申請(qǐng)批準(zhǔn)程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)、成本高。此外，在辦理建筑許可證、獲得電力供應(yīng)、財(cái)產(chǎn)登記、處理破產(chǎn)等問(wèn)題時(shí)也面臨同樣的問(wèn)題。④WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.在2011～2013年世界銀行世界治理指數(shù)中，緬甸在管理質(zhì)量、政府效率方面得分均沒(méi)有超過(guò)6分(滿分為100分);⑤WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月11日)二是法治水平不高。一方面，法制體系還不健全。新政府上臺(tái)以來(lái)雖制定了大量的法律法規(guī)，僅2014年就有30多部法律法規(guī)付諸實(shí)施，法制建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，但仍有一些法律明顯過(guò)時(shí)或缺失，如《合同法》、《財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法》、《緬甸公司法》等甚至是殖民時(shí)代制定的。另一方面，法治水平?jīng)]有得到相應(yīng)提高?！熬挼槿狈Κ?dú)立、公正、有效的司法體系，而這不僅是向民主過(guò)渡所必須的，也是維護(hù)法治所必須的”。⑥Tomás Ojea Quintana，Progress Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Myanmar，United Nations General Assembly，March 7，2012，p.4.在2011～2013年世界銀行世界治理指數(shù)排名中，緬甸在法治方面3年得分別僅為3.76、6.16、10.9(滿分為100分)，遠(yuǎn)低于東盟其他國(guó)家;在2015年世界銀行營(yíng)商便利指數(shù)中，緬甸在合同執(zhí)行方面在189個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第185位。⑦WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月11日);WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.三是腐敗問(wèn)題嚴(yán)重。新政府在反腐方面取得了一定的成效，但腐敗問(wèn)題仍很嚴(yán)重。2014年6月，吳登盛在一次講話中說(shuō):“在緬甸，腐敗比恐怖主義對(duì)國(guó)家的威脅更大?！雹唷癙resident Warns of Tough Action against Graft，Bribery in Bureaucracy”，Mizzima News，August 21，2014.在2013年世界銀行世界治理指數(shù)排名中，在控制腐敗方面緬甸在東盟國(guó)家中仍排名最后一位。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和緬甸商會(huì)聯(lián)合會(huì)對(duì)3000多家企業(yè)的調(diào)查顯示，約20%的企業(yè)認(rèn)為腐敗非常嚴(yán)重阻礙了它們的經(jīng)營(yíng)，60%的企業(yè)稱在注冊(cè)、取得執(zhí)照或許可證時(shí)不得不行賄。⑨Jared Ferrie，“Corruption the Biggest Concern for Myanmar Businesses– Survey”，Reuters News，May 6，2014.

第四，政治上存在不穩(wěn)定因素。新政府上臺(tái)以來(lái)，緬甸社會(huì)整體上雖然相對(duì)穩(wěn)定，但武裝沖突時(shí)有發(fā)生，而且還存在一些不穩(wěn)定的潛在因素。一是武裝沖突時(shí)有發(fā)生。政府雖與絕大多數(shù)少數(shù)民族武裝組織達(dá)成了?；饏f(xié)議，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的和平。事實(shí)上，2011年以來(lái)，政府軍與克欽邦武裝組織以及果敢武裝組織發(fā)生多次武裝沖突;2012年6月，若開(kāi)邦穆斯林羅興亞人與佛教徒發(fā)生大規(guī)模武裝沖突。緬甸民族矛盾和族群矛盾根深蒂固，很難短期內(nèi)解決，是社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素。二是2015年11月大選存在變數(shù)。一方面，反對(duì)派強(qiáng)烈要求修改憲法。2015年4月，吳登盛總統(tǒng)主持了6方會(huì)談(全國(guó)民主聯(lián)盟主席昂山素季、議會(huì)議長(zhǎng)兼人民院議長(zhǎng)吳瑞曼、民族院議長(zhǎng)吳欽昂敏、國(guó)防軍司令敏昂萊、少數(shù)民族議員代表埃貌)，討論了修憲問(wèn)題，但如何修憲仍不得而知。如果選舉前沒(méi)有修憲，或者修憲沒(méi)有滿足反對(duì)派的要求，那么反對(duì)派可能會(huì)抵制大選或指責(zé)大選不自由、不公正，從而造成政局不穩(wěn)。另一方面，即使修憲滿足了反對(duì)派的要求，大選后緬甸能否維持政局穩(wěn)定仍存在變數(shù)。如果聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨贏得大選，反對(duì)派也接受選舉結(jié)果，緬甸將會(huì)維持目前改革開(kāi)放的良好發(fā)展態(tài)勢(shì);如果反對(duì)派不接受選舉結(jié)果，可能會(huì)造成政局動(dòng)蕩;如果昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟贏得大選，并取得政權(quán)，全國(guó)民主聯(lián)盟雖不會(huì)改變經(jīng)濟(jì)改革的基本政策，①全國(guó)民主聯(lián)盟在經(jīng)濟(jì)改革的重大問(wèn)題上與現(xiàn)政府并沒(méi)有什么原則分歧，參見(jiàn) Simon Roughneen，“Myanmar’s Economic Policy:Suu Kyi’s Drops First Hints on Plans”，Nikkei Report，F(xiàn)ebruary 27，2015.但它是一個(gè)沒(méi)有執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的政黨，而且在少數(shù)民族眼里它是緬族人的政黨，因此其能否處理好與聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨、軍方、少數(shù)民族的關(guān)系，維持政局穩(wěn)定，充滿了未知數(shù)。三是緬甸正處于政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的痛苦期，各種矛盾容易激化，各政治力量為了自身利益或拉選票，往往去迎合一些民眾非理性的要求。緬甸政府不遵守商業(yè)信譽(yù)，單方面廢除已簽署的合同，在很大程度上源于此。對(duì)外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一種潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、啟 示

如上所述，目前中國(guó)是緬甸最大的投資國(guó)，但2011年以來(lái)中國(guó)對(duì)緬直接投資，無(wú)論是協(xié)議投資量還是投資流量的占比均呈下降趨勢(shì)，面臨著新的挑戰(zhàn)。除了緬甸現(xiàn)存制約外國(guó)直接投資的因素外，中國(guó)對(duì)緬直接投資還面臨著緬甸外國(guó)投資來(lái)源多元化而帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)壓力和緬甸民眾對(duì)中國(guó)的負(fù)面看法，特別是后者。有緬甸學(xué)者指出，緬甸民眾對(duì)中國(guó)存在明顯的負(fù)面看法，公共媒體甚至表現(xiàn)出了反華情緒，“這種反華情緒已成為一種比短暫輿論更牢固的看法”。②Min Zin，“Burmese Attitude toward Chinese:Portrayal of the Chinese in Contemporary Cultural and Media Works”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Volume 31，Number 1，p.127.

緬甸民眾對(duì)中國(guó)負(fù)面看法的形成有多方面原因，但中國(guó)對(duì)緬直接投資本身存在的問(wèn)題不可忽視。一項(xiàng)調(diào)查顯示，“參與調(diào)查的民眾較為普遍地對(duì)中國(guó)近20年來(lái)對(duì)緬投資存在不滿”。③盧光盛、李晨陽(yáng)、金珍:“中國(guó)對(duì)緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第25頁(yè)。緬甸是世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，2011年以來(lái)緬甸經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，展現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿Γ叫柰鈬?guó)直接投資，而中國(guó)擁有雄厚的資本和優(yōu)質(zhì)的富余產(chǎn)能，且正在加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，因此中國(guó)應(yīng)根據(jù)緬甸改革開(kāi)放的新形勢(shì)和投資環(huán)境的新變化，秉承“親、誠(chéng)、惠、容”理念，調(diào)整對(duì)緬投資策略，逐步改變緬甸民眾對(duì)中國(guó)的負(fù)面看法，擴(kuò)大與緬甸的投資合作。

第一，投資應(yīng)與緬甸國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略契合。緬甸新政府開(kāi)啟第二階段改革后，正在改變資源依賴型發(fā)展戰(zhàn)略，采取包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和非資源產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)以人為本，并把促進(jìn)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及通過(guò)農(nóng)業(yè)改革實(shí)現(xiàn)減貧和農(nóng)村發(fā)展作為政府政策的重點(diǎn)。目前，中國(guó)對(duì)緬直接投資主要集中在油氣、電力、礦產(chǎn)等資源性行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)對(duì)緬直接投資，電力行業(yè)占63%，油氣行業(yè)占25%，采礦行業(yè)占11%。④Yu Yin，“Introduction of Chinese Investment in Myanmar”，http://www.siemenpuu.org/sites/prod.siemenpuu.org/files/page_files/chinese_investments_in_myanmar_yu_yin_myanmar_seminar_30_sep_2014_0.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2015年5月11日)投資過(guò)于集中在資源性行業(yè)容易被外界解讀為資源掠奪。調(diào)查顯示，75.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中國(guó)投資緬甸是為了獲取資源。⑤盧光盛、李晨陽(yáng)、金珍:“中國(guó)對(duì)緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第18頁(yè)。一位西方學(xué)者甚至攻擊中國(guó)對(duì)緬直接投資包含著“攫取自然資源的戰(zhàn)爭(zhēng)”。⑥Travis Mitchell，Chinese Foreign Direct Investment in Myanmar:Remarkable Trends and Multilayered Motivations，Graduate School，Department of Political Science，Lund University，2012，p.12.因此，中國(guó)企業(yè)應(yīng)積極拓寬對(duì)緬投資領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、物流業(yè)等非資源性行業(yè)的投資，積極支持緬甸國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，幫助緬甸盡早實(shí)現(xiàn)脫貧減困目標(biāo)。

第二，投資主體和投資方式應(yīng)多樣化。中國(guó)對(duì)緬投資協(xié)議主要是緬甸改革開(kāi)放前簽訂的，合作對(duì)象主要是軍政府，投資的主體又主要是國(guó)有企業(yè)。中國(guó)對(duì)緬投資的3個(gè)大型項(xiàng)目密松水電站、中緬油氣管道、萊比塘銅礦的投資額高達(dá)70多億美元，而投資企業(yè)中國(guó)電力投資集團(tuán)公司、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、萬(wàn)寶礦產(chǎn)公司均為國(guó)有企業(yè)，投資合作的對(duì)象分別是緬甸第一電力部、緬甸能源部和軍方的緬甸聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)控股有限公司。在緬甸民眾看來(lái)，軍政府和軍方就等于專制獨(dú)裁，所簽協(xié)議不公開(kāi)、不透明，罔顧地方和民眾利益。因此，盡管中國(guó)是本著不干涉內(nèi)政的原則發(fā)展與緬甸的關(guān)系，但是緬甸民眾認(rèn)為中國(guó)實(shí)際上是支持軍政府。調(diào)查顯示，82.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中國(guó)對(duì)緬投資“幫助的主要是軍政府，而不是民眾”。①盧光盛、李晨陽(yáng)、金珍:“中國(guó)對(duì)緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第19頁(yè)。改革開(kāi)放后，緬甸政治生態(tài)雖然發(fā)生了很大變化，但中國(guó)對(duì)緬投資的主體和方式仍應(yīng)多樣化。從投資主體看，應(yīng)改變主要由大型國(guó)有企業(yè)投資緬甸的局面，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。中國(guó)國(guó)有大型企業(yè)富可敵國(guó)，它們的投資容易使緬甸民眾擔(dān)心其國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈受中國(guó)控制，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)投資緬甸，可減少他們的這種疑懼，逐步改變他們對(duì)中國(guó)的負(fù)面看法。從投資方式看，應(yīng)采取獨(dú)資、合資、合作、并購(gòu)、參股等多種形式，特別是與其他國(guó)家合資的方式，以降低風(fēng)險(xiǎn)。中緬油氣管道項(xiàng)目雖然遇到了很大阻力，但沒(méi)有出現(xiàn)密松水電站和萊比塘銅礦項(xiàng)目那樣的后果，其中一個(gè)重要原因是該項(xiàng)目由中、緬、韓、印四國(guó)六方出資共建。正如一位學(xué)者所言:“其他國(guó)家的參與有效降低了中國(guó)單獨(dú)建造的風(fēng)險(xiǎn)?！雹赮un Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，p.8.調(diào)查顯示，絕大多數(shù)受調(diào)查民眾認(rèn)為中國(guó)對(duì)緬投資“可以和西方企業(yè)合作開(kāi)展，以做得更好”。③盧光盛、李晨陽(yáng)、金珍:“中國(guó)對(duì)緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第24頁(yè)。

第三，投資項(xiàng)目應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。一方面，投資項(xiàng)目的選擇應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。中國(guó)對(duì)緬投資或計(jì)劃投資的一些項(xiàng)目，在緬甸民眾看來(lái)，并不是互利共贏或緬甸最急需的，中國(guó)獲得的利益更大。如調(diào)查顯示，87.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中緬油氣管道不是互利共贏或緬甸最急需的，只有17.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為修建昆明-皎漂鐵路和公路項(xiàng)目對(duì)緬甸社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用巨大，多數(shù)受調(diào)查民眾希望外國(guó)直接投資能幫助緬甸提高自身的發(fā)展能力，解決貧困等與民眾切身利益相關(guān)的問(wèn)題。④盧光盛、李晨陽(yáng)、金珍:“中國(guó)對(duì)緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第22～23頁(yè)。另一方面，項(xiàng)目合作應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。由于中國(guó)對(duì)緬投資多數(shù)協(xié)議是和軍政府簽訂，再加上投資企業(yè)本身考慮不周，因此出現(xiàn)了項(xiàng)目運(yùn)作不透明、拆遷補(bǔ)償不公，以及對(duì)利益分配、地方利益、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、當(dāng)?shù)匚幕戎匾暡粔虻葐?wèn)題。上述中國(guó)投資的3個(gè)大型項(xiàng)目均在不同程度上出現(xiàn)了這方面的問(wèn)題。萊比塘銅礦停工后，根據(jù)緬甸調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告建議，中方企業(yè)減少利潤(rùn)份額，并對(duì)環(huán)境保護(hù)、拆遷補(bǔ)償、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行必要的調(diào)整和改進(jìn)后重新修協(xié)議才得以復(fù)工，就說(shuō)明了這一點(diǎn)。密松水電站項(xiàng)目和中緬油氣管道項(xiàng)目同樣存在這方面的問(wèn)題。⑤Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，pp.7-9.

目前，緬甸正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾、民族矛盾、宗教矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，由于政府治理能力有限，再加上公民社會(huì)、非政府組織活躍，這些矛盾容易激化，社會(huì)輿論也容易出現(xiàn)民粹化傾向;同時(shí)，緬甸改革開(kāi)放雖處于起步階段，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則、規(guī)范正在逐步建立，法制化正在加強(qiáng)，民眾對(duì)外國(guó)投資者的要求越來(lái)越高。投資項(xiàng)目的選擇與合作，如果得不到民眾的支持，不僅很難實(shí)施，還會(huì)強(qiáng)化他們對(duì)中國(guó)的負(fù)面看法。因此，中國(guó)企業(yè)對(duì)緬投資，應(yīng)根據(jù)緬甸改革開(kāi)放的新形勢(shì)和投資環(huán)境的新變化，堅(jiān)持正確的義利觀，本著互惠互利的原則，遵守緬甸的法律、法規(guī)，尊重緬甸的文化和風(fēng)俗習(xí)慣，照顧到緬甸民眾的關(guān)切，以爭(zhēng)取民心，創(chuàng)造良好的民意環(huán)境。