規(guī)范審理程序 切實維護(hù)環(huán)境公共利益

姜青新

為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律的規(guī)定，結(jié)合審判實踐，2015年1月6日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》已于2014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日起施行。

《解釋》共35個條文，主要對社會組織可提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟案件可跨行政區(qū)劃管轄、同一污染環(huán)境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車”、 減輕原告訴訟費用負(fù)擔(dān)等四方面內(nèi)容作出了規(guī)定。

《解釋》明確社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟需要的條件

關(guān)于社會組織的類型。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》的規(guī)定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環(huán)境民事公益訴訟。但本司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型之內(nèi)，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

關(guān)于“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”的范圍。環(huán)境保護(hù)法使用的是“設(shè)區(qū)的市級”而非“設(shè)區(qū)的市”，因此，只要在行政區(qū)劃的等級上與設(shè)區(qū)的市相當(dāng)即符合法定要求。具體而言，“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區(qū)、直轄市的民政廳或民政局，四個直轄市的區(qū)民政部門，設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)的民政部門以及不設(shè)區(qū)的地級市的民政部門。

《解釋》明確環(huán)境民事公益訴訟級別管轄和地域管轄

關(guān)于級別管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執(zhí)行難度較大，社會關(guān)注度高，因此原則上應(yīng)由中級以上人民法院管轄。但考慮到一些基層人民法院較早建立了專門的環(huán)保法庭，在審理環(huán)境民事公益訴訟方面已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，故中級人民法院可以依據(jù)民事訴訟法第三十八條的規(guī)定，在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件通過一案一指的方式裁定交給基層人民法院審理。

關(guān)于地域管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟本質(zhì)上屬于侵權(quán)糾紛性質(zhì)，按照民事訴訟法關(guān)于侵權(quán)案件管轄的規(guī)定，應(yīng)由侵權(quán)行為地或則被告住所地人民法院管轄，侵權(quán)行為地包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地。如果同一原告或者不同原告對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。

《解釋》對跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題有相應(yīng)的制度設(shè)計

關(guān)于跨行政區(qū)劃集中管轄問題。水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用卻是以行政區(qū)劃為界限，此種行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃污染不能得到有效的解決。黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，十八屆四中全會決定進(jìn)一步提出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。為此，本司法解釋專門規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。即經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內(nèi)跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)案件。

《解釋》規(guī)范司法實踐中的鑒定問題

環(huán)境民事公益訴訟審判實踐中反映最為強(qiáng)烈的是鑒定難、鑒定貴問題，包括缺乏專業(yè)化的、具有公信力的司法鑒定機(jī)構(gòu)，沒有規(guī)范的評估標(biāo)準(zhǔn)體系，并且鑒定周期長、費用高，客觀上使得當(dāng)事人望訴止步。為解決鑒定難、鑒定貴問題，充分維護(hù)環(huán)境公共利益，司法解釋規(guī)定了以下四方面措施加以解決：一是對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以依職權(quán)委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。二是對于應(yīng)由原告負(fù)擔(dān)的鑒定費用，人民法院還可以從其他環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能（以下簡稱服務(wù)功能損失）等款項中酌情予以支付。三是保障當(dāng)事人要求專家出庭發(fā)表意見的權(quán)利，對于符合條件的申請應(yīng)及時通知專家出庭就鑒定意見和專業(yè)問題提出意見，專家意見經(jīng)質(zhì)證，可以作為認(rèn)定事實的根據(jù)。四是對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

《解釋》規(guī)定恢復(fù)原狀這一責(zé)任方式并保證執(zhí)行的效果

環(huán)境民事公益訴訟案件具有恢復(fù)性這一顯著特點，其追求的審判目標(biāo)是要恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，這就決定了恢復(fù)原狀在司法解釋規(guī)定的六種責(zé)任承擔(dān)方式中處于核心地位。適用恢復(fù)原狀這一責(zé)任方式應(yīng)遵循以下原則：一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，被告首先應(yīng)當(dāng)采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)種復(fù)綠。二是出現(xiàn)部分或全部無法原地原樣恢復(fù)情形的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復(fù)的，可以在異地按照相同種類、數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)種復(fù)綠。

為確保恢復(fù)原狀責(zé)任方式的執(zhí)行效果，司法解釋采取了以下兩方面措施：一是修復(fù)主體多元化。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用。

《解釋》規(guī)定環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)?？顚Ｓ?/p>

由于環(huán)境民事公益訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，故被告支付的環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)當(dāng)專門用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，而不能由原告直接領(lǐng)取，以防止出現(xiàn)挪作他用的情形。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，昆明市設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟(jì)專項基金，無錫則設(shè)立了財政專戶。人民法院判決的環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項向上述專戶或基金支付，主要用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，同時，提起其他環(huán)境民事公益訴訟的原告在訴訟中所需的調(diào)查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等必要費用，也可以酌情從上述款項中支付，以鼓勵環(huán)保社會組織積極參與維護(hù)環(huán)境公共利益。

《解釋》強(qiáng)調(diào)環(huán)境民事公益訴訟中要合理發(fā)揮法院的職能作用

環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性決定了人民法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內(nèi)發(fā)揮職能作用，防止因原告訴訟能力欠缺或不作為導(dǎo)致環(huán)境公共利益得不到有效維護(hù)。本司法解釋從以下四個方面作了規(guī)定：一是行使釋明權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟的目的是為了防止生態(tài)環(huán)境遭受破壞以及在生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭受損害的情況下加以修復(fù)。因此，原告提起環(huán)境民事公益訴訟首先應(yīng)請求被告停止侵害、恢復(fù)原狀，如果其訴訟請求中缺少這些必要的內(nèi)容，不足以保護(hù)社會公共利益的，人民法院可以向其釋明予以變更或者追加。二是依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和委托鑒定。對于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。此外，對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院還可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。三是對當(dāng)事人的處分權(quán)進(jìn)行適度限制。包括對于原告的自認(rèn)是否有損社會公共利益進(jìn)行審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，以及對當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議進(jìn)行公告并對協(xié)議的內(nèi)容依職權(quán)進(jìn)行審查。四是主動移送執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟生效裁判的執(zhí)行關(guān)系到環(huán)境公共利益能否得到及時維護(hù)，因此無需原告申請，應(yīng)由人民法院依職權(quán)移送執(zhí)行。即由審判人員直接移送執(zhí)行人員。（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net