競爭中立條款與國企改革

美歐主導(dǎo)的大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（包括TPP和TTIP）試圖通過競爭中立規(guī)則削弱擁有大量國有經(jīng)濟(jì)國家（特別是中國）的國際競爭力，主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理。對此，中國目前不論是國際層面還是國內(nèi)層面都還沒有形成有針對性的應(yīng)對規(guī)則。中國的國企改革一直是圍繞著國有資產(chǎn)的資本化和市場化進(jìn)行的，這符合競爭中立的基本要求。但是，中國競爭中立理念的普及和競爭中立體系的建立，還有待于進(jìn)一步的國企改革。當(dāng)前最緊要的應(yīng)是實(shí)現(xiàn)國企“分類管理”，將國有企業(yè)準(zhǔn)確劃分為非競爭性國企和競爭性國企，并明確只有后者適用“競爭中立”。此外，中國還可以借助于國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的“試驗(yàn)”探索國有企業(yè)的競爭中立。在國際層面，在參與自貿(mào)協(xié)定談判時(shí)，中國可以提出符合自身需求的競爭中立主張。

競爭中立條款及其沖擊

基于對公開、公平和競爭性國際市場的共同信念，美國和歐盟在競爭中立問題上的立場基本一致。雙方都試圖通過它們主導(dǎo)的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”（TTIP）談判，引領(lǐng)國有企業(yè)的全球競爭規(guī)則，成為其他國家效仿的標(biāo)桿。一旦這兩大協(xié)議達(dá)成，對于中國這樣擁有大量國有企業(yè)的國家而言將是重大沖擊，因?yàn)檫@將極大地削弱國有企業(yè)參與全球競爭的能力，削弱發(fā)展中國家的國際競爭力。

TPP中的競爭中立談判基本上以《美-韓自貿(mào)協(xié)定》和《美-新自貿(mào)協(xié)定》為“出發(fā)點(diǎn)”。其中最主要的條款體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）每一締約方應(yīng)確保其設(shè)立或維持的任何國有企業(yè)在行使被授權(quán)的政府權(quán)力或者在出售商品或服務(wù)時(shí)提供非歧視待遇。其中，國有企業(yè)很可能被定義為“政府擁有過半數(shù)的表決權(quán)”。（2）每一締約方應(yīng)確保任何指定的私人壟斷或政府壟斷完全基于商業(yè)考慮開展行為，不得歧視，不得利用壟斷地位實(shí)施反競爭行為。（3）應(yīng)一方的請求，任何締約方應(yīng)給另一方提供以下信息：競爭執(zhí)法信息、免除和豁免競爭法的情形、任何政府層級的國有企業(yè)和指定壟斷情況。并且，每一締約方應(yīng)確保所有認(rèn)定違反競爭法的最終行政決定以書面形式列明決定據(jù)以作出的事實(shí)依據(jù)、推理和法律分析。根據(jù)披露的最新版本，TPP還為廢除締約方國有企業(yè)的優(yōu)惠待遇設(shè)置了3到5年的過渡期，在此期間督促新興市場開放市場。

在競爭中立問題上，TPP的提案很可能成為TTIP討論的基礎(chǔ)。根據(jù)最新披露的版本，TTIP在競爭中立問題上主要試圖“明確規(guī)定相關(guān)條文處理反壟斷法適用于國有企業(yè)和被授予獨(dú)占權(quán)或特權(quán)的企業(yè)（后者基本等同于TPP中的制定壟斷）”。此外，TTIP還可能在以下方面取得突破：（1）建立規(guī)則規(guī)范政府向國有企業(yè)和被授予獨(dú)占權(quán)或特權(quán)的企業(yè)提供財(cái)政的或非財(cái)政的（比如監(jiān)管）的優(yōu)惠;（2）當(dāng)證明政府對上述企業(yè)和民營企業(yè)存在歧視性待遇，或上述企業(yè)“不給予商業(yè)考慮行為”時(shí)，確保政府對這些企業(yè)的行為負(fù)責(zé);（3）構(gòu)建透明度和正當(dāng)程序規(guī)則，確保反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不像“黑箱”一樣運(yùn)作;（4）引入競爭評估/競爭審查機(jī)制，對新的規(guī)制措施可能對競爭和市場產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估;（5）信息分享和爭端解決機(jī)制。

中國在競爭中立問題上的既有探索和不足

在國際層面，目前，中國在建自貿(mào)區(qū)18個(gè)，涉及31個(gè)國家和地區(qū)。其中，已簽署自貿(mào)協(xié)定12個(gè)，涉及20個(gè)國家和地區(qū)。但是，中國只在兩個(gè)已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中加入了競爭章節(jié)，即《中國-冰島自由貿(mào)易協(xié)定》和《中國-瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》。并且這兩個(gè)協(xié)定在競爭問題上只做了原則性的表述，沒有規(guī)定正當(dāng)程序規(guī)則，也沒有具體的執(zhí)法合作規(guī)則。

由歐盟十國發(fā)起，包括中、日、韓等國家在內(nèi)的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP），在很大程度上被認(rèn)為是對TPP和TTIP的“補(bǔ)充”乃至“替代”。但是，由于RCEP的成員主要是發(fā)展中成員，競爭條款相比于直接削減貿(mào)易和投資壁壘的條款而言是次要的。顯然，RECP成員都明白，如果試圖糾結(jié)于推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的競爭條款，無疑會延緩談判，并弱化對更重要和更根本的降低直接貿(mào)易壁壘的談判。因此，未來RCEP的競爭規(guī)則很可能會建立在RCEP成員已經(jīng)參與的自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上。比如，《東盟-澳大利亞-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》為RCEP提供了有益的參考。該協(xié)定認(rèn)識到競爭和削減反競爭行為的重要性，但它沒有明確簽約國必須實(shí)施哪些反競爭措施，且明確排除了磋商和爭端解決條款，明確簽約國都有權(quán)自主“開發(fā)、設(shè)定、管理和執(zhí)行自己的競爭法律和政策”。因此，在競爭中立問題上，RCEP不可能對TPP和TTIP 形成沖擊。

在國內(nèi)層面，中國三十多年來的國有企業(yè)改革本身就是朝著公司化和市場化方向演進(jìn)，這符合競爭中立的基本要求。但是，中國競爭中立理念的普及和競爭中立體系的建立，還有待于進(jìn)一步的國企改革。當(dāng)前，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為本輪國企改革的核心內(nèi)容，這有利于推動(dòng)國有企業(yè)依照市場規(guī)則參與公平競爭。不過，由于國資國企改革的總腳本至今尚未敲定，混合所有制改革能夠取得多大突破仍不明確。特別是政府是否能夠拿出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)來混合、民資能占多大比例、混合后會不會受到行政干預(yù)等議題仍有待觀察。在這方面，上海的做法值得借鑒。上海相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》和《關(guān)于推進(jìn)本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見（試行）》，明確了實(shí)行國企分類管理（將國企分為競爭性、功能性和公益性三大類），并且提出對于一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，可以按照市場規(guī)則有序進(jìn)退、合理流動(dòng)。這意味著此類企業(yè)國資可以不控股?？傊?，如果混合所有制改革不能從母公司改革入手、不明確民資可以控股、不嚴(yán)格遵循公司治理規(guī)則以及明確政府對混合所有制企業(yè)不施加行使股東權(quán)以外的其他干預(yù)，那么混合所有制改革的前景依然堪憂。

中國如何應(yīng)對競爭中立的挑戰(zhàn)

迄今為止，我國國資國企改革的主線是國有資產(chǎn)的資本化（包括國有企業(yè)整體上市），即通過對國有資產(chǎn)的經(jīng)營而獲取利潤。這是導(dǎo)致國有企業(yè)秉持“做大做強(qiáng)”目標(biāo)的根源。從長遠(yuǎn)來看，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和改革的進(jìn)一步深入，以國有資產(chǎn)資本化為特征的國有企業(yè)改革，其歷史使命將告終結(jié)。理由在于，國有資本在盈利性領(lǐng)域的繼續(xù)存在，已對并必將對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力——競爭的充分性與公平性——以及社會正義構(gòu)成嚴(yán)重的威脅和損害。

一味強(qiáng)調(diào)國企改革的市場化方向而忽視了國企本應(yīng)承擔(dān)的公益責(zé)任，是當(dāng)前國企改革的最大誤區(qū)。因此，當(dāng)前最緊要的不是在全國各地普遍上馬混合所有制改革，而是先實(shí)現(xiàn)國企“分類管理”，將國有企業(yè)劃分為非競爭性國企（業(yè)務(wù)）和競爭性國企（業(yè)務(wù)），前者實(shí)行“官本位”和準(zhǔn)公務(wù)員管理，加強(qiáng)政府監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo);后者實(shí)行混合所有制改革，引入競爭中立，遵循市場原則。對于同時(shí)存在非競爭性和競爭性業(yè)務(wù)的國企而言，需要構(gòu)建兩者之間的“防火墻”機(jī)制，要求其對公共項(xiàng)目和商業(yè)行為承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，分別進(jìn)行預(yù)算并區(qū)分不同賬戶管理。與此同時(shí)，逐步建立國有資產(chǎn)的憲政治理架構(gòu)，轉(zhuǎn)由人民代表大會（而非行政部門）代表公眾行使國有產(chǎn)的所有權(quán)。

在國際層面，在參與自貿(mào)協(xié)定談判時(shí)，中國也可以提出符合自身需求的競爭中立主張。比如，在TPP和TTIP中，美歐除了將傳統(tǒng)的國有企業(yè)（政府享有所有權(quán)的企業(yè)）納入規(guī)制范疇，還提出要對指定的政府壟斷和私人壟斷進(jìn)行規(guī)范。對此，中國可以在國際談判中堅(jiān)持狹義的國有企業(yè)概念，堅(jiān)持只有政府享有“控制權(quán)”的國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)受到競爭中立規(guī)則的約束，減少國際經(jīng)濟(jì)受沖擊的范圍。與此同時(shí)，盡快通過分類管理確定公益性國企和競爭性國企的范圍。由于競爭中立僅適用于從事“商業(yè)活動(dòng)”的國有企業(yè)，不適用履行公共職能或從事公益性活動(dòng)的國有企業(yè)。分類管理能夠在最大程度上減少競爭中立的沖擊。

最后，中國還可以借助于國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的“試驗(yàn)”探索國有企業(yè)的競爭中立。比如，目前上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)出臺了有關(guān)經(jīng)營者集中反壟斷審查、反價(jià)格壟斷工作和反壟斷工作聯(lián)席會議制度的相關(guān)規(guī)定。但是，上述規(guī)定只是宣示性地對自貿(mào)區(qū)內(nèi)可能存在的壟斷問題予以規(guī)范，并未在競爭中立上有所突破。實(shí)際上，作為應(yīng)對美歐大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的舉措之一，上海自貿(mào)區(qū)原本可以在競爭中立問題上作出探索和努力。比如：

（1）對自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)實(shí)施“分類管理”，明確區(qū)分競爭性國有企業(yè)（業(yè)務(wù)）和非競爭性國有企業(yè)（業(yè)務(wù)），并向社會公開。

（2）學(xué)習(xí)在投資領(lǐng)域開展的“負(fù)面清單”管理模式，制定國有企業(yè)改革的“權(quán)力清單”，在分類管理的基礎(chǔ)上，明確國有企業(yè)可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域。除了權(quán)力清單列舉的領(lǐng)域之外，國有企業(yè)都不得進(jìn)入。

（3）提高國有企業(yè)運(yùn)行的透明度。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，政府可以要求國有企業(yè)必須披露其運(yùn)作成本，包括提供公共服務(wù)的成本和商業(yè)運(yùn)作的成本，防止國有企業(yè)利用對公共服務(wù)的政府補(bǔ)貼進(jìn)行與民營企業(yè)競爭的商業(yè)行為。同時(shí)，要求國有企業(yè)嚴(yán)格遵循獨(dú)立年度審計(jì)報(bào)告，該審計(jì)報(bào)告應(yīng)該嚴(yán)格遵循其他非國有企業(yè)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）開展競爭合規(guī)（特別是政府合規(guī)）的嘗試。實(shí)踐中，既然已經(jīng)賦予上海自貿(mào)區(qū)管委會協(xié)助實(shí)施反壟斷法的職能，應(yīng)該進(jìn)一步賦予其針對自貿(mào)區(qū)的立法和政策提出意見的權(quán)力，包括評估相關(guān)規(guī)則和政策出臺可能會對公平競爭產(chǎn)生影響的權(quán)力。即在競爭中立框架下評估擬制定的規(guī)則，使國有企業(yè)的運(yùn)營環(huán)境盡量與民營企業(yè)相同。

（5）將競爭中立的理念納入到自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策（特別是針對國企的產(chǎn)業(yè)政策）之中，協(xié)調(diào)好競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。比如，逐步削減針對國有企業(yè)的融資、信貸方面的優(yōu)惠，使得“優(yōu)惠型”產(chǎn)業(yè)政策向“普惠型”產(chǎn)業(yè)政策演變。（本文受上海高校智庫項(xiàng)目、上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)“085工程”項(xiàng)目和國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（13CFX085）資助。作者應(yīng)品廣為上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究教育學(xué)院講師，上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net