新《大氣法》“新”在何處？《大氣污染防治法》出爐亮點(diǎn)頗多 已具“清潔空氣法”雛形

本刊記者 段雯娟

2015年8月29日，國(guó)家主席習(xí)近平簽發(fā)第31號(hào)“主席令”，正式發(fā)布經(jīng)十二屆全國(guó)人大十六次會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。

2014年12月，當(dāng)“大氣法”修訂草案提交到全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議時(shí)，社會(huì)各界對(duì)于當(dāng)時(shí)的修訂草案文本提出了大量意見，爭(zhēng)議之聲漸起。其修訂過(guò)程，恰逢霧霾頻發(fā)并對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钤斐奢^大困擾之時(shí)，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多場(chǎng)合被簡(jiǎn)稱為“霧霾法”。

此次通過(guò)的2015年《大氣污染防治法》雖與“清潔空氣法”尚存差距，但無(wú)疑在一些方面已經(jīng)超越了“治霾”理想，較2000年《大氣污染防治法》相比具有相當(dāng)大的進(jìn)步。

環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳：環(huán)境質(zhì)量是核心

9月6日，環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在官網(wǎng)上回應(yīng)了最新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣法》）。他強(qiáng)調(diào)，改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保工作的根本目標(biāo)?！靶隆洞髿夥ā纷プ×舜髿猸h(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)主線，為推動(dòng)大氣污染物全防全控奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。下一步，環(huán)保部還將繼續(xù)吸納社會(huì)各界的建議，把大氣污染治理水平提到新的高度?！?/p>

潘岳指出，《大氣法》修改過(guò)程中，人大立法機(jī)關(guān)對(duì)“環(huán)境質(zhì)量是核心”給予充分支持，從第一條到最后一條，通篇都是圍繞大氣質(zhì)量改善目標(biāo)這個(gè)主線展開的，其中明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達(dá)36次之多，接近全部條文的1/3，這正是此法的最大亮點(diǎn)?！洞髿夥ā访鞔_提出，防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，并規(guī)定了地方政府對(duì)轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、環(huán)保部對(duì)省級(jí)政府實(shí)行考核、未達(dá)標(biāo)城市政府應(yīng)當(dāng)編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、上級(jí)環(huán)保部門對(duì)未完成任務(wù)的下級(jí)政府負(fù)責(zé)人實(shí)行約談和區(qū)域限批等一系列制度措施，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為核心提供了法律保障。

潘岳說(shuō)，立法要對(duì)執(zhí)法真正夠用、管用。《大氣法》立法宗旨明確、制度主線清晰、監(jiān)管措施嚴(yán)密、處罰違法有力，有諸多創(chuàng)新，體現(xiàn)了中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新要求，順應(yīng)了公眾對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的新期待，明確了新時(shí)期大氣污染防治工作的重點(diǎn)，是一部符合當(dāng)前環(huán)保實(shí)際需要的法律。修法過(guò)程中，很多環(huán)保專業(yè)人士認(rèn)為當(dāng)前污染物排放總量下降，但環(huán)境質(zhì)量改善不明顯，考核質(zhì)量改善比考核總量減排便于公眾監(jiān)督，這完全正確。新《大氣法》已經(jīng)吸納了這些意見。環(huán)境質(zhì)量的改善是檢驗(yàn)環(huán)保工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部門需要在過(guò)去工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善工作思路，改進(jìn)考核方法，直接回應(yīng)公眾的期待，讓環(huán)保考核工作和老百姓的感覺直接掛鉤。

潘岳表示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大氣法修訂要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，制定中國(guó)特色的“清潔空氣法”是未來(lái)的發(fā)展方向，但飯要一口一口吃，路要一步一步走。在現(xiàn)階段立法還要考慮實(shí)際需要和現(xiàn)實(shí)可操作性，不能過(guò)于理想化。新《大氣法》已較好地體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，秉持積極穩(wěn)妥、突出重點(diǎn)、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的原則，合理構(gòu)建了大氣污染防治的制度體系?，F(xiàn)在公眾無(wú)不懷念“APEC藍(lán)”與“閱兵藍(lán)”，同時(shí)也無(wú)不憂慮藍(lán)天易逝，“好景難?！薄Ａ己铆h(huán)境質(zhì)量既要各級(jí)政府勇于擔(dān)當(dāng)，也要環(huán)保部門監(jiān)管到位；既要企業(yè)改變生產(chǎn)方式，守法達(dá)標(biāo)，還要公眾轉(zhuǎn)變生活方式，人人參與。同呼吸、共命運(yùn)，大家一同攜手留住美麗藍(lán)天。

據(jù)介紹，新法的條款數(shù)量從2000年《大氣污染防治法》的66條增加到如今的129條，在篇章結(jié)構(gòu)上增加了“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”，并對(duì)“法律責(zé)任”章節(jié)做了大量的細(xì)化和補(bǔ)充，修改幅度相當(dāng)大。就具體內(nèi)容而言，修訂后的《大氣污染防治法》的進(jìn)步主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

源頭治理發(fā)力精準(zhǔn)

在治理思路上，明確“堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地方各級(jí)布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”。這一規(guī)定呼應(yīng)了2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則。

在大氣污染防治方面將調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明對(duì)大氣污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同時(shí)，在加緊推動(dòng)“能源法”立法進(jìn)程的背景下，《大氣污染防治法》明確源頭治理和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實(shí)際上與這一正在制定的能源基本法形成關(guān)照呼應(yīng)之勢(shì)，有助于污染防治法與產(chǎn)業(yè)調(diào)控法在立法目標(biāo)和法律機(jī)制層面形成互補(bǔ)和互動(dòng)。

目前，機(jī)動(dòng)車尾氣污染和散煤燃燒污染是我國(guó)大氣污染的重要來(lái)源。但是長(zhǎng)期以來(lái)，由于機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理成效不明顯，煤炭消費(fèi)量居高不下，致使大氣污染治理困局難解。

據(jù)了解，燃油品質(zhì)直接關(guān)系到機(jī)動(dòng)車尾氣排放，為在源頭解決機(jī)動(dòng)車大氣污染問(wèn)題，該法修改后增加規(guī)定：一是制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求；二是石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。另外，為了加強(qiáng)對(duì)行駛中的機(jī)動(dòng)車尾氣排放監(jiān)管，該法還規(guī)定，在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段對(duì)行駛的機(jī)動(dòng)車的排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門予以配合。

為了控制煤炭消費(fèi)總量，減少燃煤大氣污染，該法提出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重，同時(shí)要求地方各級(jí)人民政府加強(qiáng)民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭。

“劃出重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于保護(hù)大氣質(zhì)量有著至關(guān)重要的作用。比如在京津冀地區(qū)，根據(jù)監(jiān)測(cè)和觀察，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)排放還是主要的，我們解決大氣污染防治問(wèn)題，必須找準(zhǔn)關(guān)鍵，找準(zhǔn)牛鼻子，然后有針對(duì)性地去解決。因此《大氣污染防治法》的這次修改，重點(diǎn)解決的就是工業(yè)、交通，以及燃煤污染問(wèn)題，我認(rèn)為這是找準(zhǔn)了這個(gè)問(wèn)題的所在?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文曾在接受媒體采訪時(shí)表示。

在治理手段上，聯(lián)防聯(lián)控將成新常態(tài)

在“治霾”手段上，規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施。目前的大氣污染呈現(xiàn)出大面積區(qū)域污染的態(tài)勢(shì)，各種類型的污染相互疊加，霧霾問(wèn)題亦越來(lái)越困擾著很多大中城市。為此，新法設(shè)專章規(guī)定了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和“重污染天氣應(yīng)對(duì)”，規(guī)定除了加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治外，還對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，并對(duì)重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、應(yīng)急管理體系、大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)、應(yīng)急處置等問(wèn)題作出了規(guī)定，以此回應(yīng)“治霾”呼聲。

如今，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大氣污染不再局限于單個(gè)城市內(nèi)，城市之間大氣污染變化過(guò)程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域性污染特征十分顯著。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合表示，現(xiàn)行《大氣污染防治法》缺乏大氣污染防治的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，導(dǎo)致行政轄區(qū)“各自為戰(zhàn)”，難以形成治污合力。

同在一片天空下，面對(duì)嚴(yán)重的大氣污染，任何一個(gè)人、任何一個(gè)地區(qū)都不可能獨(dú)善其身。這次新修訂的《大氣污染防治法》明確規(guī)定由國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對(duì)大氣污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同控制目標(biāo)。

“經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明可行的經(jīng)驗(yàn)，需要有法律保證，這次修訂后的《大氣污染防治法》，就是把成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所主任周珂表示，意味著我國(guó)大氣污染治理模式發(fā)生改變，將由過(guò)去屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，由單打獨(dú)斗向齊心協(xié)力、群策群力轉(zhuǎn)變。進(jìn)而言之，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制將成為我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治，合力找回藍(lán)天白云的新常態(tài)。

在法律可執(zhí)行性方面，有所提高

在法律制度和法律機(jī)制上，修訂后的《大氣污染防治法》針對(duì)一些重要的法律制度作出了完善。以排污許可制度為例，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。這較之于1989年《環(huán)境保護(hù)法》僅明確規(guī)定在兩控區(qū)對(duì)二氧化硫發(fā)排污許可證相比，對(duì)排污許可制度的規(guī)定更加完善。修訂后的《大氣污染防治法》第十九條在此基礎(chǔ)上作出了進(jìn)一步規(guī)定：“排放工業(yè)廢氣或者該法規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證?！边@實(shí)際上與《環(huán)境保護(hù)法》相呼應(yīng)，在大氣污染防治領(lǐng)域?qū)ε盼墼S可制度進(jìn)一步完善。

在立法目標(biāo)上，明確“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”。這與2000年《大氣污染防治法》相比，理順了目標(biāo)與手段之間的邏輯關(guān)系，是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。同時(shí)，新法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核；省級(jí)人民政府則對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?；诖耍瑹o(wú)論是對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治在法律層面的確認(rèn)，還是新增或者修訂關(guān)于燃煤、機(jī)動(dòng)車、船舶、揮發(fā)性有機(jī)污染物等污染源和污染物的內(nèi)容，抑或?qū)φ?zé)任的強(qiáng)化，都順利成章。就此而言，稱該法已具備“清潔空氣法”的雛形，并不為過(guò)。

一直以來(lái)，環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”，導(dǎo)致環(huán)保法罰則虛設(shè)、執(zhí)行不力。對(duì)此，中國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)于法穩(wěn)認(rèn)為，主要是因?yàn)檫^(guò)去在治理大氣污染時(shí)，往往用行政罰款方式，結(jié)果企業(yè)交完錢，還接著排放污染。因此，罰款的經(jīng)濟(jì)措施和行政的處罰措施都不能取代法律的強(qiáng)制措施。一旦嚴(yán)格執(zhí)法，我國(guó)大氣污染也好、生態(tài)環(huán)境保護(hù)也好，相信都會(huì)提升一個(gè)很高的程度。

據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，新《大氣污染防治法》規(guī)定了大量有針對(duì)性的措施，并設(shè)定了相應(yīng)的處罰責(zé)任，具體的處罰行為和種類接近90種，提高了法律的操作性和針對(duì)性。

據(jù)了解，該法取消了現(xiàn)行法律中對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的封頂限額，同時(shí)增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定。另外還增加了其它罰款新規(guī)定：造成大氣污染事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對(duì)造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。由此不難看出，對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度明顯加大。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，其中取消造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬(wàn)元上限額度，變?yōu)榘幢稊?shù)計(jì)罰，是重典治霾的具體體現(xiàn)，必將對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生極大的震懾作用。

雖然不完美，但也是一種進(jìn)步

環(huán)境管理的最終目的是環(huán)境質(zhì)量的改善，“一審稿”和“二審稿”（全國(guó)人大第一次審議和第二次審議的草案文本）中缺失掉的質(zhì)量管理和考核的內(nèi)容，在“三審”時(shí)已經(jīng)增加，并且突出體現(xiàn)在了“總則”第四條：

國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定考核辦法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，等等。

一直作為專家參與人大修法討論的環(huán)保部環(huán)規(guī)院副院長(zhǎng)兼總工王金南對(duì)記者說(shuō)：“這應(yīng)該不僅是環(huán)境保護(hù)部門的法律——盡管環(huán)保部門是該法律實(shí)施的重要主體——《大氣污染防治法》應(yīng)該是全社會(huì)防治大氣污染的行動(dòng)規(guī)則。依法治國(guó)，科學(xué)立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動(dòng)的《水污染防治法》修訂能夠見效?！?/p>

“盡管這部法律還說(shuō)不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，像對(duì)燃煤、機(jī)動(dòng)車、揮發(fā)性有機(jī)污染物等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴(yán)格執(zhí)法去實(shí)施的問(wèn)題了。”環(huán)保部污防司大氣處處長(zhǎng)祿世澤表示，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開始了，但是進(jìn)程一直比較緩慢。大氣“國(guó)十條”的出臺(tái)和實(shí)施，需要相關(guān)法律的匹配對(duì)接，因此客觀上加速了這一進(jìn)程。

“質(zhì)量考核不合格要堅(jiān)決問(wèn)責(zé)、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒有完成的情況下，不僅不應(yīng)該限批，還可以容許適當(dāng)增加排放?！?/p>

雖然“大氣法”要為大氣“國(guó)十條”提供法律依據(jù)，但多名參與修法討論的專家表示，比起可圈可點(diǎn)的大氣“國(guó)十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線不明、缺乏邏輯。

比如說(shuō)，大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物總量減排的關(guān)系，是“根本目的”與“一種手段”的關(guān)系，卻在法律地位上出現(xiàn)層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內(nèi)容不僅比重大而且成體系，是對(duì)地方政府和企業(yè)等等考核、監(jiān)督的重點(diǎn)。相反，已經(jīng)在大氣《國(guó)十條》中提出來(lái)的“質(zhì)量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權(quán)責(zé)的諸多內(nèi)容，如各種標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行等相關(guān)內(nèi)容，也都呈現(xiàn)出博弈之后語(yǔ)焉不詳?shù)木跋蟆?/p>

塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭(zhēng)議，但爭(zhēng)議之中也包含不少期望值。王金南認(rèn)為，新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認(rèn)真地去落實(shí)80%，全社會(huì)都能依法保護(hù)大氣環(huán)境，那么藍(lán)天白云就會(huì)常駐我們的穹頂。