我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的政策分析

◎ 黃先蓉 吳 健

（黃先蓉，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；吳健，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院2013級(jí)碩士研究生）

文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系是文化市場(chǎng)中國(guó)家管理部門(mén)誠(chéng)信、文化產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信、文化群團(tuán)組織誠(chéng)信、文化消費(fèi)者誠(chéng)信的總和。文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系是“文化市場(chǎng)”作為整體時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的一種狀態(tài)和屬性，是文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的神經(jīng)，在文化市場(chǎng)各主體之間起著重要的聯(lián)系和紐帶作用。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告將“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”作為改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。健全的文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系已經(jīng)成為保障未來(lái)我國(guó)文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一個(gè)重要決定因素。因此，分析當(dāng)前我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的政策缺失，并提出相關(guān)政策建議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

表1 社會(huì)信用體系建設(shè)主要相關(guān)政策

一、我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的政策概況

文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，國(guó)家關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的相關(guān)政策對(duì)完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系具有十分重要的意義。

1.國(guó)家關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的相關(guān)政策

我國(guó)的社會(huì)信用體系是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展進(jìn)程而提出并不斷明確的，是在黨和政府的政策方針指導(dǎo)下逐步展開(kāi)的。從2001年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始有計(jì)劃地制定和頒布相關(guān)政策逐步推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)。從發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)可以劃分為三個(gè)階段（見(jiàn)表1）。

2001～2004年是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的初步規(guī)劃階段。這一時(shí)期相關(guān)政策的主要特點(diǎn)是：國(guó)家逐步認(rèn)識(shí)到建設(shè)社會(huì)信用體系的重要性和必要性，政府對(duì)信用體系的建設(shè)提出了方向性、框架性的要求，但相關(guān)政策內(nèi)容比較籠統(tǒng)。

2005～2010年是我國(guó)社會(huì)信用體系的全面建設(shè)階段。這一時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)了一系列加快社會(huì)信用體系建設(shè)的規(guī)章和規(guī)劃，明確了社會(huì)信用體系建設(shè)的總體架構(gòu)。

2011年至今，國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)社會(huì)信用體系建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，提出“建立健全社會(huì)誠(chéng)信制度”，“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入完善階段。

2.國(guó)家關(guān)于文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的相關(guān)政策

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì)，①隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，我國(guó)的文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了諸如侵權(quán)盜版、虛假宣傳、惡意拖欠等一系列失信現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了文化市場(chǎng)的健康與穩(wěn)定。為打擊文化市場(chǎng)失信行為，維護(hù)正常的文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，黨和政府提出了加強(qiáng)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的迫切要求。黨的十六大以來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)政策用于加強(qiáng)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)。從相關(guān)政策的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)的文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)可以劃分為兩個(gè)階段（見(jiàn)表2）。

2002～2009年是我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的探索準(zhǔn)備階段。這一時(shí)期相關(guān)政策的主要特點(diǎn)是：國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的必要性和緊迫性，并通過(guò)政策的創(chuàng)新和實(shí)踐不斷加強(qiáng)文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)管，旨在維護(hù)誠(chéng)信、公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序。

2010年至今是我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的初步規(guī)劃階段。這一時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了誠(chéng)信建設(shè)在現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系建設(shè)中的突出位置，政府提出了文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的概念和方向性要求。但是，相關(guān)政策并沒(méi)有明確文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的總體架構(gòu)，文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)仍處于初步規(guī)劃階段。

二、我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系政策失范的表現(xiàn)

目前，我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)政策存在著體系不健全、政策“越位”、缺乏可操作性等失范表現(xiàn)。

1.文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策體系不健全

我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策體系不健全主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是缺乏用于引導(dǎo)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)政策。國(guó)家有關(guān)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的政策主要是為了加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理、規(guī)范文化市場(chǎng)秩序而提出的。相關(guān)政策并沒(méi)有明確文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和基本原則，更沒(méi)有提出文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系的主要內(nèi)容。這就使得我國(guó)在推進(jìn)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的過(guò)程中缺乏綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)作用，不利于文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建立和完善。

表2 文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)主要相關(guān)政策

二是缺乏用于支持文化行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的相關(guān)政策。文化行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律性的非政府文化組織，在文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著不容忽視的作用。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出，要發(fā)揮商會(huì)協(xié)會(huì)的作用，促進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)和行業(yè)守信自律。②然而，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)用來(lái)指導(dǎo)文化行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的管理辦法，使得文化行業(yè)協(xié)會(huì)在運(yùn)作上缺乏監(jiān)督和管理，致使文化市場(chǎng)上出現(xiàn)文化行業(yè)協(xié)會(huì)公信力不足，向市場(chǎng)提供虛假信息等問(wèn)題。

2.文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)政策存在“越位”現(xiàn)象

近些年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)系列政策用于加強(qiáng)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)，并取得了顯著成效。但是我們也應(yīng)該看到部分政策內(nèi)容并不符合文化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，存在“越位”現(xiàn)象。例如，為規(guī)范文化市場(chǎng)發(fā)展秩序，營(yíng)造誠(chéng)信的文化市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，政府曾先后出臺(tái)政策對(duì)電子游戲、歌舞娛樂(lè)、網(wǎng)吧等行業(yè)進(jìn)行了“全面關(guān)閉”“全面整頓”和“重新登記”。③然而，這些文化行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在取得政府市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，并與政府建立起許可經(jīng)營(yíng)的信賴(lài)保護(hù)關(guān)系之后，卻在相關(guān)政策的強(qiáng)制性規(guī)定中喪失了經(jīng)營(yíng)資格。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)導(dǎo)致了文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)政府相關(guān)政策的無(wú)所適從和不信任。

3.文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)政策缺乏可操作性

良好的文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策應(yīng)該是既有政策目標(biāo)，又有相應(yīng)的配套措施，并且配套措施是具有可操作性的。政策的可操作性是文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)得以有效推進(jìn)的重要保障。然而，我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)不夠理想的重要原因之一就是一些政策規(guī)定沒(méi)有遵守理論聯(lián)系實(shí)際的原則，缺乏可操作性，并且許多政策并沒(méi)有相應(yīng)配套措施，也沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，落實(shí)起來(lái)十分困難。例如在動(dòng)漫市場(chǎng)領(lǐng)域，中央和地方一些過(guò)于寬松的財(cái)政支持政策使一些動(dòng)漫產(chǎn)品生產(chǎn)者喪失了追求高質(zhì)量作品的動(dòng)力，助長(zhǎng)了廠商對(duì)消費(fèi)者需求的漠視。④由于按分鐘補(bǔ)貼的政策缺乏運(yùn)作的可操作性，動(dòng)漫市場(chǎng)涌現(xiàn)出一批山寨者和投機(jī)者，動(dòng)漫產(chǎn)品生產(chǎn)廠商出現(xiàn)了誠(chéng)信缺失的經(jīng)營(yíng)行為。此外，一些“限制性”和“禁止性”方面的政策過(guò)于原則，造成政策的可操作性不強(qiáng)。我國(guó)有關(guān)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的政策法規(guī)對(duì)破壞文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的行為一般都作出“由相應(yīng)文化主管部門(mén)依法予以取締”的規(guī)定，但是，“依法予以取締”的概念過(guò)于原則和抽象，具體操作難度很大。相關(guān)政策的操作性不強(qiáng)給文化市場(chǎng)執(zhí)法人員帶來(lái)了困惑，也十分不利于文化市場(chǎng)建立公平、誠(chéng)信、有序的經(jīng)營(yíng)氛圍。

三、完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)政策的建議

文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)相關(guān)政策的缺失已經(jīng)成為制約我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系發(fā)展的首要因素。完善我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)政策需要健全文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的政策體系、提高文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策決策的科學(xué)性以及完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督和失信懲戒制度。

1.健全文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的政策體系

充分發(fā)揮政策對(duì)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的保障作用，應(yīng)建立健全文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的政策體系。一方面，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)有關(guān)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)政策，為有計(jì)劃地推進(jìn)文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建設(shè)提供重要政策依據(jù)。另一方面，對(duì)于規(guī)定不具體的政策條款，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以保證政策落實(shí)的有效性，降低政策適用依據(jù)不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。部分政策條款甚至需要國(guó)家司法機(jī)關(guān)作出司法解釋?zhuān)瑥亩Ｕ衔幕瘓?zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中做到有法可依，減小執(zhí)法難度。

2.提高文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策決策的科學(xué)性

完善政策的決策機(jī)制。我國(guó)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策存在的諸多問(wèn)題，主要源于缺乏統(tǒng)一有效的政策決策機(jī)制，部門(mén)和行業(yè)之間缺乏協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)文化市場(chǎng)是基于行政分業(yè)、行業(yè)分類(lèi)的一種條塊化管理模式，管理功能有限。這種管理模式不僅容易造成多頭管理，致使文化市場(chǎng)監(jiān)管“缺位”和“越位”，并且容易導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)各自為政，產(chǎn)生不同文化行業(yè)間的“文化壁壘”。因此，建立起打破橫向行業(yè)分割和縱向行政分割的集約型管理機(jī)制十分必要，這樣將有利于跨地域、跨部門(mén)、跨行業(yè)的資源整合，⑤保障文化市場(chǎng)管理和決策的科學(xué)性。

推進(jìn)政策制定過(guò)程的規(guī)范化和法制化。政策制定的規(guī)范化和法制化是保障政策有效性的關(guān)鍵。當(dāng)前，有關(guān)文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)的政策并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)政策向科學(xué)政策的轉(zhuǎn)變。部分政策的制定采取“試錯(cuò)法”，即根據(jù)政策主體的喜好，選擇一方案實(shí)行，若發(fā)現(xiàn)了錯(cuò)誤，再重新選擇其他方案，⑥這種政策決策方式極易導(dǎo)致政策失誤。為提高政策決策的科學(xué)性，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善政策制定的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查研究、專(zhuān)家論證以及實(shí)施反饋等環(huán)節(jié)的投入和重視，杜絕“拍腦袋出政策”的情況。此外，政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。為提高文化市場(chǎng)誠(chéng)信建設(shè)政策的法制化程度，我們需要強(qiáng)化政策制定的法律監(jiān)督機(jī)制，確保在《行政許可法》等相關(guān)法律的范圍內(nèi)制定和實(shí)施相關(guān)政策。⑦

3.完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督和失信懲戒制度

文化市場(chǎng)誠(chéng)信規(guī)則的維護(hù)，從根本上說(shuō)在于文化市場(chǎng)各主體參與文化市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)必須堅(jiān)守誠(chéng)信原則，但當(dāng)誠(chéng)信與利益發(fā)生沖突時(shí)，文化市場(chǎng)的參與者卻往往傾向于利益而違背誠(chéng)信規(guī)則。因此，完善文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督和失信懲戒制度就成為文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)的客觀要求。文化市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督應(yīng)該實(shí)行政府和行業(yè)協(xié)會(huì)相結(jié)合、以政府為主的監(jiān)管體制。政府要在不斷提升自身文化市場(chǎng)管理公信力的同時(shí)，加大對(duì)文化市場(chǎng)的行政執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴(yán)懲有違文化市場(chǎng)誠(chéng)信原則的違法行為，保障文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)各項(xiàng)政策的落實(shí)執(zhí)行。對(duì)文化市場(chǎng)的失信行為應(yīng)采取行政懲罰和司法懲罰相結(jié)合的方式，加大懲處力度，讓“失信成本”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“守信”成本，以此來(lái)凈化文化市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境、保障文化市場(chǎng)誠(chéng)信體系的建立與完善。

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① 吳興春.現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種信用經(jīng)濟(jì)[N].貴州民族報(bào),2014-02-28.

② 章政,田侃,杜麗群,胡晟盛.中國(guó)信用發(fā)展報(bào)告(2012-2013)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

③ 辛龍.文化市場(chǎng)信用缺失與誠(chéng)信體系建設(shè)[N].中國(guó)文化報(bào),2006-09-23.

④ 張曉明,王家新,章建剛.中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012-2013)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

⑤ 楊吉華.論我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策的缺失及完善途徑[N].南京政治學(xué)院學(xué)報(bào),2007-05-30.

⑥ 沙雪斌.當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題及對(duì)策探析[J].山東社會(huì)科學(xué),2012(06):189-190.

⑦ 黃先蓉,郝婷.我國(guó)文化市場(chǎng)體系建設(shè)的政策缺失與完善路徑[J].新聞前哨,2013(12):17-19.