從“社區(qū)”走向“鄰里”：城市社區(qū)治理單元重構(gòu)
——基于江蘇省南通市鄰里建設(shè)的調(diào)查

張揚(yáng)金

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019）

·行政學(xué)研究·

從“社區(qū)”走向“鄰里”：城市社區(qū)治理單元重構(gòu)
——基于江蘇省南通市鄰里建設(shè)的調(diào)查

張揚(yáng)金

（南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019）

強(qiáng)化居民參與是城市社區(qū)自治的法理要求，也是城市社區(qū)治理實(shí)效提升的必備路徑。但實(shí)然方面，居委會角色偏差嚴(yán)重、居民參與動力不足以及參與渠道不暢，使得城市社區(qū)治理的社區(qū)需求回應(yīng)能力低下，這是當(dāng)前城市社區(qū)治理創(chuàng)新的邏輯前提和關(guān)鍵點(diǎn)。南通市鄰里建設(shè)將治理空間由社區(qū)下沉到居民小區(qū)的相鄰樓幢，如此可以更充分地了解社區(qū)居民需求，為社區(qū)治理有精準(zhǔn)切口提供保障；同時通過鄰里和諧促進(jìn)會、鄰里志愿組織等社區(qū)組織的建立，為社區(qū)居民參與提供切實(shí)有效平臺，不僅激發(fā)了他們的參與動力，同時也能有效提升社區(qū)治理效果和居民自治水平。

治理單元；鄰里；社區(qū)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.04.006

一、問題的提出

城市社區(qū)是基層治理中的重要組成部分，自社區(qū)民主自治制度出臺以來，城市社區(qū)開始成為國家與社會共同行動的治理場域。其中，一個凸顯的話題就是，社區(qū)治理場域中的國家與社會行動面相如何？對此，受西方學(xué)者國家與社會關(guān)系理論的啟發(fā)，我國學(xué)界分別提出了三種不同觀點(diǎn)。一是社區(qū)治理國家中心論，認(rèn)為城市社區(qū)治理是國家權(quán)力向城市基層社會滲透的過程，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)是國家力量自上而下動員的結(jié)果[1]。二是社區(qū)治理社會中心論，認(rèn)為中國城市社區(qū)正逐步成長為相對獨(dú)立的市民社會，并以自下而上的方式對社區(qū)治理產(chǎn)生決定性影響[2]。三是社區(qū)治理國家與社會合作互動論，以一種相對均衡的視野，認(rèn)為國家與社會并非完全對立，而是有著相互合作的一面[3]，進(jìn)而認(rèn)為城市社區(qū)的治理既有國家自上而下行為的結(jié)果，同時也有社會自下而上行為的結(jié)果，城市社區(qū)治理的過程就是國家與社會協(xié)同合作的過程。姑且不論孰是孰非，民主社會的邏輯為制度治理是必然的景象。

1.城市社區(qū)治理的制度演化

從城市社區(qū)治理的制度演化軌跡分析，總的來說，一方面，城市社區(qū)治理既有國家行為，同時也有社會行為；另一方面，城市社區(qū)治理過程基本呈現(xiàn)出國家治理行為由深至淺、社會治理行為由淺至深的特點(diǎn)。具體說來，在城市社區(qū)民主自治制度出臺之前，國家對于城市社區(qū)的治理模式是街居制，即以街道辦事處和居民委員會作為城市基層行政組織來實(shí)施基層管理，管理方式是自上而下的行政指令式，而作為社會主體的居民更多處于被動員狀態(tài)。1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的正式通過，使得國家對于城市社區(qū)的治理模式由以往的街居制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制，即將居民委員會從以往的行政組織角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)自治組織角色，城市基層社區(qū)事務(wù)更多交予社區(qū)自治組織居委會來進(jìn)行操作。從此意義上而言，國家在城市社區(qū)的治理理念是逐步收縮自我，給予社會更大自主空間。在隨后的社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)程中，無論是國家層面還是地方層面，都是圍繞著國家治理下沉的思維理念展開系列的制度創(chuàng)新。

2.當(dāng)下城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)90年代初城市社區(qū)民主自治制度正式實(shí)施已有20余載，“國家收縮、社會回歸”的思維理念和地方實(shí)際的創(chuàng)新努力，使得城市社區(qū)的治理效果顯而易見。然而，就現(xiàn)實(shí)而言，城市社區(qū)治理仍然面臨不小的挑戰(zhàn)。

首先，由于制度路徑依賴與體制慣性，實(shí)然層面的居委會角色與法理上的居委會性質(zhì)反差較大，居委會要徹底脫離“行政人”角色尚需相當(dāng)時間。城市社區(qū)民主自治制度實(shí)施之前，居民委員會是基層行政組織，一直承載自上而下的行政“任務(wù)”；城市社區(qū)民主自治制度實(shí)施之后，居民委員會的這種行政任務(wù)仍在延續(xù)，許多來自區(qū)、街道的行政事務(wù)不斷往下擠壓，造成居民委員會自治職責(zé)的缺失。如眾多學(xué)者所言：“居民委員會行政化色彩濃厚，是國家政權(quán)在城市基層治理中的代理人。”[4]

其次，伴隨城市化進(jìn)程，城市單位型社區(qū)逐步被城市商品房社區(qū)所取代。城市化帶來城市社區(qū)的極大變動，特別是住房制度的變革，大量城市商品房的建設(shè)，使許多來自不同行業(yè)、不同階層的城市居民居住在一起成為事實(shí)，并進(jìn)而取代傳統(tǒng)以單位職工集中居住的模式。商品房社區(qū)模式較以往單位社區(qū)模式有顯著差別：一是社區(qū)內(nèi)的居民不像以往那樣熟悉，而是陌生互不認(rèn)識；二是社區(qū)鄰里關(guān)系變得沉悶，基本無往來，更談不上信任；三是社區(qū)權(quán)益交往取代人情交往，變得更為濃厚，特別是業(yè)主與物業(yè)、業(yè)主與社區(qū)商業(yè)主之間的權(quán)益之爭經(jīng)常不斷；與此同時，居委會慣用的情理性策略手段也由此經(jīng)常變得無力。如學(xué)者劉威（2010）所說：“同時由業(yè)主共同演繹的法理政治（權(quán)利、利益、規(guī)則），將和居委會的情理政治（人情、信任、互惠、面子）進(jìn)行長期的競爭性共存。而且，法理政治空間的擴(kuò)展及其認(rèn)同度的攀升，將挑戰(zhàn)和擠壓由居委會主導(dǎo)的情理動員的政治空間?！盵5]

最后，和諧城市社區(qū)的建設(shè)理念，給予社區(qū)治理更大的重任，社區(qū)公共事務(wù)與公共服務(wù)相對以往數(shù)量更多、要求更高?，F(xiàn)行體制下，居委會扮演著溝通國家與社會的中介作用，無論是自上而下的治理任務(wù)還是自下而上的社區(qū)需求，都需要居委會來予以直接完成，繁重的治理任務(wù)對于居委會而言明顯超負(fù)荷，特別是來自不同方向的國家意志與社區(qū)需求之間往往有較大的張力，這對于居委會的有效履職是一個大的挑戰(zhàn)。和諧城市社區(qū)建設(shè)的提出，預(yù)示著國家給予居委會的治理任務(wù)更重，而社區(qū)給予居委會的服務(wù)要求更高，這一形勢對居委會而言更是極大挑戰(zhàn)。另一方面，在實(shí)際上，居委會在履職過程中更多采取的是情理性的策略手段，這種手段的功能因社區(qū)性質(zhì)的變化以及社區(qū)空間的擴(kuò)張逐漸變得式微，和諧城市社區(qū)的建設(shè)難度十足。如桂勇（2007）所言：“作為國家代理人的居民委員會與居民之間的關(guān)系模式與過去的模式完全不同，二者之間關(guān)系朝向更為和善、更為緩和方向發(fā)展，而且，強(qiáng)制性手段在居委會履行日常職責(zé)時很少發(fā)揮作用，而居民則擁有對居委會更大的影響力。”[6]

以上存在的系列問題，給城市社區(qū)治理的縱深推進(jìn)提出了難題，如何能以更為創(chuàng)新的機(jī)制來推動城市社區(qū)民主政治發(fā)展和構(gòu)建和諧城市社區(qū)？對此，南通市崇川區(qū)自2013年起，著手打造社區(qū)中的鄰里建設(shè)，承載社區(qū)治理下沉的重任，即將社區(qū)劃分為若干個鄰里空間，并把以往應(yīng)該由社區(qū)來完成的公共事務(wù)與公共服務(wù)交由每個鄰里來完成，探索建立以鄰里為治理單元的“了解民情、服務(wù)民眾、組織民治”的社區(qū)服務(wù)群眾新模式，初步形成“小事不出鄰里、大事不出社區(qū)”的鄰里建設(shè)新格局。

二、由社區(qū)走向鄰里——南通市崇川區(qū)社區(qū)治理單元的重構(gòu)

南通市崇川區(qū)鄰里建設(shè)開展之前，其城市社區(qū)治理所面臨的兩大最棘手問題：一是如何有效改變社區(qū)治理空間過大的局面？二是如何有效促進(jìn)社區(qū)居民實(shí)質(zhì)性參與？對此，南通市崇川區(qū)采取了對癥下藥的做法，一方面將社區(qū)治理空間重構(gòu)，以距離和人口為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置若干個鄰里空間，將以往的社區(qū)空間治理轉(zhuǎn)為鄰里空間治理；另一方面在落實(shí)機(jī)制上設(shè)置若干個鄰里居民參與型社會組織，由其承載鄰里治理的主導(dǎo)型角色。

1.社區(qū)鄰里空間創(chuàng)設(shè)

鄰里作為社區(qū)內(nèi)空間更小的單元，在設(shè)置原則上，以暢通與群眾聯(lián)系和服務(wù)群眾的最后500米為目標(biāo)，以現(xiàn)有小區(qū)為基礎(chǔ)，以居民共同居住空間和習(xí)慣為要素，按照“地域相近、樓幢相連、資源相通”的原則進(jìn)行設(shè)置?；诔青l(xiāng)社區(qū)差異的前提，將鄰里設(shè)置類型分為兩種：一是涉農(nóng)社區(qū)村組結(jié)構(gòu)基本完整的，按原村民小組建制、150戶左右設(shè)置一個鄰里；二是城市社區(qū)（包括拆遷小區(qū)）以3-10個樓幢、300戶左右設(shè)置一個鄰里。各鄰里之間一般以路、河、標(biāo)志性建筑為界；在主體構(gòu)成方面，各個鄰里空間內(nèi)涵蓋的居民戶、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、商店等都屬于其中部分。

圖1

圖2

2.社區(qū)鄰里組織架構(gòu)

鄰里是具有治理屬性的空間，組織架構(gòu)上，在社區(qū)“一委一居一站一辦”基礎(chǔ)上，設(shè)置了“一心一會三組九大員”體系（見圖1）。其中，“一心”為鄰里黨支部，以1-2幢樓為單位設(shè)置若干樓幢黨小組，鄰里黨支部書記和委員由黨員大會選舉產(chǎn)生，與社區(qū)黨委一起構(gòu)成社區(qū)黨委—鄰里黨支部—鄰里黨小組縱向結(jié)構(gòu)?！耙粫睘猷徖锖椭C促進(jìn)會，每個鄰里成立由理事長和理事組成的鄰里和諧促進(jìn)會，理事長、理事由每個鄰里自己推選產(chǎn)生，同時每個社區(qū)干部作為干事，負(fù)責(zé)一個鄰里。“三組九大員”是以居民、社會組織、轄區(qū)單位為主體的共同參與的服務(wù)力量，包括共管服務(wù)組、專業(yè)服務(wù)組、志愿服務(wù)組等，配齊信息、保潔、保安、調(diào)解、巡防、宣傳、評議、秩序、幫扶等九類服務(wù)人員（見圖2）。

3.社區(qū)鄰里功能定位

社區(qū)鄰里功能涵蓋三個方面。一是鄰里服務(wù)功能，主要包括鄰里代理服務(wù)（社會事務(wù)、生活服務(wù)等）和鄰里志愿服務(wù)（調(diào)解、巡防、宣傳、幫扶等）。二是鄰里信息功能，主要涉及鄰里民情、公共安全、公共管理等方面的信息收集與提供。三是鄰里自治功能。以鄰里、街坊、社團(tuán)組織為基礎(chǔ)，以鄰里評議會、鄰里議事會和居民代表會等形式開展評議式自治，推動“鄰里自理”向“鄰里自覺”提升。

4.社區(qū)鄰里工作流程

鄰里治理的宗旨是將治理空間由社區(qū)轉(zhuǎn)向鄰里，通過治理重心下移、治理力量下沉、治理工作下延的方式途徑，達(dá)到提升促進(jìn)居民實(shí)質(zhì)性參與和提升治理效果的目的。在工作流程方面涉及三方面。首先，在人員任命方面，為充分反映民意，鄰里居民代表、社區(qū)居民代表、理事長等均由選舉產(chǎn)生，保障鄰里和社區(qū)居民代表都能夠以居民集體利益和社區(qū)發(fā)展為先。其次，在工作規(guī)程方面，鄰里理事負(fù)責(zé)掌握樓棟內(nèi)安全、違章、糾紛等信息，及時向鄰里服務(wù)處及理事長報(bào)告，理事長牽頭協(xié)調(diào)解決相關(guān)事務(wù)；如果鄰里理事長無法處理的，要及時交由社區(qū)辦理；如若社區(qū)不能處理，應(yīng)由社區(qū)交給街道，由街道對應(yīng)部門處理；街道如無權(quán)處理，應(yīng)向區(qū)級責(zé)任部門提出處理請求。所有事情辦結(jié)時間一般為3天左右，從而保證社區(qū)事務(wù)辦得到位和及時。最后，在鄰里評議方面，一是由鄰里評議會對社干、社工、輔工、志工等進(jìn)行評價，不同考核對象的考核方式、時間、內(nèi)容、程序、分值、等次有所不同，考核結(jié)果納入考評體系，以此作為獎懲的依據(jù)；二是由鄰里議事會依照《鄰里公約》對鄰里理事進(jìn)行定期評議，具體先由居民代表會對居民代表進(jìn)行評選，通過選舉方式選任民代，再由民代通過定期評議、多方評議、量化考評等方式考核鄰里理事。

綜觀南通市鄰里建設(shè)的創(chuàng)新做法，其特色主要體現(xiàn)如下。

1.治理空間縮小。法理上，我國城市社區(qū)的治理單元是以社區(qū)為主，在范圍上，一般社區(qū)都包括若干個居民小區(qū)。南通市鄰里建設(shè)的最顯著舉措，就是將治理單元由以往的社區(qū)單元轉(zhuǎn)向?yàn)猷徖飭卧?，兩者關(guān)系方面，一個普通社區(qū)都要包含8-9個左右的鄰里單元，據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市崇川區(qū)目前所轄的108個社區(qū)中，總共建立了901個鄰里。在鄰里單元中，又分別設(shè)立了461個鄰里黨支部、1150個服務(wù)型樓幢黨小組、1679個黨員中心戶，并且通過選舉的方式產(chǎn)生了884名理事長和6311名理事。

2.公共服務(wù)下沉。公共服務(wù)是社區(qū)治理的主要體現(xiàn)，鄰里建設(shè)的初衷就是為了更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)。在鄰里建設(shè)之前，社區(qū)公共服務(wù)的職責(zé)統(tǒng)由社區(qū)居委會等組織來承擔(dān)，然而因社區(qū)面積大、涉及小區(qū)多、服務(wù)人員少等原因，社區(qū)公共服務(wù)難以真正落實(shí)到位，特別是一些與社區(qū)居民緊密相關(guān)的日常事務(wù)的服務(wù)更容易缺位。南通市在鄰里建設(shè)中（如圖2所示），依據(jù)不同服務(wù)主體，專門設(shè)置了共管服務(wù)組、專業(yè)服務(wù)組和志愿服務(wù)組等三個服務(wù)組織，承載由社區(qū)甚至街道下沉的公共服務(wù)，做到對口服務(wù)、就近服務(wù)，這樣不僅提高了公共服務(wù)效率，同時還拉近了居民之間以及服務(wù)主客體之間的距離。

3.治理主體多元。按以往城市社區(qū)管理體制，政府以及與其相對應(yīng)的社區(qū)居委會是管理中的主要角色。南通市在鄰里建設(shè)中，通過將社區(qū)空間和服務(wù)下沉到鄰里，在治理主體上一改以往的政府獨(dú)角戲狀態(tài)，充分吸納社區(qū)其他組織和居民參與到公共服務(wù)的行列之中，如上圖2所示，在南通市各鄰里社區(qū)治理中，治理主體不僅有城管、社區(qū)民警、社工，還有來自各居民小區(qū)的業(yè)主委員會、物業(yè)公司、鄰里和諧促進(jìn)會、大門責(zé)促進(jìn)會、小區(qū)居民以及其他社區(qū)志愿者等主體；同時，在吸納小區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)時，更注重強(qiáng)調(diào)小區(qū)中居住的公職人員、教師、學(xué)生、退休干部等精英成員，為居民更有效參與社區(qū)公共服務(wù)提供了保障。

4.治理方式協(xié)同。以往城市社區(qū)管理體制下，管理方式更多是一種自上而下的模式，社區(qū)居民更多處于被動接受的狀態(tài)。南通市鄰里建設(shè)中，不僅治理主體相比以往更多元化了，同時在治理方式上趨向于協(xié)商民主的治理理念，即借助居民代表會、鄰里議事會、鄰里評議會等平臺，實(shí)現(xiàn)多元主體圍繞社區(qū)事務(wù)管理和服務(wù)展開協(xié)商、討論，并最終做出共同決策的協(xié)同治理模式。

5.居民廣泛參與。依照我國城市社區(qū)自治制度規(guī)定，社區(qū)居民的自我決策、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督是其應(yīng)然要求。然而，在實(shí)然層面的社區(qū)治理服務(wù)中，廣大居民的參與程度較低，自治意識較弱，社區(qū)諸多管理與服務(wù)主要由街道和社區(qū)居委會等自治組織來承擔(dān)，這在一定程度上與城市社區(qū)自治的價值要求還有很大距離。南通市鄰里建設(shè)一個最為基本的理念，就是要盡可能動員廣大社區(qū)居民的廣泛參與，在具體措施上，居民參與社區(qū)管理和服務(wù)的渠道，一是通過諸多居民參與型社區(qū)組織，如鄰里和諧促進(jìn)會、鄰里黨支部、大門責(zé)促進(jìn)會、社區(qū)志愿組織等來實(shí)現(xiàn)自身的社區(qū)參與；二是通過以個體身份直接參加相關(guān)的社區(qū)會議和活動，如社區(qū)居民會議、社區(qū)居民代表會議、鄰里議事會、鄰里評議會等都是社區(qū)個體居民參與社區(qū)管理與服務(wù)的基礎(chǔ)平臺。

三、南通市鄰里建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟迪

城市社區(qū)是我國基層領(lǐng)域的重要組成部分，社區(qū)治理的成敗關(guān)乎著社區(qū)發(fā)展與社區(qū)秩序的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定，同時也是社會主義和諧社會構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通觀全國各城市社區(qū)的治理現(xiàn)狀，普遍面臨著居委會角色行政化、社區(qū)居民自治角色邊緣化等現(xiàn)實(shí)問題，如何創(chuàng)新既能激發(fā)社區(qū)居民參與熱情、又能高效履行社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)治理體制機(jī)制，是全國許多地方需要攻克的關(guān)鍵課題?！俺鞘猩鐓^(qū)理應(yīng)成為市民社會典型代表，充當(dāng)公民美德與民主發(fā)展的促進(jìn)器”[7]。南通市崇川區(qū)的社區(qū)鄰里建設(shè)，即將治理場域從相對廣闊的社區(qū)空間下沉到更為狹小的社區(qū)鄰里空間，無論是從規(guī)范層面的鄰里治理架構(gòu)，還是現(xiàn)實(shí)層面的鄰里治理實(shí)踐，都較充分地說明了此種治理模式不僅激發(fā)了社區(qū)居民的踴躍參與，同時也使社區(qū)各種公共服務(wù)能夠真正落到實(shí)處，由此可以斷言這是一種較為成功有效的社區(qū)治理模式。基于經(jīng)驗(yàn)借鑒與推廣的初衷，南通市崇川區(qū)的社區(qū)鄰里建設(shè)確能為現(xiàn)實(shí)城市社區(qū)治理創(chuàng)新提供較多的思路與啟示。

1.要打造居民參與的有效平臺

規(guī)范層面，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我決策、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，是城市社區(qū)自治制度的基本要義。居民是否參與和居民參與程度如何，成為衡量社區(qū)治理發(fā)展效度的重要指標(biāo)。帕特南認(rèn)為，“制度績效高的地區(qū)通常存在著許多社團(tuán)組織，人民關(guān)心公共事務(wù)，社會組織及其參與方式是橫向的和水平的”[8]（P65）。這較為充分地闡釋了居民參與、自主性社會組織與制度績效之間的正比邏輯關(guān)聯(lián)。就目前而言，“我國一般城市社區(qū)和絕大多數(shù)新近實(shí)現(xiàn)城市化的城市社區(qū)基本上沒有能夠有效發(fā)揮社區(qū)治理參與作用的非政府組織”[9]，沒有這些參與平臺的建設(shè)，所謂的居民有效參與也只能是空話。就此而言，南通市崇川區(qū)鄰里建設(shè)在打造居民參與平臺的具體做法：一是在各居民小區(qū)建立了由廣大居民主體構(gòu)成的鄰里黨支部、鄰里和諧促進(jìn)會、鄰里志愿組織、大門責(zé)促進(jìn)會等社區(qū)居民參與型社會組織，承載著社區(qū)政治、管理、公益等方面的功能；二是在各居民小區(qū)定期召開由社區(qū)居民參與的鄰里議事會、鄰里評議會、居民代表會等會議?！吧鐓^(qū)認(rèn)同感形成、社區(qū)意義建構(gòu)及市民在空間政治博弈和社會改造過程中主體性的生長正是通過參與保護(hù)生活空間的文化特質(zhì)和集體記憶的過程而實(shí)現(xiàn)的”[10]。居民參與型社區(qū)社會組織和鄰里中的各種會議，使居民參與社區(qū)公共服務(wù)有了切實(shí)的平臺，不僅能激發(fā)他們的主體意識和參與熱情，同時也能大大提升社區(qū)治理的認(rèn)同感，從而真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理由“政府推動”向“居民治理”的轉(zhuǎn)變。

2.要重視社區(qū)精英的引領(lǐng)作用

所謂精英，簡而言之，是社會群體當(dāng)中有著心智、社會地位、經(jīng)濟(jì)資源等方面優(yōu)勢的特定成員，包括政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、社會精英和文化精英。精英自身所賦有的資源也決定了其在社會集體活動中的獨(dú)特優(yōu)勢。古今中外的歷史事實(shí)證明，無論是何種形式的社會集體活動，大到一個國家和地區(qū)，小到一個一般社會組織和共同體，精英在其中的作用無可厚非；在理論層面，從古希臘的柏拉圖到近現(xiàn)代以來的馬基雅維利、莫斯卡、帕累托、米歇爾斯、韋伯、熊彼特等都是精英主義的極力倡導(dǎo)者。就我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理而言，社區(qū)居民構(gòu)成的復(fù)雜性、相互之間的陌生性以及擁有資源的差別性等都成為治理過程中的障礙因素，這種強(qiáng)異質(zhì)性特點(diǎn)也是諸多治理措施難以得到一致認(rèn)可和真正落實(shí)的主因。集體行動中精英群體的引領(lǐng)功能，決定了重視精英作用可能成為消解如上困境的有效方法。對此，南通市崇川區(qū)在社區(qū)鄰里建設(shè)中，特別重視對社區(qū)精英資源的挖掘，社區(qū)居民中包括公職人員、教師、退休干部、學(xué)生等在內(nèi)的諸多社區(qū)成員都被吸納到鄰里各類公共服務(wù)組織當(dāng)中，扮演著鄰里治理中的主導(dǎo)角色。

3.要注重打造以居民小區(qū)為中心的行動空間

社區(qū)治理是針對廣大社區(qū)居民展開的系列管理與服務(wù)，在其中，治理的場域是各個具體的居民小區(qū)。按城市社區(qū)居委會的一貫行事邏輯，往往是以居委會辦公地為行使職責(zé)的重心，即在辦公地形成決策文件和活動方案后再向各居民小區(qū)統(tǒng)一施行。應(yīng)該說，這種行事方式的出現(xiàn)有其必然性，是社區(qū)工作人員少、社區(qū)管轄居民小區(qū)多以及行政慣習(xí)等方面因素的綜合結(jié)果；并在政治、文化等方面宣傳職能以及落實(shí)行政任務(wù)等方面有較大的集中優(yōu)勢。然而，社區(qū)治理的邏輯，一是應(yīng)與社區(qū)居民自我決策、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)自治制度相契合，要最大程度地動員和吸納廣大社區(qū)居民參與到社區(qū)治理的行列；二是應(yīng)以滿足社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，不僅要滿足社區(qū)居民的政治需求，還應(yīng)滿足社區(qū)居民的文化需求、社會需求等諸多方面，如此才會獲得居民的認(rèn)可，社區(qū)治理的服務(wù)滿意度和績效相應(yīng)就高。以上以社區(qū)辦公地為重心的行事方式，脫離了居民真正生活的區(qū)域，既不能較好地動員居民參與，同時也難以充分了解和滿足社區(qū)居民需求，特別是伴隨社會的發(fā)展，與社區(qū)居民密切相關(guān)的社會需求進(jìn)一步凸顯，不同居民小區(qū)的多方面差異使得社區(qū)在社會需求服務(wù)方面捉襟見肘。

從學(xué)理分析，居民參與與滿足居民需求兩者之間是相互因果的關(guān)系，一方面，只有更大程度動員居民參與社區(qū)治理，方可近距離了解他們的需求，社區(qū)服務(wù)切口才會更加準(zhǔn)確；另一方面，也只有更大程度滿足社區(qū)居民需求，他們才會有參與社區(qū)治理的動力和意識。故而可以說，社區(qū)治理是否有效取決于居民在多大程度和多大空間上參與以及是否滿足居民需求，并最終取決于居民集體行動的可能程度。誠如青木昌彥所說：“相對較小社區(qū)社會空間更能使居民形成集體行動，使其在參與治理過程中有明顯收益感，進(jìn)而形成習(xí)俗性產(chǎn)權(quán)和社區(qū)規(guī)范?！盵11]（P35）為此，要最大程度動員居民參與和滿足社區(qū)居民需求，基于不同居民小區(qū)的事實(shí)差異打造不同的居民行動空間，顯得極為必要。南通市鄰里建設(shè)的做法，不僅將治理的空間由抽象的社區(qū)下沉到各居民小區(qū)，更是在各居民小區(qū)以樓幢為依據(jù)（號稱500米）設(shè)置若干個鄰里單元。這種狹小的治理空間不僅縮小了治理范圍，同時也與社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了零距離接觸，從而可以有效滿足居民參與和居民需求雙“豐收”。

4.要注重社區(qū)多元主體協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

社會形勢的復(fù)雜、社區(qū)居民需求的多樣帶來了社區(qū)治理任務(wù)的艱巨性。如埃里克·阿姆納所說：“沒有一個單一社會成員（無論是共有的還是私有的）具有足夠的知識、資源容量或者權(quán)威去單方面處理社會和經(jīng)濟(jì)問題。”[12]（P11）現(xiàn)實(shí)背景下，要實(shí)現(xiàn)高績效的社區(qū)治理，單依靠政府推動和社區(qū)居委會承載只能是“超負(fù)荷”，為此，引入多元主體治理理念，吸納更多的社區(qū)社會成員參與其中，構(gòu)建社區(qū)治理多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，是彌補(bǔ)治理資源不足、消解現(xiàn)實(shí)治理困境的有效舉措。南通市鄰里建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是打造了諸多良好的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，包括由街道辦事處和社區(qū)居委會牽頭，匯聚行政執(zhí)法、公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會參與等各種力量協(xié)同解決鄰里安全、矛盾、秩序等各種事務(wù)；由鄰里和諧促進(jìn)會牽頭，以公職人員、“兩代表一委員”、文明單位人員、社區(qū)工作者、黨員、居民積極分子、學(xué)校師生為主體組建鄰里志愿服務(wù)隊(duì)，協(xié)同開展幫扶、代理等系列服務(wù)；由“大門責(zé)”文明促進(jìn)會牽頭，以沿街商家、單位、鄰里組織、社區(qū)居民等共同制定自律公約，實(shí)現(xiàn)社區(qū)街道“環(huán)境整潔、秩序優(yōu)良、視覺美觀”的管理目標(biāo)。這種協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，對于社區(qū)治理的實(shí)效有極大的促進(jìn)作用，如在南通市崇川區(qū)中南社區(qū)訪談中了解到，因該社區(qū)屬于南通市新城區(qū)，人流量與日俱增，在鄰里建設(shè)之前，該社區(qū)路邊流動攤販非常多，對社區(qū)環(huán)境和秩序負(fù)面影響很大。該區(qū)城管多次管理都無效果，鄰里建設(shè)之后，這種流動攤販開始變成城管、大門責(zé)促進(jìn)會、鄰里組織和社區(qū)居民共同進(jìn)行管理，采取勸告、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)、宣傳等多種方式，形成了一種以往由城管單一管理所不具有的“氣”和“勢”，收到了奇特效果，據(jù)了解，目前該社區(qū)馬路邊流動攤販基本不再出現(xiàn)。

[1]楊敏.作為國家治理單元的社區(qū)—對城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個案研究[J].社會學(xué)研究，2007，（1）.

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（責(zé)任編輯 張婭）

張揚(yáng)金（1974—），男，江西九江人，南通大學(xué)管理學(xué)院副教授，南京大學(xué)政治學(xué)博士后，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

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1671-7155(2015)04-0031-05

2015-02-17

2015年度江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“城市社區(qū)治理中的居民參與型社會組織發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：2015SJB629)及2014年度南通市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“南通市社區(qū)鄰里建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：2014BNT008）的階段性成果。