建立國(guó)家公園的實(shí)質(zhì)是完善自然保護(hù)體制

文/唐芳林

建立國(guó)家公園的實(shí)質(zhì)是完善自然保護(hù)體制

文/唐芳林

特約嘉賓 唐芳林

博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，享受國(guó)務(wù)院政府特殊津貼的專家，國(guó)家林業(yè)局首批“百千萬(wàn)人才”人選，現(xiàn)任國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事林業(yè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)理論研究工作，曾經(jīng)主持了普達(dá)措等7個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃，在自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園領(lǐng)域具有較深的理論研究與實(shí)踐探索，是國(guó)內(nèi)在國(guó)家公園領(lǐng)域研究最早的專家之一。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分提出：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。今年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出“建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。2015年，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部委局聯(lián)合發(fā)文，在云南等9?。▍^(qū)、市）開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)工作。這標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了探索建立具有中國(guó)特色的與國(guó)際接軌的國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)程。

建立國(guó)家公園體制一經(jīng)提出，就在社會(huì)上產(chǎn)生了很大反響。盡管國(guó)家公園產(chǎn)生已有140多年的歷史，但這一概念在中國(guó)還是一個(gè)新鮮事物，許多人對(duì)此并不熟悉。“國(guó)家公園”一詞為專有名詞，源于美國(guó)，由"National Park"翻譯而來(lái)，在中文語(yǔ)境下，容易望文生義，許多人將其理解為“公園”，將其等同于公園、國(guó)家級(jí)公園、森林公園，簡(jiǎn)單理解為普通意義上的供人們休閑游玩的城市公園。國(guó)家公園內(nèi)涵豐富，具有多種功能，一些人從各自的角度出發(fā)夸大解讀國(guó)家公園在某一方面的功能，結(jié)果是“盲人摸象”一般以偏概全。因此需要正本清源，只有準(zhǔn)確、全面地理解國(guó)家公園，才能把握國(guó)家公園體制建設(shè)的正確方向。

國(guó)家公園是自然保護(hù)思想發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物

18世紀(jì)，歐洲工業(yè)化的背景下，受浪漫主義思潮的影響，西方興起了 “回歸自然”的思潮，這種崇尚自然的思潮也傳導(dǎo)到了美國(guó)。19世紀(jì)美國(guó)正處于大開(kāi)發(fā)的年代，這場(chǎng)被標(biāo)榜為征服大陸的美國(guó)西進(jìn)運(yùn)動(dòng)，造成了自然的嚴(yán)重破壞。有學(xué)者指出，“19世紀(jì)美國(guó)開(kāi)發(fā)利用森林、草原、野生動(dòng)物和水資源的經(jīng)歷，是有史以來(lái)最狂熱和最具有破壞性的歷史。” 野蠻的開(kāi)發(fā)受到了對(duì)自然有宗教一般熱愛(ài)的自然主義者以及當(dāng)?shù)赝林牡种疲藗冮_(kāi)始反思，意識(shí)到了自然和荒野的價(jià)值，并認(rèn)識(shí)到保護(hù)自然資源的重要性和必要性。美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）1932年在旅途中看到加州約塞米蒂谷（優(yōu)勝美地）的紅杉巨木遭到大肆砍伐，他寫到“它們可以被保護(hù)起來(lái)，只要政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，一個(gè)國(guó)家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。在這里，國(guó)家公園（National Park）的概念首先被提出。在這些先驅(qū)者的推動(dòng)下，1864年，美國(guó)總統(tǒng)林肯將其劃為予以保護(hù)的地區(qū)，因而約塞米蒂谷被視為現(xiàn)代自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)祥地。

1872年3月1日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了有關(guān)的法律，由當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Simpson Grant）簽署而創(chuàng)建了美國(guó)也是世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園（Yellowstone National park）。此后，被人們譽(yù)為“國(guó)家公園之父”的約翰·繆爾（John Muir）和美國(guó)總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）等推動(dòng)了國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)。美國(guó)在自然保護(hù)上的成就，帶動(dòng)和影響了許多國(guó)家，各國(guó)爭(zhēng)相仿效，紛紛建立了各自具有不同特色的國(guó)家公園，以及類似的保護(hù)區(qū)。

140多年來(lái)，國(guó)家公園經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。國(guó)家公園開(kāi)始建立時(shí)，就允許人們進(jìn)入開(kāi)展觀光游憩活動(dòng)，1872年黃石國(guó)家公園一開(kāi)始建立時(shí)，主要目的從美學(xué)的角度出發(fā)，保護(hù)原野，讓人們便捷地進(jìn)入，隨著旅游活動(dòng)的開(kāi)展，大量的人員進(jìn)入，環(huán)境遭到破壞，人們甚至打光了這個(gè)地區(qū)的狼，生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重影響，于是又重新回到保護(hù)為主的軌道上，只允許在占國(guó)家公園1%的土地上開(kāi)展游憩活動(dòng)，隨著時(shí)間的推移，又吸收了自然保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性等功能，內(nèi)涵更加豐富，管理更加規(guī)范。

國(guó)家公園是重要的保護(hù)區(qū)類型

1922年，蘇聯(lián)開(kāi)始建立自然保護(hù)區(qū)，此后一些受蘇聯(lián)影響的國(guó)家也開(kāi)始建立自然保護(hù)區(qū)，目的在于嚴(yán)格保護(hù)自然資源，開(kāi)展科研活動(dòng)。中國(guó)自1956年開(kāi)始，借鑒蘇聯(lián)的管理模式，建立自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)森林和野生動(dòng)植物。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)建立了8個(gè)國(guó)家公園。2008年，國(guó)家林業(yè)局在云南省開(kāi)展了國(guó)家公園試點(diǎn)，開(kāi)展了普達(dá)措等國(guó)家公園試點(diǎn)工作，取得了成效和經(jīng)驗(yàn)。

世界各國(guó)相繼建立了類型多樣、稱謂不一的各種保護(hù)區(qū)。僅我國(guó)就存在著自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水源保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)等類型。“保護(hù)區(qū)”一詞由英文“Protected Area”（受保護(hù)的區(qū)域）翻譯而來(lái)，有“保護(hù)區(qū)”“保護(hù)地”“保護(hù)區(qū)域”等多種稱謂，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將其中文譯為“保護(hù)區(qū)”，為了表述上的統(tǒng)一，我們采用“保護(hù)區(qū)”這一說(shuō)法。IUCN對(duì)保護(hù)區(qū)的解釋如下：“一個(gè)為實(shí)現(xiàn)自然界及相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值得到長(zhǎng)期保護(hù)而通過(guò)法律或其他有效途徑，明確規(guī)定的、公認(rèn)的、專設(shè)的、獲得管理的地理空間”。

為了減少專業(yè)術(shù)語(yǔ)帶來(lái)的混淆，使各國(guó)能夠用“共同的語(yǔ)言”交流，反映從嚴(yán)格意義的保護(hù)區(qū)到可以合理開(kāi)發(fā)使用的狩獵區(qū)人類保護(hù)干預(yù)程度的不同，針對(duì)特定的背景及目的選擇合適的管理類別，強(qiáng)調(diào)溝通和理解，促進(jìn)國(guó)際交流和對(duì)比，IUCN根據(jù)保護(hù)區(qū)的主要管理目標(biāo)，把保護(hù)區(qū)管理分為6類，其中自然保護(hù)區(qū)為1類，國(guó)家公園是嚴(yán)格程度僅次于嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的Ⅱ類保護(hù)區(qū)。

盡管各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的定義會(huì)有所區(qū)別，但公認(rèn)的是，國(guó)家公園是國(guó)家為了保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)及其景觀和文化資源而特別劃定并管理的保護(hù)區(qū)，具有保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能。IUCN對(duì)國(guó)家公園的定義是：國(guó)家公園這種保護(hù)區(qū)是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點(diǎn)是保護(hù)大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。設(shè)立目的是為了保護(hù)大規(guī)模的生態(tài)過(guò)程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。

這些保護(hù)區(qū)為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機(jī)會(huì)，例如精神享受、科研、教育、娛樂(lè)和參觀。

因此，國(guó)家公園是自然生態(tài)保護(hù)的一種類型，那種把國(guó)家公園視為普通意義上的“公園”、把建立國(guó)家公園體制視為是旅游開(kāi)發(fā)的觀點(diǎn)，都是不準(zhǔn)確的。中央把建立國(guó)家公園體制放到“生態(tài)文明建設(shè)”部分來(lái)闡述，而不是放到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)”部分，足以說(shuō)明建立國(guó)家公園體制屬于自然保護(hù)的范疇。

國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)有聯(lián)系又有區(qū)別

有人問(wèn)，既然已經(jīng)有自然保護(hù)區(qū)了，為什么還要建立國(guó)家公園體制？這是因?yàn)樽鳛閲?yán)格保護(hù)管理的自然保護(hù)區(qū)，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家公園既保護(hù)又利用的特征。由于社會(huì)發(fā)展階段，歷史環(huán)境與國(guó)家體制等諸多原因，我國(guó)保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園的建設(shè)與美國(guó)和世界許多國(guó)家均存在明顯的差異。其主要表現(xiàn)在建立時(shí)間、發(fā)展歷程、建設(shè)理念、管理體制等方面。

與世界各國(guó)相比，我國(guó)的保護(hù)區(qū)體系建立明顯滯后。我國(guó)建立的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是在1956年，比西方發(fā)達(dá)國(guó)家晚了半個(gè)多世紀(jì)。我國(guó)在保護(hù)區(qū)體系建立的早期發(fā)展階段正值天災(zāi)人禍的困難時(shí)期，故發(fā)展十分緩慢。截至1965年，我國(guó)正式建立自然保護(hù)區(qū)僅19處。但“文革”期間遭到嚴(yán)重摧殘，許多都名存實(shí)亡。直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)，我國(guó)的自然保護(hù)事業(yè)才獲得了新生。當(dāng)時(shí)在搶救性保護(hù)的理念指導(dǎo)下，我國(guó)保護(hù)區(qū)數(shù)量飛速增長(zhǎng)。截止2014年底，全國(guó)已建立自然保護(hù)區(qū)2729處，面積146.9915萬(wàn)公頃，分屬林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門，其中又以林業(yè)部門建立的自然保護(hù)區(qū)占主體，全國(guó)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)2174處（林業(yè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為344處），占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的80%。此外還建立了國(guó)家地質(zhì)公園240個(gè)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225個(gè)、國(guó)家級(jí)森林公園779個(gè)、國(guó)家濕地公園429個(gè)，從增長(zhǎng)速度、總體數(shù)量上都達(dá)到了世界之最，初步建成了全國(guó)較為完善的保護(hù)區(qū)體系。

我國(guó)保護(hù)區(qū)自始建時(shí)即與國(guó)際流行的國(guó)家公園建設(shè)理念有較大差異。建國(guó)初期，為迅速改變我國(guó)的落后面貌，國(guó)家大力開(kāi)發(fā)國(guó)土資源，森林資源也受到嚴(yán)重消耗。在這一背景下，我國(guó)一些著名科學(xué)家在1956年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議上提出了“請(qǐng)政府在全國(guó)各省（市、區(qū)）劃定天然森林禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案，在第三次會(huì)議上獲得通過(guò)，這即成為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的緣起。從該提案中我們可以清楚地看出，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的早期建設(shè)理念是劃定禁伐區(qū)以為科學(xué)研究提供基地的基礎(chǔ)上形成的。它與美國(guó)國(guó)家公園為國(guó)人提供知性觀光與游憩的理念有著明顯的差異。在那個(gè)時(shí)代，觀光、游憩、啟智與娛樂(lè)等理念被列為資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)范疇而加以排斥。

（未完待續(xù)）