新冠肺炎疫情背景下農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系存在的問題及其對策

劉 岸

(湖南理工學(xué)院 化工學(xué)院,湖南 岳陽 414006)

0 引言

在健康中國建設(shè)進(jìn)入新時代之際,國家政策更改、社會關(guān)系調(diào)整和城鄉(xiāng)體制更改給農(nóng)村衛(wèi)生治理體系帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn).提升農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)既是推動健康中國建設(shè)的核心內(nèi)容,也是實施鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路.從新冠肺炎疫情初期發(fā)生到迅速爆發(fā)以及流行的過程來看,此次疫情全面暴露了農(nóng)村公共衛(wèi)生體系中的諸多矛盾和不足.我國作為一個以農(nóng)村人口為主的農(nóng)業(yè)大國,要想提高全民的健康水平,必須加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入.因此,以抗擊新冠肺炎疫情為契機(jī),優(yōu)化農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系,保障人民身體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會秩序具有十分深遠(yuǎn)的意義.

一直以來,各級政府和學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共衛(wèi)生問題都給予足夠的關(guān)注,國內(nèi)外的專家、學(xué)者從不同的視角對農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急體系進(jìn)行分析和研究,獲得豐碩的研究成果,同時也發(fā)現(xiàn)諸多不足和缺憾.具體體現(xiàn)在以下四個方面:一是研究視角相對狹窄.現(xiàn)有的研究成果大多是從醫(yī)務(wù)工作者的角度展開,相對缺少將政府、醫(yī)務(wù)工作者、農(nóng)村居民和社會協(xié)同起來進(jìn)行研究;二是研究方法不夠深入.現(xiàn)有的研究成果大多采用定性的研究方法,鮮見運用定量研究和數(shù)理方法進(jìn)行研究,這對研究成果的實際應(yīng)用造成了一定影響;三是研究內(nèi)容略顯單薄.現(xiàn)有的研究成果更多地集中在對新醫(yī)改或醫(yī)療服務(wù)中的具體問題或個別地區(qū)的反饋與描述,從宏觀層面深入、系統(tǒng)地剖析突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下農(nóng)村公共衛(wèi)生供需矛盾的研究比較缺乏.四是綜合實踐性較差.已有研究注重當(dāng)前農(nóng)村公共衛(wèi)生現(xiàn)狀的闡述和歸納,忽視將優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實踐的系統(tǒng)性、實用性和可操作性結(jié)合起來考量.

基于湖南省岳陽縣三個樣本村處置新冠肺炎疫情實證研究,通過實地考察、非標(biāo)準(zhǔn)化訪談和資料比對等方法,對三個樣本村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系進(jìn)行調(diào)查分析,重新審視新冠疫情期間農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系暴露出來的問題,及時總結(jié)和認(rèn)真梳理樣本地區(qū)農(nóng)村疫情防控過程中的經(jīng)驗教訓(xùn),提出加強(qiáng)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力建設(shè)的優(yōu)化路徑和對策.

1 研究設(shè)計與描述分析

1.1 研究方法與樣本選擇

從以下三個方面切入研究:一是查閱現(xiàn)有樣本區(qū)域地方志和相關(guān)政府文件等材料,熟悉樣本區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會基礎(chǔ)、人文素養(yǎng)和自然環(huán)境等方面的基本情況,掌握樣本區(qū)域在新冠肺炎疫情防控實踐中的制度制定、政策落實及危機(jī)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)方面的現(xiàn)狀.二是對樣本區(qū)域各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行實地考察,參與一線疫情防控實踐,切實感受樣本區(qū)域農(nóng)村應(yīng)對新冠肺炎疫情的具體實踐過程,在前沿陣地獲取一手資料,全面而準(zhǔn)確地分析樣本區(qū)域在疫情應(yīng)急管理實踐的各個階段暴露的突出問題.三是通過面談、電話溝通和調(diào)查問卷等方式進(jìn)行非標(biāo)準(zhǔn)化訪談來獲取相關(guān)資料,訪談對象包括市縣鄉(xiāng)三級政府疫情防控人員、衛(wèi)生行政管理人員、村鎮(zhèn)干部、衛(wèi)生院(所)醫(yī)療人員、農(nóng)村居民、個體戶等,涵蓋不同層次、不同工種、不同年齡的人群,盡可能保證信息的真實有效.

案例選取湖南省岳陽市下轄的岳陽縣三田一洞地區(qū)的公田村、上坪村、云山村三個樣本村.選取岳陽縣三田一洞地區(qū)的原因是:其一,湖南作為湖北的鄰省,歷年來,湖南人民與湖北人民交流密切,在新冠疫情爆發(fā)初期離開武漢的務(wù)工人員就有500萬之多,河南省和湖南省分別位列流入省份的前兩名,岳陽市在流入城市(非湖北)中排名第八,而三田一洞地區(qū)和湖北接壤,當(dāng)?shù)赜写罅哭r(nóng)村居民在湖北務(wù)工,實地考察可較為全面和真實地反映農(nóng)村應(yīng)對新冠肺炎疫情中暴露出來的多重困境和不足;其二,岳陽作為鄉(xiāng)村常住人口占42.78%的農(nóng)業(yè)大市,截至2020年12月,岳陽市累計確診病例156人,其中農(nóng)村居民感染人數(shù)為52人,占比為33.33%.完善岳陽農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè),對推動岳陽市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、社會安定和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有極為重要的意義;其三,岳陽縣是筆者的故鄉(xiāng),但筆者自幼遷居城市,對故鄉(xiāng)的具體狀況雖有一定認(rèn)識卻又并不十分熟悉,“不十分熟悉”可保證所獲得信息的相對客觀性;其四,岳陽縣農(nóng)業(yè)人口約50萬人,占總?cè)丝诒壤?8%,由于和湖北省通城縣接壤,岳陽市第一例新冠肺炎患者即出自岳陽縣,受新冠疫情影響尤為嚴(yán)重,觸發(fā)農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在的巨大供需矛盾和多重困境,研究該區(qū)域的應(yīng)急體系管理實踐具有典型性和代表性.

選取三個樣本村的原因是:其一,保證所選擇的農(nóng)村在農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實踐中的代表性與多樣性.公田村、上坪村、云山村分別隸屬于公田鎮(zhèn)、月田鎮(zhèn)和毛田鎮(zhèn),這三個相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域文化和政策背景存在較高的一致性,但又各有特點.其二,便于開展實地調(diào)研與訪談.2019年3月,筆者被單位選派至岳陽鐵山醫(yī)院(公田村)進(jìn)行企業(yè)幫扶工作,作為臨床醫(yī)務(wù)工作者,頻繁地與村委會干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員、聯(lián)防聯(lián)控工作人員和廣大村民進(jìn)行“聊天式”訪談,從而在新冠疫情期間及時獲取了第一手較為真實的農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實踐數(shù)據(jù)和資料.

1.2 湖南省岳陽縣農(nóng)村應(yīng)對新冠肺炎疫情的特點

經(jīng)過40年的經(jīng)濟(jì)體制改革,一帶一部、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實施,岳陽的建設(shè)與發(fā)展呈現(xiàn)嶄新的面貌,岳陽農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)和生活方式也發(fā)生了深刻變革.與2003年爆發(fā)的SARS危機(jī)相比,岳陽農(nóng)村在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時面臨的形勢出現(xiàn)了較大改變.從當(dāng)前新冠肺炎疫情傳播機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)全過程來看,目前岳陽地區(qū)農(nóng)村疫情防控面臨的形勢較為復(fù)雜,既有因疫情嚴(yán)重程度不斷累積的不確定性因素,也有因形勢變化帶來的有利因素.

第一,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的薄弱性.其一,公共危機(jī)應(yīng)急處置能力很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[1].三田一洞地區(qū)作為距離岳陽市中心最遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)之一,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱.此次新冠疫情爆發(fā)后,防疫工作急需的醫(yī)用緊急物資,如一次性防護(hù)帽、一次性防護(hù)服、一次性手套、一次性鞋套、醫(yī)用外科口罩、護(hù)目鏡/防護(hù)面罩、速干手消毒劑等出現(xiàn)嚴(yán)重不足.公田村、上坪村、云山村共有4名赤腳醫(yī)生,需為三個村1859戶共計5163名村民提供疫情防控知識宣傳和體溫檢測工作,工作量巨大.其二,農(nóng)村地區(qū)尚無完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的規(guī)章制度、處置流程及相關(guān)經(jīng)驗.衛(wèi)生部曾在2006年編撰了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))應(yīng)急預(yù)案》,但該《應(yīng)急預(yù)案》并未在本次新冠肺炎疫情防控過程中大范圍應(yīng)用.在訪談中,多位村干部均表示,新冠疫情爆發(fā)初期防控工作只能摸著石頭過河.其三,新冠肺炎疫情爆發(fā)初期,武漢封城之前已有大量湖北務(wù)工人員返回當(dāng)?shù)?在武漢封城前一天,筆者在鐵山醫(yī)院接診了一例武漢返鄉(xiāng)的發(fā)熱咳嗽病人方某,經(jīng)鐵山醫(yī)院CT檢查提示肺部有磨玻璃影,結(jié)合流行病學(xué)依據(jù)高度懷疑是新冠肺炎.筆者當(dāng)即啟動應(yīng)急預(yù)案,聯(lián)系上級衛(wèi)生主管部門.剛開始相關(guān)衛(wèi)生行政部門警惕意識不夠強(qiáng),在醫(yī)院再三堅持下才派傳染病救護(hù)車將該病人送至岳陽市三甲醫(yī)院,當(dāng)日該患者被確診為岳陽市第一例新冠肺炎病例.由于處理得當(dāng),岳陽鐵山醫(yī)院和轉(zhuǎn)運途中密切接觸人員經(jīng)隔離后無一人感染,患者也得到及時救治.

第二,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的復(fù)雜性.其一,本次新冠肺炎疫情爆發(fā)于春節(jié)期間,正值大量外地務(wù)工人員返鄉(xiāng)之際,農(nóng)村地區(qū)聚集活動較多,加之春節(jié)期間農(nóng)村居民頻繁走親訪友,大大增加了疫情傳播的風(fēng)險.其二,農(nóng)村居民分散居住的空間特點和熟人社會特征為農(nóng)村疫情防控提供了利好條件,但隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施,當(dāng)前農(nóng)民居住方式從分散居住逐步出現(xiàn)分散居住、中心村集中居住、小城鎮(zhèn)集中居住等多元化發(fā)展的趨勢.如筆者援助單位所在地公田村,越來越多的庫區(qū)居民因保護(hù)鐵山水庫的需要而集中到集鎮(zhèn)居住.其三,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,大量農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭所具有的自給自足的生活方式逐漸崩解.這種分散空間集聚社會形態(tài)和土地保障功能的變化,瓦解了傳統(tǒng)村落熟人社會基礎(chǔ),農(nóng)民生產(chǎn)和生活私密度逐漸升高,從而加大了農(nóng)村疫情防控難度.在本次新冠肺炎疫情防控過程中,岳陽縣曾出現(xiàn)農(nóng)民隱瞞疫區(qū)經(jīng)歷而被感染的病例,給本地區(qū)農(nóng)村疫情防控帶來較大風(fēng)險和復(fù)雜性.其四,大量農(nóng)村居民,尤其是老年人對本次新冠肺炎缺乏基本防控意識,有的農(nóng)村采取每家每戶上門發(fā)放傳單和登記人員信息等辦法,一定程度增加了交叉感染的可能性.筆者在農(nóng)村轉(zhuǎn)運普通病人時曾目睹,農(nóng)民在看到救護(hù)車到來后趕快逃避.這些都反映了岳陽市農(nóng)民及基層村干部對疫情科學(xué)認(rèn)識程度不夠、處理能力不強(qiáng)、法治觀念淡薄等不足.

第三,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的跨界性.跨界傳播已成為現(xiàn)代危機(jī)的典型特點[2],在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯.農(nóng)村所固有的居住分散和庭院經(jīng)濟(jì)等社會特征被認(rèn)為在應(yīng)對新冠肺炎疫情時可發(fā)揮有利影響.從當(dāng)前新冠肺炎疫情傳播機(jī)制和疫情防控實踐來看,上述舉措只有在有效控制農(nóng)村人口流動和交往的前提下才能切實執(zhí)行.農(nóng)民在農(nóng)閑時節(jié)外出務(wù)工已成為一種普遍社會現(xiàn)象,岳陽市每年有近百萬農(nóng)民外出務(wù)工,且數(shù)量呈逐年上升趨勢.如果遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī),農(nóng)民工大多會選擇返鄉(xiāng)避險,在SARS危機(jī)和新冠肺炎危機(jī)中都曾大量出現(xiàn)這種情況.隨著岳陽機(jī)場的投入使用,立體的交通網(wǎng)絡(luò)為岳陽外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)提供更多便捷,也給農(nóng)村疫情防控帶來不小的麻煩.另一方面,隨著習(xí)近平對新時期“三農(nóng)”形勢作出的重要決策部署,農(nóng)村三產(chǎn)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實,城市居民向農(nóng)村流動不僅限于觀光旅游,越來越多的城市居民返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè).隨著吸引城市居民下鄉(xiāng)的優(yōu)惠條件越來越多,更多具備一定資源條件的城市居民會加入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中來,而農(nóng)村流動人口的成分將會進(jìn)一步復(fù)雜,從而增加疫情外防輸入的困難.

2 農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多重困境

整體性治理理念推崇綜合利用多元化的公共管理的資源和優(yōu)勢,從而為社會大眾提供更優(yōu)質(zhì)和便捷的公共資源和服務(wù)[3,4].通過科學(xué)系統(tǒng)地分析整體性治理理念的整體架構(gòu),提出“多元主體、優(yōu)化機(jī)制、規(guī)范方式、補充資源、革新理念”的整體性分析架構(gòu),以此分析和探討農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中存在的困境和不足.

2.1 主體:農(nóng)村行政管理體制下的主體單一

農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的薄弱性、復(fù)雜性和跨界性決定了僅僅依靠政府難以實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效處置,必須實現(xiàn)政府、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)村基層干部、村民、市場和社會等多元主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動和戰(zhàn)略聯(lián)動,使各個主體均在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中充分發(fā)揮相應(yīng)的作用和長處.政府往往通過行政權(quán)力擔(dān)負(fù)起幾乎全部公共危機(jī)處置責(zé)任,而忽視社會群體、企業(yè)和個人等主體,從而導(dǎo)致公共危機(jī)處置過度依賴政府[5].一是政府對公共危機(jī)的處置具有濃厚的行政主導(dǎo)色彩,不能很好地協(xié)調(diào)利用多元主體的資源和長處.二是政府和行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中缺乏專業(yè)性,而社會群體可有效彌補政府和行政機(jī)關(guān)在危機(jī)應(yīng)對中的短板.然而社會群體在農(nóng)村應(yīng)對新冠肺炎疫情中未能充分發(fā)揮作用,僅僅依靠基層政府無法有效完成疫情防控工作.在筆者處理方某事件過程中,縣級衛(wèi)生行政部門的疫情防控專業(yè)性不足,對民營醫(yī)院的診療能力一再懷疑.同時在調(diào)研走訪過程中發(fā)現(xiàn),岳陽縣僅有少數(shù)志愿者及社工在協(xié)助縣城疫情防控工作,在三個樣本村的疫情防控指揮過程中完全依賴于基層干部,群防群治的動員積極性不高,社會群體組織更是始終缺位,僅憑基層干部無法滿足農(nóng)村抗疫保障需求.三是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,越來越多的農(nóng)村人口,特別是青壯年流向城鎮(zhèn),“空心化”農(nóng)村造成農(nóng)村治理人才稀缺、社會治理主體性不斷減弱[6,7].

2.2 機(jī)制:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制有待完善和優(yōu)化

行政垂直化的“科層制”管理模式成就了基層政府部門的高執(zhí)行力,同時基層干部在危機(jī)處理中的話語權(quán)不斷降低[8],從而在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中喪失主動性和自覺性,嚴(yán)重影響應(yīng)急處置的效率.在實地訪談中發(fā)現(xiàn),方某在返鄉(xiāng)后當(dāng)?shù)卮逦瘯筒扇×烁綦x管控措施,但上級政府尚未頒布疫情防控政令,村委會擔(dān)心引起群眾恐慌,就停止了相應(yīng)措施,導(dǎo)致方某就醫(yī)途中密切接觸數(shù)人.從橫向看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中扮演直接主體的角色,無法和衛(wèi)生、醫(yī)保、民政、公安、交通、財政等相關(guān)行政部門形成合力[9].新冠疫情爆發(fā)以來,各部門頒布針對本部門管轄人群的疫情防控指南,如針對企業(yè)的《肉類加工企業(yè)新冠肺炎疫情防控指南》以及針對港口的《港口及其一線人員新冠肺炎疫情防控工作指南》等,各自單獨管理分管范圍內(nèi)的應(yīng)急工作,整體疫情防控管理體系較為零散,尚未形成一個穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的綜合應(yīng)急協(xié)調(diào)調(diào)度中心和管理體系,形成各部門協(xié)調(diào)配合不緊密、“管”與“理”的脫節(jié)、信息共享化程度欠佳的局面,協(xié)調(diào)銜接機(jī)制亟待完善和優(yōu)化.另外,當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的終端大部分為縣一級,只有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理體系,同時在硬件、軟件、人員等方面無法得到保障[10],如岳陽縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu).

2.3 方式:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實踐的規(guī)范化存在不足

國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中廣泛采用的社會動員機(jī)制是政府的非常態(tài)化治理方式,社會動員秩序下居民的人身自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等受到不同程度的限制,因而在應(yīng)對重大突發(fā)事件時能夠有效彌補傳統(tǒng)行政體制的不足.此次疫情防控實踐也表明,通過開展社會動員可以達(dá)到行政控制與公眾參與相互增益的效果.但當(dāng)前農(nóng)村應(yīng)對新冠疫情的應(yīng)急管理過度依賴上級政府的行政命令而忽視規(guī)范性和法治性.在制定和實施疫情應(yīng)急政策方面,過分強(qiáng)調(diào)“特殊時期”和“特殊處理”,采取的某些應(yīng)急宣傳和管制措施比較極端,如三個樣本村在疫情防控過程中普遍采用“硬核”措施,接地氣的疫情防控宣傳和封村封路等,同時也出現(xiàn)諸如打罵等過激行為.即便如此,多位基層干部認(rèn)為在缺醫(yī)少藥的農(nóng)村地區(qū)能夠低成本實現(xiàn)疫情防控,與特殊時期行政命令和社會動員有很大聯(lián)系.另外,新冠疫情期間所制定的疫情應(yīng)急方案未能全方面考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會特點,欠缺合理性.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占據(jù)核心位置,但當(dāng)前疫情防控實際操作中實行“一刀切”的做法未能充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村中的重要性,三個樣本村有大量農(nóng)戶的特種養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)作物因疫情管控導(dǎo)致生產(chǎn)和銷售受阻,造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失.

2.4 資源:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實踐的資源保障不充裕

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實踐在物資、人員和信息上的資源需要存在極大的短板.第一,城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源分配差距巨大,當(dāng)前城鄉(xiāng)居民人均病床數(shù)比例約為4∶1,農(nóng)村較為羸弱的公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)不足以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急要求.鄉(xiāng)村醫(yī)生作為我國公共衛(wèi)生服務(wù)的終端,是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的實際傳播者和提供者[11].三個樣本村只有4名村醫(yī),在本次新冠肺炎疫情應(yīng)急實踐中相互協(xié)作有限,防控效果不佳.第二,應(yīng)急資源方面,新冠肺炎疫情爆發(fā)后,防控工作急需的醫(yī)用緊急物資出現(xiàn)嚴(yán)重短缺,醫(yī)用緊急物資的不足、醫(yī)療物資分發(fā)的不透明、后勤保障管理不完善和某些不良商家的違法投機(jī)行為,都造成了農(nóng)村群眾的恐慌,對農(nóng)村聯(lián)防聯(lián)控工作造成嚴(yán)重危害;加之部分農(nóng)村地區(qū)大搞形式主義,基層干部的精力大都消耗在填寫大量無謂的表格資料上;同時岳陽農(nóng)村公共衛(wèi)生檢驗設(shè)備較為簡陋,其檢測項目和檢測速度都無法適應(yīng)此次疫情的需要,專業(yè)技術(shù)人員更為短缺,這些問題都嚴(yán)重制約著農(nóng)村地區(qū)新冠疫情防控工作的有序進(jìn)行.第三,信息資源方面,在新冠肺炎疫情中,民眾對公開疫情防控信息的呼聲越來越高.虛假信息的擴(kuò)散在SARS危機(jī)和新冠疫情危機(jī)中危害巨大,嚴(yán)重影響社會和政治穩(wěn)定[12].對于農(nóng)村居民而言,信息公開程度與農(nóng)村信息化基礎(chǔ)建設(shè)水平密切相關(guān),其關(guān)鍵指標(biāo)是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)和終端設(shè)備的普及率.目前4G網(wǎng)絡(luò)在岳陽市638個行政村中的覆蓋率達(dá)到100%,極大提高了岳陽市農(nóng)村地區(qū)的信息化普及程度,在快速動員廣大人民群眾時發(fā)揮了極為重要的作用.但是,不論是從網(wǎng)民規(guī)模占比,還是從互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用功能角度來看,城鄉(xiāng)之間仍存在較大鴻溝,農(nóng)村居民相對城市居民更容易受到虛假新聞和謠言的影響,從而產(chǎn)生恐慌和騷亂等不理智行為和反應(yīng),加大了疫情防控的難度.

2.5 理念:農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識缺失

在新冠肺炎應(yīng)急處置實踐中通常較為重視事后修復(fù),而忽視事前預(yù)防,即應(yīng)急意識缺失.農(nóng)村地區(qū)特殊的地域和人口特點需要更強(qiáng)的危機(jī)意識來應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件.首先,農(nóng)村地區(qū)相對封閉和自給自足的生產(chǎn)生活模式弱化了農(nóng)村廣大居民的危機(jī)意識,農(nóng)村居民在思想意識上容易麻痹大意.其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忽視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作,對預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)意識和宣傳缺乏重視,導(dǎo)致農(nóng)村難以從官方途徑獲得危機(jī)相關(guān)信息.此次疫情爆發(fā)后,由于早期官方媒體相關(guān)防控信息較少,加上部分媒體傳播信息不規(guī)范,農(nóng)村居民大多通過朋友圈和短視頻等媒介獲取信息,而諸如此類新媒體往往成為疫情信息的源頭,導(dǎo)致虛假信息和謠言的傳播,引起事件危害擴(kuò)大和恐慌氣氛的蔓延,加劇了疫情防控的難度.而農(nóng)民群眾甄別信息真假的能力不強(qiáng),加之獲取信息途徑較為單一,同時一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過于夸大的“硬核”宣傳,導(dǎo)致“抽煙可以預(yù)防新冠病毒”等失真言論的傳播.

3 農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的優(yōu)化路徑

自新冠疫情爆發(fā)以來,農(nóng)村居民沒有構(gòu)成疫情傳播的主要傳播源,農(nóng)村地區(qū)也沒有分散原本就不充足的醫(yī)療資源.不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)村穩(wěn)定是國家社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素,農(nóng)村一旦發(fā)生動蕩,將會導(dǎo)致原本不充裕的醫(yī)療資源更加捉襟見肘.提出以下優(yōu)化策略以強(qiáng)化農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力.

3.1 體制優(yōu)化:構(gòu)建多元主體共同參與的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理格局

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置過程中,政府“一馬當(dāng)先”、排斥社會團(tuán)體和個人參與的格局與當(dāng)前社會的主流價值觀格格不入,需要建立以政府為主導(dǎo)的多部門助力合作的新型治理格局[13].在這個過程中,首先政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能定位,從管理型向服務(wù)型調(diào)整,同時進(jìn)一步完善應(yīng)急服務(wù)體系,鼓勵多元主體參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中來.其次是增加其他主體參與通路,規(guī)范和引導(dǎo)個人、企業(yè)、社會組織等社會力量共同參與到農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理體系中.多元主體參與格局不僅可依法履行政府在農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的部分職能,彌補治理缺陷,同時有利于加強(qiáng)政府與農(nóng)民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的合作治理[14].這需要當(dāng)?shù)卣疇款^完善相關(guān)政策、制度和權(quán)責(zé)劃分,對縣、鄉(xiāng)、村三級公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分級強(qiáng)化建設(shè).

3.2 機(jī)制革新:完善“上下聯(lián)動,橫向互動、內(nèi)外協(xié)同”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系

要割舍農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中的“單打獨斗”和“尾大不掉”的教條主義,通過合理規(guī)劃和安排協(xié)調(diào)合作體系,促進(jìn)多元應(yīng)急主體之間的資源相互彌補和有效調(diào)度.一是縣級政府成立統(tǒng)一指揮和全面協(xié)調(diào)的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理委員會,主導(dǎo)該地區(qū)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的中樞指揮,由縣級領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)人為應(yīng)急管理委員會成員,應(yīng)急管理委員會的高配人選有助于避免應(yīng)急處置中的遲滯猶豫和推諉塞責(zé),為多部門合力開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作提供合作共識.二是可將縣級相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部派駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的應(yīng)急指揮辦,從而強(qiáng)化對基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對處置的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo),不但能切實保障應(yīng)急防控政策的有效落實,也有利于適時協(xié)調(diào)各個相關(guān)部門助力應(yīng)急工作.三是在應(yīng)急管理委員會下設(shè)包括公共衛(wèi)生防疫類、公共衛(wèi)生管理類、信息類和法律類等專家在內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理咨詢委員會,協(xié)助應(yīng)急管理委員會做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防、處置及收尾工作.

3.3 方式改進(jìn):推進(jìn)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系法治化

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、危害性和緊急性,依靠普通手段及措施不足以應(yīng)對緊急情況,政府必須采取更強(qiáng)有力的行政手段[12,14],但特殊權(quán)利運用的同時需要法律和制度的規(guī)范與監(jiān)管,從而在法治軌道上引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理[15].一是完善行政應(yīng)急權(quán)利分配制度,貫徹主體適格和措施適度的方針政策.農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作僅能由政府及相關(guān)部門依法依規(guī)執(zhí)行,不允許其他個人及團(tuán)體擅自行動.同時,政府及其相關(guān)部門所采取的應(yīng)急舉措要對可能造成的危害程度和范圍進(jìn)行充分考量,以求最大限度保護(hù)個人和社會組織的合法利益.基層應(yīng)急辦應(yīng)依法依規(guī)在相關(guān)部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控要求的范圍內(nèi)制定具體防控方案,同時充分考慮地方實際情況,堅決杜絕層層加碼和違反社會公德及法律的應(yīng)急防控措施.二是在制定和執(zhí)行應(yīng)急防控措施時需全面考慮農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、人口結(jié)構(gòu)和風(fēng)土人情等多方面特點,尤其要加強(qiáng)對農(nóng)村特殊人群的保護(hù),避免“千村一面”,從而確保防控應(yīng)急措施的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和合理性.

3.4 資源保障:優(yōu)化農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急資源保障體系

我國對農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持大部分投入在衛(wèi)生院(所),對基層疾控中心等應(yīng)急資源保障體系的重視程度不夠,使得農(nóng)村發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險較高.第一,政府應(yīng)提高農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的財政投入,從政策扶持、資金支持和人才輸入等多方面加大支持力度,努力縮小城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的差距[16].第二,建立農(nóng)村公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與縣域醫(yī)共體一體化運作,農(nóng)村公共衛(wèi)生組織體系自上而下確立“醫(yī)防融合”型的農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)政策體系.同時,縣級醫(yī)院牽頭成立農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)專家組,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行定點幫扶,精準(zhǔn)指導(dǎo)基層衛(wèi)生院規(guī)范開展農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù),逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)交流合作的長效機(jī)制.第三,完善農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲備制度.

3.5 意識更新:加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識與教育普及

農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系包括事前預(yù)防、事中處置和事后善后這一連續(xù)而完整的過程,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中強(qiáng)調(diào)事中處置和事后善后的同時,應(yīng)加強(qiáng)事前預(yù)防和普及危機(jī)意識教育.強(qiáng)烈的危機(jī)意識有利于提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的洞察力以便及時有效地采取應(yīng)急策略.一是通過日常的應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)來加強(qiáng)農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防控人員的專業(yè)知識和技能,促進(jìn)其參與應(yīng)急處置的積極性和主動性.二是將農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急意識的普及教育納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的格局中,“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)要求廣大農(nóng)民群眾對各種突發(fā)事件具有一定的防范和應(yīng)對處置能力.當(dāng)?shù)卣浞挚剂康貐^(qū)實際情況制定相應(yīng)的農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防及應(yīng)急教育方案,包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件的好發(fā)類型、高風(fēng)險區(qū)域、危害程度、應(yīng)急預(yù)案及處置措施等,打造農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的“預(yù)防第一,防治結(jié)合”的主體方針政策.

4 結(jié)語

本文對湖南省岳陽縣三個樣本村的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系應(yīng)對新冠肺炎疫情的實例進(jìn)行分析,探討農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不足和缺陷,并結(jié)合整體性治理理論提出優(yōu)化實踐路徑.同時應(yīng)該注意到,雖然整體性治理思想對當(dāng)前農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系有較高適用性,但這種起源于歐美國家的理論方案并不能完全適用于中國特色社會主義新農(nóng)村.因此,在參考?xì)W美發(fā)達(dá)國家公共行政管理理念的同時,應(yīng)結(jié)合我國農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實際情況,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),探索適合中國國情的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系.