集體林改 讓綠水青山變成金山銀山

王小棟

衢州山青水秀，是浙江省重要的生態(tài)屏障。全市林業(yè)用地面積1004.4萬畝，占全市總面積的75.6%，森林覆蓋率71.5%，活立木蓄積達(dá)2601萬立方米，為浙江省三大重點(diǎn)林區(qū)之一。2006年，衢州成為浙江省首個(gè)實(shí)現(xiàn)“一片綠”的地級市，2008年，成功創(chuàng)建國家園林城市，2012年，成功創(chuàng)建國家森林城市，主要生態(tài)指標(biāo)處于全國前列，是全國9個(gè)生態(tài)良好的地區(qū)之一、全國12個(gè)具有國際意義的生物多樣性分布中心之一。

近年來，衢州林業(yè)緊扣習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)理念，扎實(shí)做好“生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)、品位林業(yè)”三篇文章。2014年，衢州林業(yè)行業(yè)總產(chǎn)值272億元，同比增長6.8%。全市農(nóng)民人均林業(yè)純收入4417元，林業(yè)增收對農(nóng)民收入增長的貢獻(xiàn)率為31%。

衢州特色明顯，具有“中國木門之都”、“中國竹炭之鄉(xiāng)”、“中國油茶之鄉(xiāng)”、“中國胡柚之鄉(xiāng)”諸多榮譽(yù)。全市共有優(yōu)質(zhì)用材林300多萬畝，竹林141萬畝，油茶68萬畝，獼猴桃、香榧、林下經(jīng)濟(jì)等特色種植200多萬畝;擁有年產(chǎn)值億元以上林業(yè)企業(yè)13家，省級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)龍頭企業(yè)59家，有10多萬農(nóng)民在林工企業(yè)就業(yè)，森林休閑旅游近20億元，年均增長幅度27%以上，形成了竹產(chǎn)業(yè)、木產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)為主，特色種植產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、森林旅游產(chǎn)業(yè)為輔的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

深化集體林權(quán)制度改革

衢州市開展集體林權(quán)制度改革，主要經(jīng)過了一確權(quán)、三深化的過程。2004年，開展了“延長山林承包期、換發(fā)統(tǒng)一的林權(quán)證”為主要內(nèi)容的第二次山林延包工作，做到了“清冊、合同、權(quán)證”三到戶。2007年，全市完成林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)平臺和林權(quán)管理中心、森林資源資產(chǎn)評估中心和林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)信息發(fā)布中心的建設(shè)。2011年，拓展到林權(quán)抵押貸款，與華東林權(quán)交易所合作，在開化、江山以及市本級成立了三個(gè)林權(quán)交易分中心，使林權(quán)交易更加統(tǒng)一、規(guī)范、公開。2014年，啟動了《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)分離。同步，啟動林業(yè)股份合作制試點(diǎn)?；就瓿闪松仲Y源流轉(zhuǎn)交易、金融服務(wù)、林權(quán)監(jiān)管三大體系建設(shè)，探索了集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和一系列的體制機(jī)制改革，基本做到了政府指導(dǎo)，市場主導(dǎo)，主體唱戲。

（一）構(gòu)建了森林資源交易體系。按照林業(yè)生產(chǎn)要素市場化流轉(zhuǎn)改革思路，制定《衢州市森林、林木和林地流轉(zhuǎn)管理辦法》，完成了“三中心一平臺”建設(shè)。目前，全市有6個(gè)縣級交易中心，80多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、森林資源流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、中介服務(wù)、法律政策咨詢等一站式服務(wù)，初步形成了“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效”的產(chǎn)權(quán)交易體系。與華東林權(quán)交易所合作，在開化縣、江山市和市本級分別設(shè)立了三個(gè)林權(quán)交易分中心。為進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，制定了《衢州市森林資源資產(chǎn)評估暫行辦法（試行）》，目前全市有丙級以上資質(zhì)的森林資源評估機(jī)構(gòu)13家，基本能滿足價(jià)值在100萬元以下評估項(xiàng)目的業(yè)務(wù)需求。

（二）構(gòu)建了林權(quán)金融服務(wù)體系。制定出臺了《衢州市森林資源資產(chǎn)抵押貸款實(shí)施細(xì)則（試行）》、《關(guān)于加快推進(jìn)全市林權(quán)抵押貸款工作的指導(dǎo)意見》、《衢州市農(nóng)村信用社林權(quán)抵押貸款管理辦法》等規(guī)范性文件，結(jié)合農(nóng)村信用評級，普遍實(shí)施以林權(quán)提供最高額貸款擔(dān)保的“集中評定、一次登記、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的林農(nóng)小額循環(huán)貸款。為推動建立財(cái)政“直補(bǔ)”制度，對林農(nóng)小額林權(quán)抵押貸款和涉林企業(yè)給予3%貼息，一貼三年，并鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)和村民共同出資組建擔(dān)保公司或?qū)I(yè)合作社為村民和社員林權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保，如龍游銀農(nóng)竹木專業(yè)合作社，取得了3772萬元貸款授信，解決林農(nóng)貸款擔(dān)保難的問題。

（三）構(gòu)建了林權(quán)監(jiān)管體系。在事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)采取有力措施，確保林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款業(yè)務(wù)的安全運(yùn)行。在事前環(huán)節(jié)，審核把關(guān)林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)有效性和合法性。在事中環(huán)節(jié)，做好與金融部門配合，對森林資源資產(chǎn)抵押物全程監(jiān)管，及時(shí)幫助處置可能出現(xiàn)的盜伐濫伐、森林火災(zāi)、森林病蟲害等情況。在事后環(huán)節(jié)，實(shí)行抵押物再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)還貸和林木采伐變現(xiàn)還貸。抵押物再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)還貸即幫助抵押人將其森林資源資產(chǎn)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)獲得的資金進(jìn)行還貸。林木采伐變現(xiàn)還貸即每年年初制定林木采伐計(jì)劃時(shí)，專門劃出專項(xiàng)采伐指標(biāo)，用于林木采伐出售后還貸。

（四）推動了林業(yè)股份合作改革。在探索林業(yè)股份合作改革上，衢州既尊重群眾的首創(chuàng)精神，抓好相關(guān)政策落實(shí)，又善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步加以推廣。形成以下四種模式：一是“租金+股金”模式。村集體組織通過林地、林木等資源集中流轉(zhuǎn)，引入工商資本，經(jīng)營主體采取租用林地和資源折價(jià)入股的形式，開展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，從而使林農(nóng)通過村集體組織獲得租金和股金，林農(nóng)參與其中勞動還可以獲得薪金。二是“保底+分成”模式。考慮一些林業(yè)產(chǎn)品（如香榧），投入大，周期長、見效慢的特點(diǎn)，對林農(nóng)以林地入股的，在沒有產(chǎn)生效益前，按生態(tài)公益林補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)拿保底收入，產(chǎn)生效益后山上種植收成與林農(nóng)按比例分成。三是“資金+林權(quán)+多元”模式。林農(nóng)以資金、林權(quán)入股自愿組建合作社，種植收成全部歸林農(nóng)，合作社利用統(tǒng)一采購、培訓(xùn)、經(jīng)營、收購、商標(biāo)、銷售，獲得其他額外收益按資金投入份額進(jìn)行分紅。四是“林權(quán)+托管”模式。林農(nóng)以林地林木委托村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，交納一定管理費(fèi)用，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)托管林木采伐、資源保護(hù)、撫育、信貸等一條龍服務(wù)，獲得收益歸林農(nóng)。另外，衢州市的浙江萬萬農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司正在試行“林業(yè)眾籌+認(rèn)養(yǎng)”模式，衢江康美中藥材專業(yè)合作社正在利用毛竹林探索“主體+農(nóng)宿+養(yǎng)生”模式等等。

（五）推動了林業(yè)管理模式創(chuàng)新。一是明確經(jīng)營權(quán)部分物權(quán)功能。將林地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，在常山縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上向全市推廣了《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》試點(diǎn)，經(jīng)營主體通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證直接獲得抵押貸款，直接申請采伐林木，全市已累計(jì)發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證39本、涉及林地6950畝、農(nóng)戶362戶。二是逐步放開商品林采伐。2006年，開化縣作為全省第一批森林可持續(xù)經(jīng)營的3個(gè)試驗(yàn)示范單位之一，編制《開化縣林場可持續(xù)森林經(jīng)營方案（2006-2015）》。2013年，開展首個(gè)村級森林經(jīng)營方案試點(diǎn)，《開化縣華埠鎮(zhèn)許家源村森林經(jīng)營方案（2013—2017）》。2014年，在龍游縣開展林木采伐管理改革試點(diǎn)，用材林的主伐年齡由縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門確定，集體商品林的采伐年齡經(jīng)縣（市、區(qū)）林業(yè)行政主管部門同意后可放寬，經(jīng)濟(jì)林、薪炭林采伐年齡可由經(jīng)營者自行決定;取消集體商品林采伐限額指標(biāo)，采用憑證采伐控制全縣采伐量，賦予了林農(nóng)更大的自主經(jīng)營權(quán)。三是積極爭取公益林?jǐn)U面。在管好現(xiàn)有省級以上公益林面積366萬多畝的基礎(chǔ)上，積極向省林業(yè)廳爭取將遠(yuǎn)山、高山竹林混交林納入生態(tài)公益林范圍，擴(kuò)面103萬畝，可為全市林農(nóng)增加生態(tài)公益林補(bǔ)助3000多萬元。

（六）推動了林業(yè)部門服務(wù)功能。在高度關(guān)注森林資源生態(tài)效益的同時(shí)，更加注重森林資源經(jīng)濟(jì)效益，向“死權(quán)”要“現(xiàn)錢”，向資源要效益。一是規(guī)范林地流轉(zhuǎn)行為。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)堅(jiān)持“三個(gè)四律”原則，即一律實(shí)行村民代表大會或者村民會議2/3以上成員同意的決議制度和向全體村民公示制度，防止集體森林資產(chǎn)賤賣行為和暗箱操作;一律進(jìn)行森林資產(chǎn)評估，并作為交易物的掛牌依據(jù);對集體所有林權(quán)流轉(zhuǎn)評估價(jià)在5萬元以上的，一律委托縣招投標(biāo)中心公開流轉(zhuǎn);一律嚴(yán)格要求用材林轉(zhuǎn)讓年限至少在15年以上，全面禁止以單純采伐為目的的短期“判青山”。二是加大政策扶持力度。實(shí)施農(nóng)業(yè)農(nóng)村“十大專項(xiàng)”之林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)增效專項(xiàng)，從2013年開始，市財(cái)政安排林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶持資金500萬元。各縣（市、區(qū)）也制定了相關(guān)的項(xiàng)目扶持政策，新品種油茶造林每畝補(bǔ)助1000元，油茶低改每畝補(bǔ)助200元?1000元，香榧林每畝補(bǔ)助1000元，速生林每畝補(bǔ)助140元等。三是加強(qiáng)科技興林。通過建立林業(yè)產(chǎn)業(yè)科技顧問、林技推廣首席專家、百名林技員聯(lián)百村等三大林技推廣制度，積極推廣“一畝山、萬元錢”種植模式，建立林業(yè)科技示范點(diǎn)110個(gè)，出現(xiàn)了“毛竹蓋一蓋，收入一萬塊”、竹林套種竹蓀、三葉青竹林下容器種植、黃精復(fù)合經(jīng)營、杉木林下紅豆杉栽培、鐵皮石斛仿生栽培等畝產(chǎn)萬元產(chǎn)業(yè)。

集體林權(quán)制度改革的未來

（一）形成改革創(chuàng)新合力抓林改。林改工作作為農(nóng)村改革的重要工作，在市委、市政府的高度重視下，切實(shí)“抓實(shí)、抓緊、抓好”。各級林業(yè)、農(nóng)辦、發(fā)改、財(cái)政、金融、保險(xiǎn)等部門要密切協(xié)作，積極落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶持、財(cái)政支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、金融服務(wù)等優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)出臺相關(guān)配套措施，進(jìn)一步規(guī)范工商資本進(jìn)入林業(yè)、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款貼息、林地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制等方面積極探索，繼續(xù)健全和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

（二）積極推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。一是鼓勵林權(quán)流轉(zhuǎn)，采取財(cái)政獎補(bǔ)等措施，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織的作用，引導(dǎo)林農(nóng)流轉(zhuǎn)承包的林地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。二是規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為。依托林權(quán)“三中心一平臺”，做到公開、公平、公正，進(jìn)一步完善林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，建立健全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)林權(quán)高效、有序、集中流轉(zhuǎn)。三是做好林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置工作，認(rèn)真落實(shí)好《浙江省林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)證管理辦法》，制定完善實(shí)施辦法，擴(kuò)大頒發(fā)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證范圍，實(shí)現(xiàn)年底各縣（市、區(qū)）全覆蓋。

（三）培育壯大新型經(jīng)營主體。一是大力發(fā)展家庭林場。重點(diǎn)發(fā)揮好林業(yè)大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、林業(yè)技術(shù)帶頭人等作用，培育新型職業(yè)林農(nóng)。引導(dǎo)發(fā)展前景大、產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。二是大力發(fā)展股份合作。鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)戶或家庭林場或林業(yè)合作社以股份式、合作式、托管式等運(yùn)作模式建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。三是加快“三位一體”合作體系建設(shè)。以林權(quán)抵押貸款為切入點(diǎn)，探索融資擔(dān)保服務(wù)形式，建立征信體系，鼓勵在合作社的基礎(chǔ)上建立聯(lián)合社，逐步擴(kuò)張產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)供銷一體化。

（四）推進(jìn)富民林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是改造提升一產(chǎn)結(jié)構(gòu)。全面推進(jìn)香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下經(jīng)濟(jì)“六個(gè)一萬”發(fā)展戰(zhàn)略，制定和實(shí)施衢州市油茶產(chǎn)業(yè)和野生動物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)五年行動計(jì)劃和扶持政策，統(tǒng)一全市“錢江源”山茶油品牌，借助豐富的林下資源，發(fā)展林藥、林菌、鐵皮石斛、林下養(yǎng)殖等綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)“雙贏”。二是做大做強(qiáng)林產(chǎn)品加工業(yè)。扶持一批有規(guī)模和市場的企業(yè)，大力推進(jìn)林產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。三是大力發(fā)展林業(yè)三產(chǎn)。扶持一批具有較強(qiáng)市場開拓能力和品牌影響力的營銷主體，形成多元化的市場流通主體;利用森林的生態(tài)、文化、游憩和保健醫(yī)療等功能，加快發(fā)展森林生態(tài)休閑旅游。

（五）強(qiáng)化科技興林作用。堅(jiān)持實(shí)施科技興林戰(zhàn)略，用現(xiàn)代科技支撐現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)，推進(jìn)林業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。一是加大林業(yè)科技創(chuàng)新。深化與省林科院、浙江農(nóng)林大學(xué)等高校院所的技術(shù)合作，重點(diǎn)在現(xiàn)代循環(huán)林業(yè)方面，實(shí)現(xiàn)長中短有機(jī)結(jié)合、上中下綜合利用、林農(nóng)牧復(fù)合經(jīng)營，提高林地綜合利用率和產(chǎn)出率。二是強(qiáng)化林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。以現(xiàn)代林業(yè)園區(qū)為載體，大力實(shí)施新品種選育擴(kuò)繁、新技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、新方法示范推廣，著力提高林業(yè)經(jīng)營主體吸納、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用科技成果的能力。三是提升林業(yè)科技推廣能力。強(qiáng)化基層公益性林技推廣服務(wù)，推進(jìn)林技推廣、動植物防疫、林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管“三位一體”的林業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)。