大興安嶺林區(qū)：探索國有林區(qū)改革先行先試的新路子

董曉斌+韓艷萍

2015年2月，國務(wù)院印發(fā)了《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，這是黨中央、國務(wù)院首次對(duì)我國國有林區(qū)改革作出的全面系統(tǒng)的部署。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)作為我國最大的國有林區(qū)，提出要建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)，勇于擔(dān)起生態(tài)建設(shè)的重任，主動(dòng)作為，自加壓力，率先闖出一條國有林區(qū)改革發(fā)展的新路子，為國有林區(qū)改革起到示范作用。

國有林區(qū)一直是全國森林資源最集中、最豐富的地區(qū)，是全國林業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)，是國家重要的生態(tài)安全屏障，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。長期以來，由于對(duì)林業(yè)及生態(tài)建設(shè)重視不夠，國有林區(qū)成為我國林業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)：可采資源枯竭、生態(tài)功能退化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、職工收入過低，發(fā)展陷于困境。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)開發(fā)建設(shè)60多年來，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但從目前情況看，無論是生態(tài)建設(shè)還是林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都面臨著很多困難與問題，推進(jìn)改革是加快林區(qū)發(fā)展的必由之路，更是生態(tài)文明體制改革的重要突破與創(chuàng)新。

一、當(dāng)前林區(qū)改革面臨的問題

（一）“企業(yè)辦社會(huì)”體制嚴(yán)重制約了林區(qū)發(fā)展。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)開發(fā)建設(shè)之初是先有企業(yè)，后有政府。在發(fā)展中逐步形成了“政企不分、政事不分、事企不分”的管理體制，產(chǎn)生和積累了一系列問題。一方面，森工企業(yè)既要追求經(jīng)濟(jì)效益，又要重視生態(tài)效益，兩種利益難以兼顧。長期以來，內(nèi)蒙古森工企業(yè)集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身，既是森林資源的所有者、經(jīng)營者，又是森林資源的管護(hù)者。由于木材大幅減產(chǎn)，林區(qū)產(chǎn)業(yè)單一，企業(yè)經(jīng)營步履維艱。特別是在缺少國家投資的情況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)日益加重，很難對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)。另一方面，森工企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)重，效益低，職工收入少。內(nèi)蒙古森工企業(yè)在長期發(fā)展中承擔(dān)了大量的社會(huì)職能，如供熱、供水、環(huán)衛(wèi)和公共設(shè)施建設(shè)等。由于企業(yè)規(guī)模大、效益低、人數(shù)多、負(fù)擔(dān)重，林區(qū)職工長期以來收入較少，生活困難。因此，剝離森工企業(yè)的“辦社會(huì)”職能，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高職工生活水平，是林區(qū)改革必須解決的重要問題之一。

（二）資金短缺嚴(yán)重制約了林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。此次國有林區(qū)改革的一個(gè)重要舉措就是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，它標(biāo)志著內(nèi)蒙古、吉林國有林區(qū)從此由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、從獲取經(jīng)濟(jì)利益為主向提供生態(tài)服務(wù)為主的重大轉(zhuǎn)變。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)將嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌開展各項(xiàng)工作，但嚴(yán)重的資金問題制約了林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

長期以來，內(nèi)蒙古森工企業(yè)收入主要來自兩個(gè)部分：一是天保工程項(xiàng)目資金，這部分資金實(shí)行專款專用；二是木材銷售和其他產(chǎn)業(yè)收入。林區(qū)天然林商業(yè)性采伐停止后，木材銷售收入沒有了，根據(jù)規(guī)定，國家比照木材銷售給予一定的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)倪@部分資金加上林區(qū)其他產(chǎn)業(yè)收入將成為森工企業(yè)除了森林管護(hù)之外的所有運(yùn)營資金。這部分資金不僅要用于支付林區(qū)兩級(jí)管理費(fèi)、項(xiàng)目資金配套、職工住房公積金和處置森林防火突發(fā)事件等，還要用于償還林區(qū)各類債務(wù)。資金的短缺還表現(xiàn)為：由于林區(qū)產(chǎn)業(yè)投入不足，致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，直到目前還未形成對(duì)林區(qū)經(jīng)濟(jì)有支撐作用的產(chǎn)業(yè)；林業(yè)的停伐使林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中斷，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型以及合同關(guān)系的補(bǔ)償?shù)?，都將壓力轉(zhuǎn)移到到森工企業(yè)；林區(qū)職工收入水平低，人們改善生活的愿望十分強(qiáng)烈。

（三）富余職工再就業(yè)安置十分困難。林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐產(chǎn)生了大量的富余人員，使原本就人員富余、安置困難的森工企業(yè)壓力增大。由于林區(qū)就業(yè)容量基本飽和，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，暫時(shí)無法形成新的就業(yè)渠道，因此人員分流困難。另外，這部分職工多年在木材生產(chǎn)領(lǐng)域工作，年齡普遍偏大、技能單一，再就業(yè)難度大。因此，妥善安置富余員工，確保職工就業(yè)有著落、基本生活有保障是此次林區(qū)改革的重要目標(biāo)之一。

（四）森工企業(yè)執(zhí)法權(quán)力缺失，資源管護(hù)難以到位。作為重點(diǎn)國有林區(qū)，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)長期以來一直堅(jiān)持開展多種形式的生態(tài)保護(hù)工作，但巨大的利益誘惑使非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運(yùn)的現(xiàn)象屢有發(fā)生。雖然森工企業(yè)采取巡查、設(shè)置堵卡站、聯(lián)合公安進(jìn)行打擊等多種措施加以防范，但由于執(zhí)法力度弱、森工企業(yè)沒有執(zhí)法權(quán)力等原因，致使預(yù)防打擊力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各種違法現(xiàn)象屢禁不止。加強(qiáng)生態(tài)管護(hù)力度，就應(yīng)加快林業(yè)法治建設(shè)，授予森工企業(yè)行使區(qū)域內(nèi)省級(jí)林業(yè)行政管理權(quán)和行政執(zhí)法、處罰權(quán)，恢復(fù)其對(duì)區(qū)域內(nèi)森林公安的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，建立完備順暢的林業(yè)行政執(zhí)法體系，確保森林資源安全。

二、對(duì)當(dāng)前林區(qū)改革的建議

此次國有林區(qū)改革要推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，明確了國有林區(qū)是重要的生態(tài)安全屏障、森林資源培育戰(zhàn)略基地和維護(hù)國家生態(tài)安全的基礎(chǔ)設(shè)施這一戰(zhàn)略定位。以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進(jìn)政事企分開、管辦分離，健全森林資源監(jiān)管體系，創(chuàng)新森林資源管護(hù)方式，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。國有林區(qū)改革明確圍繞“兩個(gè)確保、兩個(gè)逐步、兩個(gè)創(chuàng)新”進(jìn)行。“兩個(gè)確?！奔创_保森林資源穩(wěn)步增長，確保職工基本生活有保障；“兩個(gè)逐步”即逐步推進(jìn)林區(qū)政企分開，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)；“兩個(gè)創(chuàng)新”即創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制，創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。

通過對(duì)內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)現(xiàn)狀分析，為確保改革順利推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，結(jié)合《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》提出的完善國有林區(qū)改革的政策和制度支持體系，有以下建議：

（一）探索生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)。按照源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的思路，探索適合林業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)及適合林區(qū)生態(tài)保護(hù)的林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系等方面的制度建設(shè)。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確各類國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用；建立紅線管控制度，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線；健全政績考核制度，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；完善責(zé)任追究制度，探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究、損害賠償制度。

（二）探索國家財(cái)政、稅收和金融等政策對(duì)林區(qū)的支持。財(cái)政政策方面，探索政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政資金投入渠道，確保用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)建設(shè)等方面的財(cái)政投入。對(duì)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與公益類項(xiàng)目取消企業(yè)配套資金，由國家全額投資；建立對(duì)生態(tài)功能區(qū)居民的直接補(bǔ)貼政策，完善財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付制度；國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后，中央財(cái)政根據(jù)不同地區(qū)情況分別核定標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增加天保工程財(cái)政資金數(shù)量。稅收政策方面，探索資源稅征收辦法，將森林、水、草場等稀缺資源、易受破壞資源納入征收范圍；探索對(duì)生態(tài)產(chǎn)品及設(shè)備的增值稅和所得稅實(shí)行一定的減免優(yōu)惠政策。金融政策方面，采取差別化的利率政策，鼓勵(lì)多渠道建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，拓寬直接融資渠道，引導(dǎo)各類社會(huì)資本助推生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；分類化解金融債務(wù)，對(duì)于國有林區(qū)森工企業(yè)的不良金融債務(wù)，需要中央支持化解的，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定相應(yīng)政策；進(jìn)一步完善林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策，繼續(xù)支持國有林場和國有林區(qū)改革與發(fā)展。

（三）探索建立生態(tài)補(bǔ)償政策體系。探索林區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，按照“誰保護(hù)，誰受益”的原則，加大生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付力度，積極探索建立流域內(nèi)、地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助等多種形式，對(duì)林區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。探索國家生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)助政策，建立重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助政策，鼓勵(lì)社會(huì)各方積極參與生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。