以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革的路徑分析

潘 波

一、事業(yè)單位改革的進(jìn)展及成就

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。在我國憲法上，事業(yè)組織與國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)一起被明確為社會(huì)的基本組織類型。在《民法通則》里，事業(yè)單位與企業(yè)、機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體并稱為四類法人。總體來看，事業(yè)單位有兩個(gè)重要特點(diǎn)，一是以社會(huì)公益服務(wù)為目的，二是舉辦主體是國家機(jī)關(guān)或資金來源為國有資產(chǎn)。截至2014年5月，我國共有事業(yè)單位111萬個(gè)、事業(yè)編制3 153萬人[注]數(shù)據(jù)來源：《三部門負(fù)責(zé)人解讀〈事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例〉》，載中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/16/content_2680512.htm，最后訪問于2015年5月5日。，廣泛分布在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，涵蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各層次，涉及管理體制、機(jī)構(gòu)編制、養(yǎng)老保險(xiǎn)、收入分配、財(cái)政投入等多方面問題。

事業(yè)單位作為重要的公共事業(yè)主體，在促進(jìn)國家建設(shè)、保障民生等方面提供了有力支撐。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，事業(yè)單位的職能、屬性、定位發(fā)生了很大變化，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的事業(yè)單位管理體制和模式卻依舊在運(yùn)行，導(dǎo)致問題頻發(fā)、矛盾突顯。一些事業(yè)單位長期承擔(dān)行政職能，且缺乏必要的監(jiān)管制約；一些從事經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位，附屬于黨政機(jī)關(guān)，享受著優(yōu)惠政策，引發(fā)不公平市場競爭，也浪費(fèi)財(cái)政資金和公共資源；各類學(xué)校、公立醫(yī)院、文藝院團(tuán)等與民生關(guān)系密切的領(lǐng)域運(yùn)行機(jī)制僵化，大量專業(yè)技術(shù)人才的積極性、創(chuàng)造性難以進(jìn)一步發(fā)揮，所提供的服務(wù)無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都難以滿足社會(huì)需求。解決這些問題，迫切要求結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的形勢，深入推進(jìn)事業(yè)單位改革，科學(xué)合理地界定事業(yè)單位的職責(zé)范圍、功能定位，有針對性地實(shí)施相應(yīng)的管理政策，為其他各項(xiàng)配套改革措施的推行奠定基礎(chǔ)。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、行政體制改革積極推進(jìn)的時(shí)代背景下，事業(yè)單位改革成為實(shí)現(xiàn)政事分開、建立現(xiàn)代公共服務(wù)體制的必然選擇。自20世紀(jì)80年代起，國家就在探索事業(yè)單位改革的路徑。1992年黨的十四大提出了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體思路。針對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問題，部分地區(qū)和部門開始實(shí)施以減人、減機(jī)構(gòu)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)為主題的改革。1996年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》明確提出了合理劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化、分類改革的方向。[注]《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見〉的通知》(中辦發(fā)[1996]17號(hào))。2002年黨的十六大以來，事業(yè)單位改革持續(xù)推進(jìn)，成為全面深化改革各項(xiàng)工作部署中社會(huì)關(guān)注度較為集中、進(jìn)展較為迅速、成果比較突出的領(lǐng)域重點(diǎn)。這十多年的改革歷程，可以歸納為兩大部分內(nèi)容。

一方面，以人員為主題的事業(yè)單位有關(guān)制度逐步完善。一是聘用制度全面推行，全國實(shí)行聘用制度的事業(yè)單位占事業(yè)單位總數(shù)的比例，從2004年的36%提高到現(xiàn)在的95%以上。二是公開招聘制度初步建立，公開、競爭、擇優(yōu)選拔的用人機(jī)制逐步形成。三是崗位設(shè)置管理改革取得明顯進(jìn)展，中央和省級(jí)實(shí)行崗位設(shè)置管理的事業(yè)單位達(dá)80%以上。四是工資制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，義務(wù)教育、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域先后實(shí)行了崗位績效工資制度，其他事業(yè)單位也正在落實(shí)。五是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革開始啟動(dòng)，山西等5省市從2009年起開展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)工作，有關(guān)方面正在加快改革進(jìn)度，建立黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)“并軌”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年7月1日起施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式將事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開招聘、聘用合同等制度確立下來，事業(yè)單位改革取得了階段性成果。

另一方面，以機(jī)構(gòu)為主題的事業(yè)單位分類改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在科技、文化、新聞出版等單位大規(guī)模轉(zhuǎn)企改制，以及部分省區(qū)分類試點(diǎn)工作的改革成果上，2011年3月，醞釀準(zhǔn)備多年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了事業(yè)單位分類、人事制度、收入分配、養(yǎng)老保險(xiǎn)、財(cái)政政策等11個(gè)配套文件，形成了一套指導(dǎo)事業(yè)單位改革的綱領(lǐng)性文件體系，這標(biāo)志著事業(yè)單位分類改革全面推開。改革的總體目標(biāo)是“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系”[注]《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)[2011]5號(hào))。。

從2011年下半年開始，在中央及有關(guān)部門的指導(dǎo)下，各地區(qū)各部門開展了為期一年多的事業(yè)單位全面清理規(guī)范。2012年8月，有關(guān)部門宣布完成清理規(guī)范工作。在此基礎(chǔ)上所保留的事業(yè)單位，將根據(jù)實(shí)際承擔(dān)的功能劃分為“三大類、兩小類”，即行政類、生產(chǎn)經(jīng)營類、公益類，其中公益類又細(xì)分為公益一類、公益二類，將來只保留承擔(dān)公益服務(wù)職能的事業(yè)單位(見表1)。同時(shí)進(jìn)行的還有事業(yè)單位管理體制、運(yùn)行機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策、編制管理等一系列改革任務(wù)。

表1 分類改革中部分中央和國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位類型及舉例

二、事業(yè)單位改革中的突出問題及法治應(yīng)對

(一)改革中存在的突出問題

實(shí)事求是地說，事業(yè)單位改革在整體上順利推進(jìn)、取得積極成果的同時(shí)，也暴露出了一些問題，值得我們認(rèn)真思考。

一是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。一些事業(yè)單位及其主管部門對改革精神領(lǐng)會(huì)不準(zhǔn)確，把改革簡單地等同于減機(jī)構(gòu)編制，認(rèn)為只要是改革就肯定不利于本單位的發(fā)展，因而持等待觀望態(tài)度，消極應(yīng)對。個(gè)別單位甚至為了不合理的自身利益、為了保持已經(jīng)明顯違背市場規(guī)律和發(fā)展趨勢的現(xiàn)有格局而抵觸改革。有的單位和人員對改革中形成的制度能否落實(shí)到位、能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)存在懷疑。還有人認(rèn)為，在全面深化改革的時(shí)代背景下，各領(lǐng)域改革任務(wù)都很重，事業(yè)單位改革已經(jīng)取得了階段性成果，下一步要面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)、去行政化等敏感度高、阻力較大的問題，改革很可能會(huì)放緩，有些問題甚至?xí)涣肆酥?。這種認(rèn)識(shí)上的偏差，在一定程度上也加大了改革的阻力。

二是配套措施不到位。與其他領(lǐng)域的改革一樣，事業(yè)單位改革涉及多方面矛盾，需建立健全的配套制度很多，核心問題是如何處理好國家整體利益與被改革者合法合理待遇的關(guān)系。目前，盡管我們已認(rèn)識(shí)到薪酬待遇、機(jī)構(gòu)編制等配套措施的重要性，也在努力研究應(yīng)對，但解決諸多復(fù)雜問題還需一個(gè)時(shí)間過程，有些問題的解決方案尚未有明顯定論，有些則缺乏明確的法律、政策保障。這加劇了憂慮、等待觀望等態(tài)度的滋生，也加大了改革政策執(zhí)行的阻力。

三是信息交流不對稱。當(dāng)前，社會(huì)公眾、新聞輿論對事業(yè)單位改革比較關(guān)心，對涉及的利益調(diào)整尤其關(guān)注。但由于信息不對稱，公眾對改革有關(guān)真實(shí)情況的了解并不多，在“小道消息”盛行的情況下，自然也難以做到社會(huì)的理性參與。比如，2014年7月《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》施行前，一些媒體對工資改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)啟動(dòng)時(shí)間等問題的誤讀就導(dǎo)致了社會(huì)公眾的困惑，還引發(fā)了個(gè)別地區(qū)事業(yè)單位工作人員辭職的小高潮。有關(guān)部門不得不出來辟謠、澄清事實(shí)，并要求“對這些社會(huì)關(guān)注的問題，各地區(qū)各部門要及時(shí)地做好解釋工作，加強(qiáng)正面引導(dǎo)，消除誤解，防止惡意炒作，切實(shí)維護(hù)穩(wěn)定”[注]參見《“事業(yè)編人員7月起繳養(yǎng)老保險(xiǎn)”屬誤讀》，載《人民日報(bào)》2014年7月2日第16版。。此外，學(xué)術(shù)界雖然在密切關(guān)注事業(yè)單位改革，也提出了不少主張，但由于信息獲取困難等原因，對一些具體問題的研究深度和廣度還不夠，對改革的理論支持比較有限。

更為直接、也更容易引發(fā)矛盾的困難，是一些迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題隨著改革實(shí)踐的深入而顯現(xiàn)出來。比如，如何處理改革過程中法律與政策的關(guān)系，如何對待名稱相同、相近但實(shí)際功能又有較大區(qū)別的事業(yè)單位，如何保障被改革單位和人員的合法合理權(quán)益，如何協(xié)調(diào)事業(yè)單位改革與行政體制改革、教科文衛(wèi)等行業(yè)體制改革的關(guān)系，如何鞏固改革的成果，如何看待改革成本與收益之間的矛盾，如何認(rèn)識(shí)改革的有利條件與消極因素，等等。

客觀地說，這些問題是歷史與現(xiàn)實(shí)因素相互交織、主客觀矛盾相互作用的結(jié)果；它們的存在，充分說明事業(yè)單位改革已經(jīng)真正到了“深水區(qū)”。隨著改革的推進(jìn)，有些問題不僅不會(huì)消失，反而會(huì)更加突出。解決這些問題，已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

(二)作為改革方式的法治及其價(jià)值

要解決改革中的問題，必須從深層次尋找應(yīng)對之策。事業(yè)單位的設(shè)立基礎(chǔ)、本質(zhì)特征和功能定位，決定了其改革必定直接關(guān)系政府與社會(huì)及市場的邊界，直接關(guān)系公共資金和資源的配置，直接關(guān)系數(shù)千萬人的權(quán)利義務(wù)并間接影響十幾億人的日常生活。改革所涉及的權(quán)力配置、權(quán)利保障、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)等問題，都是應(yīng)當(dāng)在法治框架內(nèi)調(diào)整和規(guī)范的內(nèi)容。面對改革中出現(xiàn)的問題、矛盾和困難，我們完全可以而且應(yīng)當(dāng)更加堅(jiān)定地發(fā)揮法治的作用，以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革。

對于法治思維和法治方式，不同的人有不同的答案。一般來說，“法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式”[1]。法治思維側(cè)重于價(jià)值判斷，是人們運(yùn)用法律規(guī)范、法治精神、法治邏輯進(jìn)行認(rèn)識(shí)、分析、判斷的思想活動(dòng)。法治方式作為一種方法論，更強(qiáng)調(diào)的是一種行為方法和準(zhǔn)則，是法治思維在具體工作層面的體現(xiàn)。用法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革，在理念上，要堅(jiān)持科學(xué)理性、正視多元利益、轉(zhuǎn)變政府職能、保障平等權(quán)利；在路徑上，要重視民主參與、聽取各方意見、依靠制度建構(gòu)、尊崇法律權(quán)威；在目標(biāo)上，要優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新管理模式、促進(jìn)持續(xù)發(fā)展、引導(dǎo)社會(huì)自治。法治對于事業(yè)單位改革的價(jià)值，重點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：

一是提供改革依據(jù)。法治是規(guī)則之治，強(qiáng)調(diào)“政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束”[2]。事業(yè)單位改革作為黨和政府主導(dǎo)的、直接涉及數(shù)千萬人切身利益的工作，必須要有規(guī)則依據(jù)，堅(jiān)持依法行政。比如，擬將部分事業(yè)單位劃入行政類、轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，主要依據(jù)就是這些單位根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)履行行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能，且有法律法規(guī)條文指向。一些地方還將此類涉法問題提交政府法制機(jī)構(gòu)審核認(rèn)定、嚴(yán)格把關(guān)。這有利于明確標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，確保改革的科學(xué)性、合法性、公正性。

二是防范改革風(fēng)險(xiǎn)。任何改革都是對原有利益格局的調(diào)整，涉及體制機(jī)制問題的改革更是對權(quán)力和權(quán)利的再分配，同時(shí)也是對固有價(jià)值理念的撞擊。管理體制的創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整、身份地位的轉(zhuǎn)變、行政級(jí)別的淡化，必然會(huì)觸動(dòng)事業(yè)單位及其工作人員、主管部門的利益，激化潛在矛盾、引發(fā)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革，將依法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)壤砟钬灤┯诟母锕ぷ魇冀K，有利于在頂層設(shè)計(jì)、組織實(shí)施等各環(huán)節(jié)把風(fēng)險(xiǎn)減小到最低限度。以程序?yàn)槔?，對于個(gè)體來說，事業(yè)單位改革意味著作為“政府雇員”的事業(yè)單位工作人員權(quán)利的調(diào)整，理應(yīng)受到正當(dāng)法律程序的保護(hù)。這是現(xiàn)代法治發(fā)展實(shí)踐中的一個(gè)重要結(jié)論。[注]以美國為例，1970年戈德伯格訴凱利、1972年大學(xué)管理委員會(huì)訴羅思等案件的判決，將聘用、津貼等涉及政府雇員權(quán)利的問題都納入正當(dāng)法律程序保護(hù)的視野，擴(kuò)展了法治對權(quán)利保障的維度。參見王名揚(yáng)：《美國行政法》(上)，中國法制出版社1995年版，第396-401頁。而從宏觀上看，改革的程序和路徑往往也是改革的重要方面，在很大程度上制約著改革的進(jìn)程和效果。[3]已經(jīng)完成的事業(yè)單位清理規(guī)范和正在推進(jìn)的分類工作都沒有引發(fā)較大矛盾沖突，一個(gè)重要原因就是較好地貫徹了法治精神，充分發(fā)揚(yáng)民主、聽取意見建議，確保改革工作符合事業(yè)單位的實(shí)際情況、運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展趨勢。

三是鞏固改革成果。與經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革一樣，事業(yè)單位改革在很長時(shí)期內(nèi)都將是一個(gè)只有進(jìn)行時(shí)的持續(xù)推進(jìn)的過程，而且涉及面更廣、情況更復(fù)雜。在做好改革長遠(yuǎn)規(guī)劃和目標(biāo)設(shè)計(jì)的同時(shí)，還要制定專項(xiàng)任務(wù)的時(shí)間表和路線圖。一項(xiàng)具體的改革任務(wù)完成后，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將有普遍適用意義的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)通過制定或者修改法律法規(guī)的方式確立下來，鞏固改革成果。從國家治理的角度來看，改革的過程實(shí)際上就是法律制度大規(guī)模建構(gòu)的過程，改革要突破現(xiàn)有的制度安排，就必須通過立法修法。而且，制度的建構(gòu)和實(shí)施本身也是判斷改革成功與否的一個(gè)重要標(biāo)志，是避免“人走茶涼”、“人亡政息”的根本途徑。正如鄧小平同志在總結(jié)我國和其他社會(huì)主義國家的革命、建設(shè)、改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)所說：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[4]。正如公司法、證券法、商業(yè)銀行法等保障了經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，行政許可法、公務(wù)員法、國務(wù)院以及地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的管理?xiàng)l例等鞏固了行政體制改革的成果，我們也要通過建立健全法律法規(guī)來保障和鞏固事業(yè)單位改革的成果，并確保改革向更深層次持續(xù)進(jìn)行。

三、以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革的具體路徑

“茍利于民，不必法古；茍周于事，不必循舊?！盵注]《淮南子·汜論訓(xùn)》。當(dāng)前，事業(yè)單位改革正處于承前啟后的關(guān)鍵階段，改革任務(wù)和形勢迫切要求我們，在既有成果和工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加堅(jiān)定不移地以法治方式推進(jìn)改革，探索適合我國國情和發(fā)展階段的改革路徑。

(一)在頂層設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持貫徹法治思維

改革的頂層設(shè)計(jì)，包括改革的指導(dǎo)思想、基本原則、預(yù)定目標(biāo)、落實(shí)手段、監(jiān)督方式等內(nèi)容。與一些國家由代議機(jī)關(guān)通過法案作為改革頂層設(shè)計(jì)的做法不同，在我國，承載全局性重大改革頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件，往往都是以中共中央、國務(wù)院的名義分別或者聯(lián)合發(fā)布的政策性文件的形式出現(xiàn)。比如，1992年十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》、2008年十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》。這是我國改革事業(yè)的重要推進(jìn)模式，極具中國特色。盡管改革開放已經(jīng)進(jìn)行了30多年，但我們在很多領(lǐng)域還處于體制轉(zhuǎn)型的過渡階段，在實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程中還有大量需要依靠轉(zhuǎn)變思想觀念、落實(shí)配套制度、增加經(jīng)費(fèi)保障、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能促進(jìn)解決的復(fù)雜問題。我國現(xiàn)階段的改革與一些已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、站在一定發(fā)展水平上的法治發(fā)達(dá)國家的改革還有明顯區(qū)別。在改革過程中，一些預(yù)先沒有想到、也難以想到的復(fù)雜問題和矛盾會(huì)逐漸暴露出來，我們無法在改革之前就通過嚴(yán)格的立法程序完全設(shè)計(jì)好解決問題、化解矛盾的法律法規(guī)條文。前些年的農(nóng)村改革、國有企業(yè)改革如此，當(dāng)前的事業(yè)單位改革亦是如此。一些發(fā)達(dá)國家在崛起初期涉及體制機(jī)制的改革，也是在實(shí)踐中逐步摸索、漸進(jìn)立法的過程，這與我國目前的情況有相似之處。當(dāng)然，這并不意味著我們可以脫離法治框架進(jìn)行改革，更不是以政策代替法律的借口。以法治方式推進(jìn)改革，除了要嚴(yán)格依照法律法規(guī)條文，做到于法有據(jù)，同樣也要求我們充分運(yùn)用法治思維去想問題、辦事情，把法治理念落到實(shí)處。這就首先要求承載改革頂層設(shè)計(jì)的綱領(lǐng)性文件必須貫徹落實(shí)法治精神，體現(xiàn)人民意志。正如習(xí)近平總書記所說：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的”[注]《習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革 促進(jìn)社會(huì)公平正義 保障人民安居樂業(yè)》，載《人民日報(bào)》2014年1月9日第1版。。客觀地看，經(jīng)過全面調(diào)查論證、多次聽取意見、反復(fù)溝通協(xié)商等程序之后出臺(tái)的事業(yè)單位改革頂層設(shè)計(jì)，在分類依據(jù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、配套制度、過渡政策、編制管理等方面的諸多規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格依照現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行，并對有關(guān)制度的修改完善提出了要求，很好地體現(xiàn)了理性、科學(xué)、民主、公正的法治精神。隨著改革的推進(jìn)，將來還陸續(xù)會(huì)有一系列政策性文件出臺(tái)，同樣也要堅(jiān)持這一做法。

(二)在組織實(shí)施階段，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尊重個(gè)體差異相結(jié)合

法治是形式正義與實(shí)質(zhì)正義的結(jié)合，在形式正義的基礎(chǔ)上要更強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)正義，在合法的前提下更注重“公民權(quán)利的有效保障和社會(huì)的真正公平、公正等合理性問題”[5]。事業(yè)單位在各地區(qū)、各層級(jí)、各行業(yè)之間的巨大差異，在類型、職責(zé)、功能等方面呈現(xiàn)出的多種形態(tài)，要求改革過程中必須堅(jiān)持合理行政和比例原則，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尊重個(gè)體差異相結(jié)合的工作方法，努力做到公平、公正、妥當(dāng)、均衡。因此，在改革方案的組織實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的要求，做到相同情況同等對待、不同情況區(qū)別對待。比如，同樣是科研院所，有的從事基礎(chǔ)性科研，成果難以得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)；有的從事應(yīng)用型科研，成果可以及時(shí)、直接轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，院所本身也與科技型企業(yè)差別不大。同樣是黨政機(jī)關(guān)所屬的信息中心、培訓(xùn)中心，有的僅為機(jī)關(guān)提供支持保障，有的除了保障機(jī)關(guān)工作外還面向市場從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。因此，要根據(jù)實(shí)際情況將名稱相同、相近的事業(yè)單位劃入符合其特征的類別，不能搞“一刀切”，否則就會(huì)引發(fā)矛盾，違背改革初衷。在改革過程中，中央還要加強(qiáng)對地方和部門的指導(dǎo)，更要尊重地方和部門尤其是基層的創(chuàng)新做法，鼓勵(lì)它們摸索出更符合實(shí)際、更接地氣的工作思路和方法。

(三)在橫向聯(lián)系上，將事業(yè)單位改革結(jié)合行政體制改革統(tǒng)籌考慮

事業(yè)單位改革事關(guān)公權(quán)力和公共資源的配置，這與行政體制改革有著十分密切的橫向聯(lián)系，兩者既相互促進(jìn)，又相互制約。一方面，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的部分主張可以通過事業(yè)單位改革來落實(shí)。比如，根據(jù)2013年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求推進(jìn)的檢驗(yàn)、檢測、認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合工作，就是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)。另一方面，兩者相互之間的制約因素也影響改革的推進(jìn)。比如，在城市管理、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，相當(dāng)數(shù)量的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，大量執(zhí)法人員使用的是事業(yè)編制，沒有財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的“編外人員”、“臨時(shí)工”等輔助人員就更多。近年來，“臨時(shí)工執(zhí)法”現(xiàn)象所引發(fā)的尋租腐敗、所激化的“官民矛盾”成為社會(huì)反響強(qiáng)烈的重要問題。[注]歷史上的類似現(xiàn)象是基層治理中的衙門雇員。盡管書吏、衙役、長隨的社會(huì)地位不高、薪金極低且沒有職業(yè)前景，但還是有人愿意甚至喜歡來干，就是因?yàn)檫@些卑微但接近權(quán)力的崗位能被用來謀取額外利益。參見潘波：《歷史細(xì)節(jié)中的有法不依——讀瞿同祖〈清代地方政府〉》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年5月29日第7版。這完全不符合行政體制改革和事業(yè)單位改革的方向，也與建設(shè)法治政府的要求存在很大差距。目前，此類實(shí)際承擔(dān)行政職能但又由于種種原因暫時(shí)難以轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，已經(jīng)成為檢驗(yàn)改革實(shí)際效果的一個(gè)難點(diǎn)問題，引起了各方關(guān)切。建議將此類事業(yè)單位的改革結(jié)合行政執(zhí)法體制改革作專門研究，通過設(shè)置行政執(zhí)法專項(xiàng)編制、探索行政機(jī)關(guān)雇員制等方式，解決基層數(shù)百萬實(shí)際承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)的工作人員及其輔助人員的身份問題。只有將其納入法律法規(guī)的調(diào)整范圍，規(guī)范其錄用、管理、待遇、辭退等制度，加強(qiáng)對其行為的監(jiān)督，才能從根本上解決長期困擾我們的執(zhí)法亂象難題。

(四)在縱向安排上，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革與行業(yè)體制改革的有機(jī)銜接

在我國，教科文衛(wèi)單位占事業(yè)單位總數(shù)的85%以上，事業(yè)單位改革與行業(yè)體制改革存在交叉關(guān)系。目前，由于各自特征和發(fā)展程度不同，行業(yè)體制改革的進(jìn)展程度也有所不同。在進(jìn)展較快的文化體制改革中，大量文藝院團(tuán)、出版社、報(bào)刊社已經(jīng)轉(zhuǎn)為或者正在轉(zhuǎn)為企業(yè)，面向市場參與競爭。而有的行業(yè)問題復(fù)雜、矛盾較多，有的事關(guān)民生保障或者國家戰(zhàn)略，改革進(jìn)度不盡一致。筆者認(rèn)為，公立學(xué)校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位的改革，要落實(shí)事業(yè)單位改革的決策部署，還應(yīng)當(dāng)緊緊聯(lián)系其所在行業(yè)體制改革的進(jìn)展，以行業(yè)體制改革為契機(jī)和動(dòng)力，推進(jìn)本行業(yè)內(nèi)的事業(yè)單位改革。對于已經(jīng)明確發(fā)展方向、風(fēng)險(xiǎn)可控的“攻堅(jiān)性改革”，要集中力量、加快速度。比如，可以考慮將目前職稱評價(jià)體系較為完善、市場化程度較高、人員收入待遇較好的部分公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、自然科學(xué)類科研院所作為去行政化改革的突破口，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的事業(yè)單位去行政化。對行業(yè)發(fā)展有關(guān)問題還存在不同意見的“探索性改革”，可以開展試點(diǎn)研究、模擬測算等準(zhǔn)備工作，待時(shí)機(jī)成熟、條件允許后再全面推進(jìn)。

(五)在推進(jìn)手段上，發(fā)揮程序的保障作用

一些事業(yè)單位及其主管部門對改革的積極性不高，存在畏難情緒，這是多年來不少領(lǐng)域改革都存在的問題，并非事業(yè)單位改革所獨(dú)有。要得到被改革者的支持與配合，一個(gè)比較理想的辦法就是走群眾路線，發(fā)揮協(xié)商民主的價(jià)值，使被改革者參與到改革中來，充分表達(dá)意見和建議。而且，要努力使這種溝通協(xié)商的做法制度化，成為凝聚改革共識(shí)的常態(tài)手段。因?yàn)檫@種商議性政治的成功，往往“取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用”[6]。在分類改革中，很多事業(yè)單位及其主管部門都注意到了協(xié)商民主的價(jià)值，通過座談?dòng)懻?、發(fā)放問卷、投票表決等方式，準(zhǔn)確傳達(dá)改革精神、聽取意見建議，并及時(shí)將改革中的困惑和難點(diǎn)問題向有關(guān)方面反映。有關(guān)部門也及時(shí)作出回應(yīng)，積極溝通商談、闡釋改革政策、解答熱點(diǎn)問題、打消顧慮疑惑。這種工作方式在實(shí)踐中取得了很好的效果。改革的下一步會(huì)涉及身份地位、薪酬待遇等更為敏感的問題，困難會(huì)更多、問題會(huì)更復(fù)雜、矛盾會(huì)更尖銳，也更需要充分發(fā)揮程序的作用，多聽取被改革者的意見，多一些換位思考，設(shè)身處地地研究在改革中如何維護(hù)其合法合理權(quán)益。

(六)在制度建設(shè)方面，建立健全事業(yè)單位法律法規(guī)體系

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對制度建設(shè)與改革的關(guān)系作了充分論述，強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律”。目前有關(guān)事業(yè)單位的法律制度，有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》等規(guī)范事業(yè)單位共同問題的專門性法律法規(guī)，也有《高等教育法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等規(guī)范具體行業(yè)內(nèi)事業(yè)單位的部門性法律法規(guī)，還有《政府采購法》、《勞動(dòng)合同法》等涉及事業(yè)單位運(yùn)行和發(fā)展的相關(guān)性法律法規(guī)。正如有學(xué)者所說，正義的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)通過理性方式實(shí)現(xiàn)，正當(dāng)?shù)母母锬繕?biāo)應(yīng)當(dāng)通過合法方式實(shí)現(xiàn)。[7]要凝聚改革共識(shí)、鞏固改革成果，真正跳出機(jī)構(gòu)編制“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，就應(yīng)當(dāng)隨著事業(yè)單位改革的推進(jìn)，在已有制度基礎(chǔ)上推進(jìn)有關(guān)立法工作，建立與新型事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制相匹配的制度平臺(tái)。對于專門性法律法規(guī)，建議采取單行立法、逐步完善的模式。根據(jù)某一方面改革的進(jìn)展程度制定或者修改法律法規(guī)，比如修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，研究制定《事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位工作人員處分條例》等。待改革到一定階段、條件成熟之后，整合已有制度，研究制定《事業(yè)單位組織法》，作為調(diào)整事業(yè)單位制度的基本法律。從內(nèi)容上看，該法可以規(guī)定事業(yè)單位的性質(zhì)、地位、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)功能、權(quán)利義務(wù)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、法律責(zé)任，并明確公益一類和公益二類事業(yè)單位的特征、區(qū)別和發(fā)展方向。對于部門性和相關(guān)性法律法規(guī)，建議在立法修法時(shí)緊密結(jié)合事業(yè)單位改革、教科文衛(wèi)等行業(yè)體制改革的成果進(jìn)行設(shè)計(jì)，逐步完善事業(yè)單位法律法規(guī)體系(見表2)。

表2 目前部分涉及事業(yè)單位制度的法律、行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)及有關(guān)內(nèi)容

四、改革中需要注意的幾個(gè)問題

以法治方式推進(jìn)事業(yè)單位改革，其主題絕不僅僅是立法修法，更要求法治精神的落實(shí)。為此，我們還要充分考慮改革中可能涉及的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

(一)理性認(rèn)識(shí)改革成本與收益之間的矛盾

法治追求公平，也提倡效益，要求在改革決策之前充分做好成本效益分析，以較低的成本獲得較大收益。事業(yè)單位改革需要加大對基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入力度，建立健全有關(guān)制度，確保被改革者的合法合理待遇，這要求一定的財(cái)政支持。但與傳統(tǒng)管理模式下人浮于事、政府包辦過多、財(cái)政資金使用效率不高甚至浪費(fèi)、難以滿足人民群眾的基本公共服務(wù)需求相比，所付出的代價(jià)則小得多。改革之后，一些由財(cái)政補(bǔ)助但已經(jīng)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為企業(yè)，一些事業(yè)編制將被核銷，“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的要求會(huì)繼續(xù)落實(shí)。這必將有利于促進(jìn)公共資源的合理配置，更好地服務(wù)于社會(huì)公眾，因而，改革的收益會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改革的成本。

(二)妥善處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系

“一個(gè)法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮埽筒粌H要力求實(shí)現(xiàn)正義，而且還須致力于創(chuàng)造秩序?！盵8]秩序是法治建設(shè)的重要目標(biāo)，沒有穩(wěn)定的秩序，改革必將成為空話。改革進(jìn)入深水區(qū)以后，涉及的利益關(guān)系更加復(fù)雜、社會(huì)矛盾更加尖銳、人民群眾的法治意識(shí)尤其是維權(quán)意識(shí)更加強(qiáng)烈，要求我們必須在秩序穩(wěn)定的前提下推進(jìn)改革。對于改革過程中存在疑惑或者不理解的地方，有關(guān)方面應(yīng)多闡釋改革政策、聽取利益訴求、調(diào)整工作方式方法，盡量減少改革的阻力。對于一些發(fā)展方向尚未明確、必須同步實(shí)施的重要配套制度還存在空白的問題，要放慢步伐、謹(jǐn)慎推進(jìn)，杜絕“為了改革而改革”的機(jī)械思維和“全部推倒重來”的盲目做法。否則就有可能留下后遺癥，既加大國家財(cái)政支付的成本，也容易引發(fā)更多矛盾、影響穩(wěn)定，得不償失。在改革過程中，還要做好政策宣傳、輿論引導(dǎo)工作，促進(jìn)有關(guān)方面、群體以及整個(gè)社會(huì)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，從而調(diào)動(dòng)一切積極因素，確保改革持續(xù)深入進(jìn)行。因此，事業(yè)單位的改革必須堅(jiān)持黨和政府主導(dǎo)，妥善處理改革與穩(wěn)定的關(guān)系，有目的、有重點(diǎn)、分階段、分步驟地推進(jìn)各項(xiàng)制度的完善。

(三)加強(qiáng)對事業(yè)單位改革問題的研究

改革的過程也是研究并創(chuàng)造性地解決實(shí)際問題的過程。在改革實(shí)踐中，我們已經(jīng)研究并解決了不少問題，但與后續(xù)工作相比，很可能只是“冰山一角”，將來的問題會(huì)更多、任務(wù)會(huì)更重。治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、薪酬待遇調(diào)整、編制管理創(chuàng)新、法律法規(guī)完善等都是下一步要推進(jìn)解決的重大課題，這需要理論研究、專門論證、試點(diǎn)分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。建議有關(guān)部門加強(qiáng)對這些課題的研究，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備。同時(shí)，積極吸收專家學(xué)者參與對有關(guān)問題的研究論證，做到政學(xué)互動(dòng)，努力把理論研究成果轉(zhuǎn)化為能解決實(shí)際問題的對策措施，為加快制度建構(gòu)奠定理論基礎(chǔ)。值得注意的是，我國事業(yè)單位與法國公務(wù)法人、德國公營造物、日本獨(dú)立行政法人有相似之處，更有較大區(qū)別。對國外制度和經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒，應(yīng)緊密結(jié)合我國國情與目前的發(fā)展階段，切忌盲目推崇、照搬照抄。

(四)樹立對改革事業(yè)的信心

事業(yè)單位改革的目的是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，而不是簡單地減人、減機(jī)構(gòu)、甩包袱，更不是把事業(yè)單位搞小變?nèi)酢9]與經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革一樣，事業(yè)單位改革在很長時(shí)期內(nèi)都將是一個(gè)只有進(jìn)行時(shí)的持續(xù)過程。盡管目前正在進(jìn)行的改革觸及了不少深層次矛盾，但我們更要看到一些積極有利的因素和條件，從歷史的、戰(zhàn)略的、長遠(yuǎn)的角度看待改革工作。這些年來，一些地區(qū)和部門對事業(yè)單位改革的有關(guān)重點(diǎn)問題都做了試點(diǎn)探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。更重要的是，人民群眾對加快公共事業(yè)發(fā)展，改善就醫(yī)、入學(xué)條件等民生問題的愿望越來越強(qiáng)烈，同時(shí)也享受到了事業(yè)單位改革帶來的初步成果?？梢哉f，改革有著深厚廣泛的民意基礎(chǔ)。為此，我們既要有“功崇惟志”的決心，也要有“業(yè)廣惟勤”的耐力，以更大的政治勇氣和智慧深入推進(jìn)事業(yè)單位改革。1992年我國將“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”確立為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，20多年后的今天，經(jīng)濟(jì)體制改革取得了舉世公認(rèn)的偉大成就。我們同樣要有信心，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過若干年堅(jiān)持不懈的辛勤工作、努力探索，事業(yè)單位改革的目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)。