新形勢(shì)下海防管控問(wèn)題研究

周月星

習(xí)主席指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)的安全威脅主要來(lái)自海上；確保國(guó)家長(zhǎng)治久安和可持續(xù)發(fā)展，必須高度重視經(jīng)略海洋、維護(hù)海權(quán)。隨著國(guó)家利益拓展和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，建設(shè)強(qiáng)大穩(wěn)固的海防，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，確保國(guó)家發(fā)展機(jī)遇期目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)強(qiáng)保障。大力加強(qiáng)新形勢(shì)下海防管控能力建設(shè)，是擺在我們面前的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、對(duì)新形勢(shì)下海防管控問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)

在2014年召開(kāi)的第五次全國(guó)邊海防工作會(huì)議上，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)指出，要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，大力推進(jìn)海防戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)權(quán)益，確保邊海防安全穩(wěn)定。新形勢(shì)下，海防管控地位作用更加凸顯、職能任務(wù)更加多元、體系構(gòu)成更加復(fù)雜、行動(dòng)區(qū)域更加寬廣，要深刻認(rèn)清時(shí)代特征，科學(xué)定位本質(zhì)內(nèi)涵，牢牢把握正確方向。

海防管控任務(wù)關(guān)乎全局。海防是國(guó)防的重要組成部分，海防安全與國(guó)家安全緊密相連。中華民族是世界上最早走向海洋的民族之一，明朝初期以前，中國(guó)航海技術(shù)、海疆管理和海上力量都領(lǐng)先于世界。明朝中期特別是清朝晚期，由于“重陸輕?！庇^念的束縛，中國(guó)基本陷入了有海無(wú)防的狀態(tài)，可以說(shuō)，近代中國(guó)的海防歷史，就是一部西方列強(qiáng)的入侵史和中華民族的屈辱史。新中國(guó)成立以來(lái)，海防建設(shè)掀開(kāi)了新的篇章，有力保證了國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。新形勢(shì)下，海防直面大國(guó)戰(zhàn)略博弈，涉及國(guó)家軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、外交等諸多方面，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位更加突出，是拓展國(guó)家戰(zhàn)略利益的重要依托，是貫徹“走出去”戰(zhàn)略的有力支撐。海防管控的實(shí)質(zhì)是國(guó)家利益的碰撞，是國(guó)家意志和民族意志的反映，必須站在維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益的高度，努力維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、公共安全于一體的綜合安全。

海防管控力量強(qiáng)調(diào)聯(lián)合。新形勢(shì)下海防管控，是系統(tǒng)與系統(tǒng)、體系與體系的對(duì)抗行動(dòng)，管控制勝的基本機(jī)理，是軍地力量的高度融合和各涉海力量的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。海防管控力量涉及海軍、空軍、海防部隊(duì)、地方執(zhí)法隊(duì)伍、民兵、預(yù)備役部隊(duì)等多支力量。從我國(guó)南海維權(quán)斗爭(zhēng)、韓日獨(dú)島爭(zhēng)端等海上行動(dòng)看，海防管控僅靠單方力量很難完成任務(wù)，應(yīng)建立以軍隊(duì)和海警力量為主體、涉海力量為支撐、民兵力量為補(bǔ)充的力量體系，聯(lián)合遂行應(yīng)對(duì)沿海局部地區(qū)危機(jī)、外部勢(shì)力干預(yù)和海上維權(quán)執(zhí)法等行動(dòng)。海防管控也應(yīng)考慮沿海地區(qū)空防問(wèn)題，搞好與空軍力量聯(lián)合行動(dòng)及作戰(zhàn)協(xié)同。要打破傳統(tǒng)觀念的束縛，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)平面管控向全維立體管控、由單一陸?？辗老蜍娋褚惑w及諸軍兵種聯(lián)合管控轉(zhuǎn)變。

海防管控范圍前伸拓展。海防管控要貫徹積極防御戰(zhàn)略思想，積極適應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略利益拓展和海防戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需要，強(qiáng)化“大海防”觀念，從過(guò)去近岸海域向包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架在內(nèi)的我國(guó)整個(gè)主張管轄海域延伸，從過(guò)去以海上管控為主向?？占骖櫋⒘Ⅲw管控轉(zhuǎn)變，為我贏得更大的管控縱深和預(yù)警時(shí)間。以領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和主張管轄海域進(jìn)行劃分，實(shí)施不同等級(jí)的警戒、攔阻、驅(qū)離行動(dòng)，領(lǐng)海和毗連區(qū)屬于重點(diǎn)管控區(qū)域，必要時(shí)對(duì)外國(guó)艦機(jī)實(shí)施警告和外逼行動(dòng)；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是我軍艦機(jī)進(jìn)行演訓(xùn)活動(dòng)區(qū)域，也是海上執(zhí)法和漁業(yè)捕撈作業(yè)區(qū)，在這一區(qū)域主要遂行維權(quán)執(zhí)法、巡邏警戒、事故救援等任務(wù)，搞好前沿部署，強(qiáng)化有效存在，特別是要發(fā)揮偵察預(yù)警前哨陣地作用，實(shí)施偵察、查證和預(yù)警行動(dòng)。

海防管控指揮依法施策。海防管控行動(dòng)復(fù)雜敏感，指揮決策必須強(qiáng)調(diào)法理支撐。平時(shí)海上維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)，特別是在海洋劃界、島嶼歸屬等方面存有爭(zhēng)議情況下，需要以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及平時(shí)海上其他相關(guān)法規(guī)為支撐進(jìn)行決策，確保維權(quán)行動(dòng)占據(jù)法理優(yōu)勢(shì);需要使用武力解決爭(zhēng)端時(shí)，適用的法律除平時(shí)法規(guī)外，更重要的是依據(jù)《適用于海上武裝沖突的國(guó)際法》及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下相關(guān)法規(guī)進(jìn)行決策處置。實(shí)施依法指揮決策，既需要完善平戰(zhàn)時(shí)海洋法規(guī)體系，更需要指揮員了解熟悉相關(guān)法律法規(guī)，為實(shí)施依法指揮決策提供依據(jù)，最大限度維護(hù)國(guó)家利益。

海防管控行動(dòng)平戰(zhàn)一體。海防管控既面臨外敵入侵、主權(quán)權(quán)益被侵占的威脅，也面臨“三股勢(shì)力”、違法犯罪活動(dòng)的威脅。國(guó)家對(duì)海上安全的需求，應(yīng)既要滿足平時(shí)進(jìn)行巡邏、執(zhí)法、威懾、外交等行動(dòng)需要，也要滿足戰(zhàn)時(shí)威懾、打贏等行動(dòng)所需。為此，海上力量區(qū)分與部署，要找準(zhǔn)平時(shí)運(yùn)用與戰(zhàn)時(shí)運(yùn)用的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)平時(shí)在哪里部署，戰(zhàn)時(shí)就在哪里執(zhí)行海防管控任務(wù)的目標(biāo)。特別是海上局部武裝沖突事發(fā)突然、難以預(yù)測(cè)，海上力量遂行任務(wù)準(zhǔn)備時(shí)間短，這就要求做到平戰(zhàn)一體、保持高度戒備狀態(tài)，隨時(shí)做好遂行任務(wù)準(zhǔn)備。

二、影響新形勢(shì)下海防管控的主要因素

隨著國(guó)家綜合國(guó)力持續(xù)上升和對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大，我國(guó)已進(jìn)入從陸權(quán)國(guó)家向陸權(quán)、海權(quán)兼?zhèn)鋰?guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，海洋安全形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，海防管控面臨許多新情況、新問(wèn)題。

美國(guó)戰(zhàn)略遏制是最大外部因素。美國(guó)始終是影響中國(guó)與周邊安全關(guān)系的主要因素。美國(guó)大力推行“亞太再平衡”戰(zhàn)略，強(qiáng)化對(duì)我圍堵遏制，不斷強(qiáng)化在亞太的軍事同盟和軍事部署，運(yùn)用軍事硬實(shí)力進(jìn)行威懾和圍堵；蓄意插手南海、東海問(wèn)題，拉攏周邊國(guó)家聯(lián)合對(duì)我發(fā)難，加劇我海上周邊緊張局勢(shì)；運(yùn)用“巧實(shí)力”離間我與鄰國(guó)關(guān)系，對(duì)我國(guó)發(fā)展與海上鄰國(guó)的關(guān)系造成困擾，擠壓我海上戰(zhàn)略空間。缺少穩(wěn)定、安全的周邊環(huán)境，海上方向安全面臨壓力增加，海上爭(zhēng)端和摩擦發(fā)生的頻率和強(qiáng)度增大，海防管控面臨的壓力短時(shí)間內(nèi)難以改變。

周邊“熱點(diǎn)”問(wèn)題是重要誘因。我國(guó)周邊“熱點(diǎn)”多且將長(zhǎng)期存在，加之外部勢(shì)力插手和現(xiàn)實(shí)利益沖突，使這些問(wèn)題具有較強(qiáng)的易變性和易爆性，前景難以預(yù)測(cè)，短時(shí)間內(nèi)難以根本解決。這些“熱點(diǎn)”問(wèn)題極其敏感，一旦有“風(fēng)吹草動(dòng)”，海上局部態(tài)勢(shì)就會(huì)引起系列變化，海防管控不確定性因素增大，難以實(shí)施全域全時(shí)管控；事態(tài)如果惡化，可能引發(fā)大規(guī)模海空武裝沖突、外國(guó)艦機(jī)入境，也可能引發(fā)難民涌入、核生化武器擴(kuò)散等問(wèn)題，我海上管控壓力進(jìn)一步增大。

海洋權(quán)益爭(zhēng)端是現(xiàn)實(shí)威脅。我國(guó)擁有300萬(wàn)平方公里的管轄海域，同周邊多個(gè)國(guó)家在海域劃界、島嶼歸屬、海洋權(quán)益劃分等問(wèn)題上存在巨大分歧，海域被分割、島礁被占領(lǐng)、資源被掠奪的情況普遍存在，海洋國(guó)土被蠶食以及多元化威脅交織的局面難以打破。近年來(lái)，這些爭(zhēng)端不斷升溫，戰(zhàn)略博弈復(fù)雜多變，需要常態(tài)化在部分爭(zhēng)議海域和島礁組織警戒巡邏、維權(quán)執(zhí)法等管控行動(dòng)，宣示主權(quán)，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。隨著事態(tài)升級(jí)，爆發(fā)摩擦乃至武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)不能排除，海上管控形勢(shì)復(fù)雜多變、問(wèn)題敏感。

非傳統(tǒng)安全威脅帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)家利益的不斷拓展，參與全球經(jīng)濟(jì)程度的不斷加深，海上通道安全形勢(shì)不容樂(lè)觀：走私、販毒、偷渡、海盜、恐怖主義等問(wèn)題頻發(fā)，繼而導(dǎo)致海上管控壓力不斷增大；跨國(guó)捕撈、石油鉆探、資源開(kāi)發(fā)、海上災(zāi)害事故救援、海洋環(huán)境污染防治等非傳統(tǒng)安全威脅進(jìn)一步增大。隨著非傳統(tǒng)安全威脅的加劇，海防管控面臨威脅更加多元、挑戰(zhàn)也會(huì)更多。

體制機(jī)制不順制約管控水平?，F(xiàn)行海防領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制總體符合國(guó)情，但多頭管理、職責(zé)交叉、關(guān)系不順的問(wèn)題仍然存在。目前，各級(jí)海防委員會(huì)只是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以實(shí)施集中統(tǒng)一管理，而且國(guó)家、軍區(qū)邊海防委員會(huì)辦公室設(shè)在總參和軍區(qū)作戰(zhàn)部門，省級(jí)邊海防委員會(huì)辦公室有的設(shè)在邊防武警總隊(duì)、有的設(shè)在省政府，管理體制不夠順暢，工作協(xié)調(diào)難度較大。從實(shí)際情況看，沿海省軍區(qū)承擔(dān)了海防戰(zhàn)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海防軍事設(shè)施保護(hù)、處置海防突發(fā)事件、守島控邊、指導(dǎo)沿海人防建設(shè)等任務(wù)。可以將省級(jí)邊海防委員會(huì)辦公室統(tǒng)一調(diào)整到省軍區(qū)，由現(xiàn)行兼職機(jī)構(gòu)編為常設(shè)職能部門，這樣，從國(guó)家到各級(jí)邊海防委員會(huì)辦公室均設(shè)在軍隊(duì)，便于工作開(kāi)展和協(xié)調(diào)。

三、加強(qiáng)新形勢(shì)下海防管控建設(shè)的對(duì)策思考

加強(qiáng)海防管控能力建設(shè)，關(guān)鍵是著眼破解矛盾問(wèn)題，緊緊抓住海防情況發(fā)現(xiàn)、報(bào)知、決策、處置四個(gè)環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌偵察預(yù)警、指揮控制、作戰(zhàn)力量、綜合保障建設(shè)，不斷提高偵察監(jiān)視、信息傳輸、指揮決策、快速反應(yīng)和執(zhí)勤管理能力。

構(gòu)建全域覆蓋情報(bào)體系。按照“兩個(gè)納入”“兩個(gè)結(jié)合”的原則，把海防信息情報(bào)系統(tǒng)建設(shè)納入國(guó)防信息化主體建設(shè)，納入地方信息化基礎(chǔ)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合。依托軍地信息化建設(shè)的現(xiàn)有成果，整合防區(qū)內(nèi)一線軍地的雷達(dá)偵察系統(tǒng)，構(gòu)建遠(yuǎn)中近、高中低、空中水下相結(jié)合，陸?？?、軍警民一體化的全域情報(bào)預(yù)警報(bào)知網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享。積極拓展情報(bào)信息的獲取渠道，構(gòu)建覆蓋主張管轄海域的情報(bào)信息偵測(cè)體系，定期搜集、分析、整理、通報(bào)有關(guān)信息，為合力管控提供實(shí)時(shí)、可靠、準(zhǔn)確情報(bào)信息。

整合精干多能力量體系。整合軍地海防力量，按照“防控一體、陸海兼顧、點(diǎn)面結(jié)合”的要求，區(qū)分規(guī)模、區(qū)分層次、區(qū)分任務(wù)，科學(xué)構(gòu)建遠(yuǎn)中近、高中低相結(jié)合的海防管控力量體系。著眼綜合集成，將海空軍、海防部隊(duì)和其他軍地支援作戰(zhàn)力量，編組成偵察預(yù)警、信息作戰(zhàn)、封控作戰(zhàn)、防空作戰(zhàn)、兵力突擊、火力打擊、特種作戰(zhàn)和綜合保障等作戰(zhàn)單元，最大限度發(fā)揮海防管控各種力量的綜合效能。

優(yōu)化海防部隊(duì)力量結(jié)構(gòu)。未來(lái)不管形勢(shì)怎么發(fā)展、任務(wù)怎么調(diào)整、對(duì)手怎么變化，海防部隊(duì)作為岸島防衛(wèi)的基本力量不會(huì)變、作為海空作戰(zhàn)的陸岸依托不會(huì)變、作為國(guó)土防空的戰(zhàn)略前哨不會(huì)變。海防部隊(duì)體制編制調(diào)整改革，應(yīng)著眼“能打勝、打勝仗”的核心要求，堅(jiān)持“遠(yuǎn)海預(yù)警與近海偵察相結(jié)合、加強(qiáng)近海偵察力量建設(shè)，制海與防空相結(jié)合、加強(qiáng)防空力量建設(shè)，島上堅(jiān)守與岸上機(jī)動(dòng)相結(jié)合、加強(qiáng)機(jī)動(dòng)作戰(zhàn)能力建設(shè)”的思路，著力提升對(duì)海對(duì)空偵察預(yù)警、對(duì)海遠(yuǎn)距離精確打擊、對(duì)空防衛(wèi)作戰(zhàn)和岸上機(jī)動(dòng)防御作戰(zhàn)“四個(gè)能力”。

加強(qiáng)前沿戰(zhàn)略島嶼建設(shè)。根據(jù)國(guó)際海洋法，在遠(yuǎn)海唯有島礁是海權(quán)歸屬的“界石”，每座島礁的背后不僅涉及領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題，還涉及戰(zhàn)略安全、政治穩(wěn)定和民族情感問(wèn)題，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。因此，應(yīng)著眼為鞏固和拓展國(guó)家戰(zhàn)略利益提供有力的戰(zhàn)略支撐，切實(shí)加強(qiáng)前沿戰(zhàn)略島嶼建設(shè)，使之成為“情報(bào)能獲取、數(shù)據(jù)能傳輸、信息能處理、成果能分發(fā)”的“信息島”、“能防空、能封航、能制海、能鎖灘”的“火力島”和“能指揮、能戰(zhàn)斗、能生活、能保障”的“堡壘島”。

融合海防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。堅(jiān)持走軍民融合式發(fā)展路子，將海防戰(zhàn)場(chǎng)設(shè)施融入沿海省、市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體布局，在新一輪沿海開(kāi)發(fā)中搶抓機(jī)遇、順勢(shì)而為，借助地方經(jīng)濟(jì)、科技、人才資源優(yōu)勢(shì)，打牢海防管控設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)。著眼實(shí)戰(zhàn)需求，統(tǒng)籌推進(jìn)海防戰(zhàn)備工程建設(shè)，抓好指揮工程綜合改造，增強(qiáng)作戰(zhàn)指揮和綜合保障功能。著眼信息融合，加強(qiáng)軍警民一體的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，按照國(guó)家和軍隊(duì)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)沿海地區(qū)軍警民邊海防管理信息資源、信息平臺(tái)、信息設(shè)施進(jìn)行綜合集成，構(gòu)建既能滿足海防管理需要、又能滿足平時(shí)應(yīng)急、還能適應(yīng)未來(lái)作戰(zhàn)需要的一體化指揮控制與管理平臺(tái)。著眼軍地合用，抓好海防執(zhí)勤道路、碼頭、橋梁、直升機(jī)停機(jī)坪等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。著眼建管并用，加大對(duì)現(xiàn)有工程設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)力度，使工程設(shè)施始終處于良好的戰(zhàn)備狀態(tài)，積極穩(wěn)妥地處理因經(jīng)濟(jì)建設(shè)或群眾生產(chǎn)、生活影響國(guó)防工程的矛盾和糾紛，確保工程設(shè)施的功能和安全。

建立高效海防管控機(jī)制。堅(jiān)持黨、政、軍、警、民五位一體，形成聯(lián)合管?？睾：狭?。建立聯(lián)合指揮機(jī)制。由海防委員會(huì)牽頭，吸納地方黨委政府、海防部隊(duì)、邊防部隊(duì)，公安、海警、海事、港監(jiān)、交通等部門，成立海防管控聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，平時(shí)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)決策、綜合計(jì)劃、軍地協(xié)調(diào)和牽頭執(zhí)法職能，戰(zhàn)時(shí)履行聯(lián)合指揮職能，統(tǒng)合各涉海力量，統(tǒng)籌軍地行動(dòng)。建立軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制。平時(shí)維穩(wěn)、查緝走私、海上護(hù)漁、海上救援等海上民事行為，由地方部門牽頭組織，民事打頭陣，部隊(duì)做支援，黨政做后盾。凡涉及作戰(zhàn)和支援保障等軍事行動(dòng)，由軍隊(duì)負(fù)責(zé)組織指揮，地方政府搞協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮軍地聯(lián)合優(yōu)勢(shì)。建立綜合保障機(jī)制。建立政府主導(dǎo)、軍地協(xié)同、社會(huì)參與、分級(jí)負(fù)擔(dān)的綜合保障機(jī)制，加大海防部隊(duì)和海上民兵武器裝備保障力度，加快海上支前動(dòng)員和保障基地建設(shè)，落實(shí)海防建設(shè)日常管理經(jīng)費(fèi)，設(shè)立重大演訓(xùn)活動(dòng)和重要軍事行動(dòng)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)力推進(jìn)海防管控能力建設(shè)。