蘇州農(nóng)村公共投資政策演變及其特征

楊德興

摘要：2004年以來(lái)，蘇州市出臺(tái)一系列有關(guān)農(nóng)村公共投資的文件，本文詳細(xì)分析了不同階段的政策特征和重點(diǎn)領(lǐng)域，為優(yōu)化和調(diào)整蘇州農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)提供政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：蘇州；農(nóng)村公共投資政策；優(yōu)化

2004年以來(lái)，中央已連續(xù)出臺(tái)了十二個(gè)關(guān)注“三農(nóng)”工作的“一號(hào)文件”。蘇州市也適時(shí)制定了有關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，助推新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。通過(guò)對(duì)這些規(guī)范性文件中農(nóng)村公共投資的政策進(jìn)行梳理，有助于我們回顧、把握蘇州市在農(nóng)村改革和發(fā)展方面的政策軌跡。為方便比較，本文按三個(gè)重大歷史節(jié)點(diǎn)（新農(nóng)村建設(shè)、黨的十七大、十八大）將這段歷程劃分為三個(gè)階段：第一階段為2004年—2006年（黨的十六屆三中全會(huì)——黨的十七大前）、第二階段為2007年—2011年（黨的十七大——黨的十八大前）、第三階段為2012年—2015年（黨的十八大以來(lái)的四年）。

黨的十六大以來(lái)，蘇州市圍繞“富民強(qiáng)市”和“兩個(gè)率先”的目標(biāo)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，把改革的著力點(diǎn)放在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的政策制度框架上，加大農(nóng)村投入力度，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“三農(nóng)”與“三化”（四化）互動(dòng)并進(jìn)。同時(shí)，注重創(chuàng)新實(shí)踐，鼓勵(lì)基層探索，“三集中”、“三置換”、“三大合作”以及“三大并軌”等改革舉措，不斷豐富著城鄉(xiāng)一體科學(xué)發(fā)展的“蘇州經(jīng)驗(yàn)”和“蘇州模式”。

一、第一階段（2004-2006年）蘇州市農(nóng)村公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

蘇州市堅(jiān)持從農(nóng)民最迫切、最需要解決的問(wèn)題入手，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村公共投資注重改善農(nóng)民生活質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)村的生活環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境。2006年出臺(tái)《蘇州市建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村行動(dòng)計(jì)劃》（蘇發(fā)[2006]17號(hào)）等綱領(lǐng)性文件，把“三大合作”作為新農(nóng)村改革的重點(diǎn)，整體推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

1.基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域始終圍繞農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施、農(nóng)村道路、供電設(shè)施，但具體到每一階段的側(cè)重點(diǎn)有所不同。

一是為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，于2006年及時(shí)編制了以“四個(gè)百萬(wàn)畝”為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)空間布局，積極發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)基地化、機(jī)械化生產(chǎn)。

二是于2003年提出加強(qiáng)農(nóng)村河網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，鞏固提高圩區(qū)防澇抗旱能力。全面理順?biāo)稻W(wǎng)絡(luò)，建立健全河道清淤保潔市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，著力營(yíng)造“水資源、水環(huán)境、水安全、水文化”四位一體的新格局。

三是按照灰黑化、等級(jí)化標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)。加快農(nóng)村道路改造步伐，消滅沙石公路，提升暢通水平。

四是不斷提升農(nóng)村電網(wǎng)運(yùn)行水平及農(nóng)村用電優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，為蘇州地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)提供可靠的電力保障。

2.專業(yè)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

推進(jìn)科技興農(nóng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技不斷創(chuàng)新，深入實(shí)施農(nóng)業(yè)科技入戶工程。加快農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，2006年市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)初步建成。探索建立遠(yuǎn)程視頻信息傳遞系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)視頻信息互動(dòng)。

3.基礎(chǔ)性生活公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

這一階段的基礎(chǔ)性生活公共投資重點(diǎn)圍繞五個(gè)方面：

一是實(shí)施改水工程，加快區(qū)域供水，提高農(nóng)村自來(lái)水普及率。二是加快農(nóng)村廁所改造。三是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治，在農(nóng)民集中居住區(qū)統(tǒng)一鋪設(shè)污水收集管網(wǎng)，建設(shè)適度集中地生活污水處理設(shè)施。四是持續(xù)加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育。2002年以來(lái)，蘇州率先普及高等教育和基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。2004年在江蘇省率先通過(guò)高水平、高質(zhì)量普及九年義務(wù)教育督查評(píng)估。2005年9月，全面完成農(nóng)村相對(duì)薄弱學(xué)校改造。五是大力發(fā)展農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)。各縣級(jí)市辦好一所疾病預(yù)防控制中心、一所衛(wèi)生監(jiān)督所；各中心鎮(zhèn)辦好一所衛(wèi)生院、一所衛(wèi)生監(jiān)督分所。

4.改善性生活公共投資

第一，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)。全面推進(jìn)“綠色通道、綠色基地、綠色家園”活動(dòng)，著力抓好農(nóng)村“四沿建設(shè)”，提高森林覆蓋率，保護(hù)自然濕地。

第二，設(shè)立新農(nóng)村文化建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)專項(xiàng)資金，加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)，繁榮農(nóng)村基層文化事業(yè)。

二、第二階段（2007-2011年）蘇州市農(nóng)村公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

2009年，蘇州市被列為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展四個(gè)試點(diǎn)城市之一。蘇州市先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》等一系列文件，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)區(qū)域共享、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、城市文明進(jìn)鄉(xiāng)村。這一階段基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)有四個(gè)方面：一是建立綜合交通體系；二是建立防災(zāi)減災(zāi)體系；三是建立能源保障體系；四是建立信息基礎(chǔ)設(shè)施。在2011年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保并軌基礎(chǔ)上，2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)保并軌。

1.基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

這一階段基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)是四個(gè)方面：

第一，抓住小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的契機(jī)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

第二，改善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備。加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化步伐。發(fā)展先進(jìn)實(shí)用農(nóng)機(jī)具，重點(diǎn)發(fā)展插秧機(jī)、高效植保機(jī)械為主的水稻生產(chǎn)機(jī)械，鼓勵(lì)發(fā)展小型園藝農(nóng)機(jī)。

第三，實(shí)施河網(wǎng)水系暢流工程，加強(qiáng)湖泊的管理和保護(hù)。著力提升農(nóng)村水利建設(shè)和管理水平。

第四，不斷提高農(nóng)村供電可靠率、綜合電壓合格率。大力實(shí)施和加強(qiáng)農(nóng)網(wǎng)科技進(jìn)步、智能化試點(diǎn)等工程。

2.專業(yè)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

2010年出臺(tái)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)的意見》，加快市級(jí)“兩網(wǎng)三系統(tǒng)”、“兩電一信”、“三個(gè)技術(shù)”信息服務(wù)及鎮(zhèn)村“信息服務(wù)站點(diǎn)”平臺(tái)構(gòu)建，強(qiáng)化產(chǎn)品網(wǎng)上營(yíng)銷平臺(tái)網(wǎng)站建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)信息化普及應(yīng)用。

3.基礎(chǔ)性生活公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

這一時(shí)期，基礎(chǔ)性生活公共投資重點(diǎn)圍繞以下五個(gè)方面：

第一，農(nóng)村全面普及自來(lái)水，加強(qiáng)水源地保護(hù)。穩(wěn)步提高區(qū)域集中供水率，并向直接飲用水水質(zhì)方向努力。著力提升水利工程的文化內(nèi)涵。著力提升水利科技的支撐能力，以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化。

第二，繼續(xù)加快農(nóng)村廁所改造，提高無(wú)害化衛(wèi)生戶廁所率和生活污水集中處理率，形成一批新農(nóng)村建設(shè)的示范鎮(zhèn)和示范村。

第三，積極開展垃圾無(wú)害化集中處理和再生資源回收利用工作。加快形成農(nóng)村垃圾處理長(zhǎng)效機(jī)制，各市都建成垃圾焚燒發(fā)電廠。

第四，加快農(nóng)村教育醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)代化進(jìn)程。到2007年，蘇州已基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。加快農(nóng)村衛(wèi)生現(xiàn)代化，完善疾病預(yù)防控制和婦幼保健體系建設(shè)。

第五，加快推進(jìn)區(qū)域公交工作。到2010年底，市（區(qū)）到所有中心鎮(zhèn)公路路面全面達(dá)到六車道以上，中心鎮(zhèn)到鎮(zhèn)公路路面全面達(dá)到四車道以上。

4.改善性生活公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

這一時(shí)期，改善性生活公共投資重點(diǎn)突出農(nóng)村生態(tài)改善、農(nóng)村綠化及農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)。

一是建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。2010年7月，蘇州在全省率先“試水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)因保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二是加快農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)，提高“文化蘇州”建設(shè)水平，提升城市發(fā)展軟實(shí)力。每年在市新農(nóng)村建設(shè)資金中安排500萬(wàn)元專項(xiàng)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村文化遺產(chǎn)保護(hù)。

三、第三階段（2012-2015年）蘇州市農(nóng)村公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

蘇州城鄉(xiāng)一體化于2014年3月30日晉升為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。蘇州市先后出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)邁上新臺(tái)階的意見》等文件。這一時(shí)期的投資重點(diǎn)圍繞“四化”同步、“三區(qū)三城”建設(shè)，實(shí)施公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體完善、社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌、生態(tài)文明城鄉(xiāng)一體提高、群眾文化生活一體繁榮。

1.基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

基礎(chǔ)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域主要是以下三個(gè)方面：一是注重提升農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施水平，配套完善農(nóng)田水利、農(nóng)機(jī)庫(kù)、池塘改造等基礎(chǔ)設(shè)施。二是大力推進(jìn)公路設(shè)施向農(nóng)村延伸，2012年公交實(shí)現(xiàn)“村村通”，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)能在15分鐘內(nèi)上高速公路。三是開展新農(nóng)村典型供電模式推廣應(yīng)用。加快電氣化建設(shè)速度，提高農(nóng)村電網(wǎng)裝備和智能化水平。

2.專業(yè)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

專業(yè)性生產(chǎn)公共投資重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面：一是加快新型職業(yè)農(nóng)民的培育，2015年內(nèi)培訓(xùn)人員1500名以上。二是提升“智慧農(nóng)業(yè)”建設(shè)水平。出臺(tái)并加快實(shí)施農(nóng)業(yè)信息化三年行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全面融合。三是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，大力實(shí)施“以園區(qū)化帶動(dòng)現(xiàn)代化”發(fā)展戰(zhàn)略。

3.基礎(chǔ)性生活公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域

強(qiáng)化公共服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

第一，加強(qiáng)集中式飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)和污染風(fēng)險(xiǎn)防控，控制藍(lán)藻、水草等生物災(zāi)害。

第二，加大城鄉(xiāng)河道整治力度，提高農(nóng)村生活污水處理率。2012年蘇州正式下發(fā)了《蘇州市村莊環(huán)境整治兩年行動(dòng)計(jì)劃》，推進(jìn)村莊凈化、綠化、美化和道路硬化，普遍改善環(huán)境面貌，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。

第三，大力推進(jìn)教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)均等化。一是2012年提出年優(yōu)化配置城鄉(xiāng)幼兒園、中小學(xué)，新建幼兒園、小學(xué)、初中全部達(dá)到市高水平教育現(xiàn)代化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)。二是拓展優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全基層公共衛(wèi)生服務(wù)體系，完善基本藥物目錄，促進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生城鄉(xiāng)一體化等。

4.改善性生活公共投資

第一，村莊綠化美化提升。2013年提出完成村莊綠化美化提升任務(wù)，規(guī)劃保留村莊綠化覆蓋率達(dá)30%，70%以上的行政村建成蘇州市級(jí)以上生態(tài)村。實(shí)施濕地保護(hù)和恢復(fù)工程，加快建成全國(guó)最大的城市濕地群。

第二，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，完善設(shè)施功能。到2012年全市所有行政村建成了新型社區(qū)服務(wù)中心。

第三，完善文化基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2012年提出著力打造文化強(qiáng)市，探索建立非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)示范區(qū)，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性文化單位改革。

結(jié)論

通過(guò)系統(tǒng)梳理蘇州市農(nóng)村公共投資的政策軌跡，我們可以得出以下結(jié)論：

第一，縱觀蘇州整個(gè)農(nóng)村公共投資的歷程，每個(gè)階段對(duì)農(nóng)村公共投資關(guān)注重點(diǎn)既有相同領(lǐng)域，又有所不同。

第二，生產(chǎn)性公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域始終圍繞農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施、農(nóng)村道路、供電設(shè)施等方面，而且突出質(zhì)量提升，譬如公路的灰黑化、等級(jí)化、通達(dá)率等。相對(duì)于生產(chǎn)公共投資，生活性公共投資得到更大的關(guān)注。前期階段，生活性公共投資的重點(diǎn)的是基礎(chǔ)性生活設(shè)施，譬如廁所改造、改水工程、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)、區(qū)域公交、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)；后期階段，投資重點(diǎn)一方面是提升基礎(chǔ)性生活設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，另一方面是提升生活品質(zhì)的公共設(shè)施，譬如農(nóng)村公共文化設(shè)施、生態(tài)保護(hù)工程、村莊綠化美化等?？偟内厔?shì)是在持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，越來(lái)越關(guān)注農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施，以人為本，改善農(nóng)村生活環(huán)境和農(nóng)村民生，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

第三，中央政策是針對(duì)全國(guó)范圍，蘇州應(yīng)繼續(xù)結(jié)合蘇州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策，因地制宜地確定公共投資重點(diǎn)領(lǐng)域，并且動(dòng)態(tài)調(diào)整，科學(xué)合理確定投資優(yōu)先序，不斷優(yōu)化農(nóng)村公共投資結(jié)構(gòu)。特別是在農(nóng)村職業(yè)教育與培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)村金融服務(wù)、農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施等方面應(yīng)該得到足夠重視。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇州市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.《蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展政策文件匯編（2008.1-2014.9）》.2014年9月

[2]王榮，韓俊，徐建明主編.《蘇州農(nóng)村改革30年》.上海遠(yuǎn)東出版社2007年9月